三角协调理论在大学治理体系现代化中的价值及其实现路径

胡玉冰

(安徽农业大学 发展规划处，安徽 合肥 230036)

大学系统作为社会系统的子系统，承载着国家治理体系和治理能力现代化的重要使命。《中国教育现代化2035》指出，“要转变政府职能，深化简政放权，强化监管能力，建立多元参与的协同治理新机制，实现教育治理的法治化、制度化、规范化”[1]。所谓大学治理体系现代化是大学从以控制为手段的传统管理模式向以效率为目的的现代治理模式变革和转型的过程，是按大学应有规律办学治校育人的，以人才培养及知识创新的高质量、高水平、高效率为目标追求的，富有竞争力的大学治理模式[2]。

一、治理体系现代化是现代大学的共同追求

理顺政府、大学、市场(社会)三者之间的关系是大学治理现代化的重中之重。大学治理是以制度体系为先导，行为体系与价值体系与之匹配、紧密相连的三位一体系统。《学术权力——七国高等教育管理体制比较》总结归纳了德国、意大利、法国、瑞士、英国、美国、日本七国学术权力的四种治理模式[3]。

欧洲模式：政府对大学直接控制，通过教育部门对大学进行管理。大学教授具有较高的地位，享有充分的自治和自由，教授治校得到充分体现，教授的教学和科研是根据学术本身的需要和自己的爱好进行，大学与社会联系不大。

美国模式：政府、高校、社会组织管办评分离是其主要特点。美国州立大学的组织结构自下而上划分为六个层次，分别是系、学院、大学、州立大学协调机构、州政府和联邦政府。前三层次属于大学内部治理结构，后三层次属于大学外部治理结构。从外部来说，政府并不直接介入大学日常事务，而是创造一种市场来对高等教育实施控制。大学需要承受来自“市场”的约束。从内部来说，实行董事会下的校长负责制，行政权力与学术权力分离。美国的州立大学以校外人士为主组成董事会，以校长为代表的行政系统和以教授为主体的学术评议会各负其责，协同配合又相互制衡[4]。

英国模式：政府在法律上规定了大学享有法人资格和独立地位，大学享有较高的自治权，按照自身的发展规律运行；教师有较大的自治权。英国大学内部一般由校、院、系三级结构组成，每级都有一定的自主权，形成了一套有序的学术权力与行政权力分治、能够有效地发挥整体优势的制度。大学董事会、理事会、校务会分权而行，大学基金委员会相当于中介机构，充当政府与大学之间的缓冲器，大学与社会有机地联系起来，逐渐促使教育市场化。

日本模式：高等教育的权力主要集中在中央政府，政府集举办者、管理者、办学者于一身，大学是政府的附属机构。日本的大学制度具有高度集权的特点。注重教授治学，保证大学学术权力的运行，给教授提供充分的学术自由和学术创新空间。

从上述四种模式可以看出，大学治理体系现代化是各国共同的理想。虽然各国受历史、经济、社会、传统思想的影响，大学治理体系各不相同，但有一个共同点，就是政府、学校、市场(社会)三者协调发展，外控与自主相结合。

伯顿·克拉克(Burton R. Clark)在其著作《高等教育系统：学术组织的跨国研究》中，提出了“高等教育三角协调模式”，认为高等教育发展主要受政府、市场及学术权威三种势力的整合影响，三者之间的博弈决定了大学治理的模式。“高等教育三角协调模式”如图1所示[5]。

图1 高等教育三角协调模式

政府、大学、市场(社会)三者之间其实是相互影响、相互牵制的。政府放权在先，同时根据市场效果而不是行政指标对大学进行评价，这样大学就有了自主权，而且会主动服务市场，不会做“自认为政府满意而市场不满意”的事。大学因为对政府关注市场的重视，从而转变为自身对市场约束的重视，就会从计划命令型大学转变为市场对接型大学，就会更加重视内部治理中的学术权力。因为只有更加重视学术权力，大学的科研服务和人才培养才能更好地服务市场，满足市场(社会)的需求，市场(社会)才会对大学有一定的认可度，才会心甘情愿给大学买单。

实现大学治理体系和治理能力的现代化，应该在政府、大学、市场(社会)之间保持张力的平衡，既遵循高等教育的发展规律，又充分发挥大学的外部功能。权力三角保持平衡的关键，或者说打开大学治理体系和治理能力现代化之寓的门就是政府简政放权，加强管理；大学体系完善，自律自控；市场约束导向，健康发展。

二、治理体系现代化是现代大学发展的应然要求

促进和实现大学治理现代化既是国家治理现代化的有机组成部分，也是实现高等教育现代化，建设高等教育强国的制度保障[6]。

(一)大学治理体系现代化是实现教育优先发展战略的需求

没有大学治理体系现代化，就无法发挥高等教育的主观能动性，无法提升内生动力，无法激发活力，无法创新发展；就不能维系高等教育的生态体系，无法做到分类指导、分类发展，无法避免高校雷同发展的现象，无法让高校在各自层次和类型上办出特色，无法做到开放发展、共享发展。只有实现大学治理体系现代化，高等教育才能协调发展、健康前行，才能使高等教育的战略性、先导性地位得以落实，教育优先发展战略才能得以实现。

(二)大学治理体系现代化是深化教育领域综合改革的需求

没有大学治理体系现代化，就无法正确处理政府、社会与高校的关系，无法正确处理中央与地方的关系，无法正确处理高等教育促进经济社会发展与促进人的全面发展的关系，无法发挥市场在高等教育资源配置中的决定性作用。只有实现大学治理体系现代化，教育领域综合改革才能得到全面深化，才能突破体制机制障碍。

(三)大学治理体系现代化是大学自身发展的需求

没有大学治理体系现代化，高校就没有良好的外部发展环境，无法根据经济社会需求和学校自身实际调整学科专业结构，无法发挥主动服务、支撑、引领经济社会发展的能力；高校发展会陷入无序发展状态，成为无源之水、无本之木。只有实现大学治理体系现代化，高校才能打破束缚自身发展的条条框框，释放发展活力，更好地发挥四大职能。

(四)大学治理体系现代化是高等教育“供给侧结构性改革”的需求

没有大学治理体系现代化，就无法给予高校更大的发展空间和更多的自主权，高校就无法根据市场的最新导向来调整优化结构、引进人才；高校无法适应市场在资源配置中起主导作用的市场经济体制的发展，无法提高教育供给的质量，无法为学生提供丰富、多元的教育资源等。只有大学治理体系现代化，才能解决教育中突出的矛盾和问题，实现教育改革从“需求侧的拉动”转变为“供给侧的推动”。

三、我国大学治理体系现代化的实然状态

党的十九届四中全会提出了更加明确的奋斗目标，“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化”[7]。实现大学治理体系和治理能力现代化还有很长的路要走，政府对学校管得还是多、还是细，活力出不来，该政府出面为学校排忧解难的服务又不到位。对学校人财物的管理涉及多个部门，有些是延续多年的老政策、老办法等。打开大学治理体系和治理能力现代化之门，并不是一蹴而就的。

(一)大学与政府的关系

我国政府与大学关系的现实困境主要表现在：政府意志和行政权力占据主导地位，政府与大学的权力和义务关系没有得到厘清[8]。我国大学隶属于政府，国家虽然已经由单纯的行政手段转向用法律手段、经济手段等相结合的多种方式宏观调控，但由于不同层级的大学所属区域环境不同，不同大学所属的教育行政管理机构政策水平不同，在处理大学与政府关系时会有很大的差别。《高等教育法》赋予大学的权利，如在招生、专业设置、教学管理、财务等方面自主权还没有完全落实。《教育法》规定的政府应承担的责任还没有完全落实(主要是投入)。市场在资源配置中的决定性作用还没有充分发挥。

(二)大学的内部管理体制

很大程度上我国是把大学作为政府的附属机构，按照事业单位的管理模式去治理大学。虽然现在很多大学都接收了“学术自由、学术至上”的管理理念，但在实践中内部管理存在着强烈的行政化色彩，很多大学教师权力边缘化，教师的主体地位得不到彰显，出现了学者官僚化和官僚学术化的现象。学术权力被行政权力架空，通过学术权力处理学术事务时容易被行政权力等其他因素所干扰。

以章程为龙头的制度体系和依照章程规范管理学校的机制尤为重要。虽然2011年《高等学校章程制定暂行办法》发布，2013年教育部核准中国人民大学等高校章程后，几乎每个高校都形成了自己的章程。但是实践中很多高校将章程“束之高阁”，执行过程中并没有发挥大学章程作为大学内部治理中的“宪法”作用，如学生受教育的权力没有得到切实维护，教职工的参与权、知情权没有得到充分落实等。

(三)大学与市场(社会)的关系

大学是市场(社会)的有机组成部分，不可能脱离市场(社会)办大学。市场(社会)应当发挥政府与大学之间桥梁和纽带的作用，充当缓冲器和服务器的角色。我国大学与大学的交流更多地是建立在利益关系上，缺乏不同大学之间长期义务性合作机制。在大学对外服务上，以利益为前提，促进产学研合作，但这些产学研合作的效益较低，许多应用科学研究没能将科研成果转化成社会效益，除了缺乏社会基金广泛参与的外在因素外，大学自身对科学研究的监管力度不够。这些都影响了大学对外服务的积极性。企业在为大学生实习实践提供条件、自觉参与产学研结合、协同育人等社会责任方面承担不够。其他利益相关者如学生家长的作用发挥不够等。

四、三角协调模式下促进我国大学治理体系现代化的路径思考

(一)关于大学与政府关系的处理

推进高等教育领域“放、管、服”改革，提升政府管理服务水平，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍。其中，委托代理制可以成为处理大学与政府关系的一个切入点。

“放”是前提，“破”是关键。现阶段的政府职能转变应以简政放权为前提。如果不进行简政放权，不改变过去的“大政府”职能配备模式，政府什么事情都管，什么事情都要审，必然导致政府“忙于”事前审批环节，而忽视对事中、事后的监管。对于高校来说，没有依法自主办学，就不可能调动高校和师生的积极性、主动性和创造性，高等教育的创新引领、人才支撑和促进就业创业的作用就难以发挥。“放”的关键是要简除烦苛，破除、废止和修改不合时宜的行政法规和政策文件，破除制约高校发展的不合理的体制机制。

“管”是保障，“治”是关键。“放，并不是说政府就不管了，我们讲的是放管结合”[9]。放权不是放任自流，放权的底线要有督导监管做保障。“放”和“管”是有机统一，“放”并不是不“管”，而是将那些不该管也管不好的事情放出去，集中精力把该管的事情管好。

“服”是基础，“活”是关键。在简政放权与放管结合的过程中，要注意服务水平的提升。面对高校，政府部门基础工，作就是服务。要结合高校实际，研究高校特殊规律，深化高校人事分配制度和科研体制改革，健全教师评价制度，激发高校内部活力，更好地调动广大教师的积极性和创造性，形成青蓝相继、人才辈出的良好局面。

为了避免不同教育行政机构因管理措施及手段给大学发展造成的机会不均，或者由于不同政策所产生的大学与大学之间的矛盾，要促进相应的立法工作，进一步明确大学自身的权力与义务，赋予大学更多的办学自主权。

(二)关于大学内部关系的处理

大学是利益相关者的连接体，大学中的各个利益相关者主要有行政管理者、教师和学生，他们是影响大学发展状况的主要因素，同时也受大学发展情况的影响，两方面双向互动。

高等教育改革的重点逐渐向大学内部治理结构和现代大学制度的完善转移。建立现代大学制度，促进大学内部治理结构完善，需要重点处理好行政权力与学术权力、自主办学与依法治校、党委领导与校长负责、校长治校与教授治学等关系。

要坚持和完善党委领导下的校长负责制，形成以章程为统领的一套建立在法律法规体系上的现代大学制度。明晰学校、学院、系以及师生的责任、权利与义务，健全校内民主管理和监督机制，确保用好办学自主权。不可能所有的大学都是同样的治理模式，要根据中国国情以及不同学校类型、发展现状等校情选择大学内部治理模式，大的方向应该是学术权力和行政权力相对分离、相互制约。既要保障学术权力，使学术组织能相对独立行使职权，真正确立学术委员会等在重大学术事务上的责任与权利，又要让行政权力得到充分行使，从而为学术权力提供保障，这是克服大学行政化的重要制度保证。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项中的作用，真正做到“学术的事，多听教授的”“上课的事，多听老师和学生的”[10]。建立自我评估制度，根据经济社会发展需求自主调整优化学科专业。通过现代大学治理结构改革来实现治理能力的现代化，办出特色，分类发展，建设高水平大学。

(三)关于大学与市场(社会)关系的处理

大学没有市场约束就意味着政府在为高校办学买单。要促进大学行为市场化，大学只有不断地与外部进行交流，才能使大学制度进行适应性改造，为大学的学术发展提供新的动力。从大学内部构成来看，作为大学主体的教师和学生是大学与社会沟通的桥梁。无论是人才培养、科学研究，还是社会服务，大学都无时无刻不与社会发生联系。以内部治理结构与治理体系现代化为目标，不断提高大学对经济社会发展的支撑度、对人力资源强国和科技成果转化的贡献度和人民群众的满意度。因此，加强市场(社会)的广泛参与是处理大学与市场(社会)关系的基本策略：一是量的维度上，参与数量上要多；二是质的维度上，参与的内容要多；三是时间的维度上，社会力量要有一定的持续性与稳定性。推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会公众参与教育决策制度，健全社会参与教育评价与监管机制。推动公众加入督学队伍，参与各级各类教育的监管。

(四)重点措施：逐渐实行管办评分离的管理体制

在推进高校治理体系和治理能力现代化的过程中，一定要坚持完善党对高校的全面领导。坚持和完善党委领导下的校长负责制，坚持社会主义办学方向，坚持走中国特色社会主义大学发展之路，教育引导广大干部师生增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，提高学校治理法治化水平，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。

设置大学外部管办评分离、大学内部分权治理的权力配置模式，就能使大学增强市场意识和自主办学的法人意识。以管办评分离为原则，健全大学与政府、市场(社会)第三方的法律契约关系，健全利益相关人参与机制，实现共同治理。政府对高校办学的调控应运用市场机制，而不是直接的行政控制机制。大学自律自控和政府简政放权相结合，实现大学的善治。大学为社会组织参与治理提供机会，与政府、企业和社会各界建立良好的、互动的、双赢的稳定、持续合作关系，建立多方参与的大学各级委员会，为大学的发展提供咨询建议，提供办学所需的各种资源等。鼓励第三方社会组织参与大学治理，加强第三方社会机构组织建设，提升专业化水平，增强大学的适应性和服务能力。为保证公平公正，运用第三方专业评价保障现代大学质量的持续提高。通过开展高校人才培养质量社会评价，衡量大学对服务地方经济产生的贡献，从而建立更适应社会发展的人才培养开发机制，构建以质量贡献为导向的教育评价体系。