日本义务教育阶段教师政策变迁

张德强　周倩

[关键词]日本义务教育阶段;教师;社会地位;工资待遇

[中图分类号] G515.1 [文献标识码] A [文章编号] 1002-2007（2021）03-0032-06

日本十分重视以立法的形式保障教师的社会地位和工资待遇。日本义务教育阶段教师不仅在法律中被明确为公务员群体，而且在公务员制度中也拥有特殊的身份和待遇。支撑其特殊地位的法律有1949年颁布的《教育公务员特例法》、1952年颁布的《义务教育费国库负担法》，改善其工资待遇的法律有1972年颁布的《国立公立义务教育各学校教师工资特别措施法》（简称“给特法”）及1974年颁布的《人才确保法》。21世纪以来，为适应教育发展需求，日本对之前的相关法律进行了修订和完善。日本政府在不同时期通过不断修订和完善相关法律制度和政策体系，有力保障了义务教育阶段教师的社会地位和工资待遇。

一、战前：教师是“神圣天职”却要“甘愿清贫”

明治维新时期，从事教师职业的大部分人是曾经在私塾教书的先生，因明治维新而失业的武士，会读书写字的僧侣、神官等，而这些人或是武士阶层出身，或是知识分子群体，所以享有较高的社会地位。

1885年日本引入内阁制度，从这一时期开始，在学术及技术方面受到德国影响。日本第一任文部大臣森有礼曾担任过驻美国、英国的外交官，具有开明的思想，他充分认识到初等教育在国民教育中的重要性，开始重视师范学校的作用。他一方面要求学校培养的师范生将来成为服从上级命令、关爱同事、值得信赖、严格规范儿童行为及态度的负责任教师，并免除上学期间师范生服兵役、学费及食宿费，还特别发放杂费补贴及衣物;另一方面则要求这些师范生毕业后要认真履行供职教师的义务，高标准、负责任地做好教师工作。森有礼通过各种优待措施培养国家急需的教师，为实现日本近代化培养了人才，也通过教育达到了强化国民道德进而促进国民精神统一的教育目的。

1897年日本新的《师范教育令》颁布，当时由于受“教师=圣职”，即教师是培养完成天皇使命的“神圣天职”这一观念支配，教师需要具备高尚的人格，拥有卓越的职业伦理观念，教师与政府官吏、军人具有同等的威信和地位，是受人尊重的光荣职业。但该时期日本教师的工资待遇并不尽如人意。虽然政府通过一系列的改革措施保障教师的工资待遇，但收效甚微。如，为确保优秀人才，改善教师工资，1900年日本政府颁布了《市町村立小学教育费国库补助法》，但由于补助金额较少，教师工资待遇问题并没有得到解决;1919年日本政府颁布了修订后的《市町村义务教育经费国库负担法》[1]（17），作为市町村立小学教师工资的特别费用，由国库每年支付一千万日元，这个金额是按教师数与学生数的比例分配给各市町村的。日本政府规定的市町村立小学教师的工资由国库开支，以减轻地方政府负担，明确了国家对义务教育应负的财政责任，通过法律保障了教师的基本工资，但是由于教师工资是参照天皇官吏的工资发放的，所以处在行政底层的教师工资只能勉强维持基本生活[2]。

到了明治后期，随着日本军国主义不断向外扩张，日本教育政策的军国主义色彩渐浓，尤其是日本参加第二次世界大战后，明显强化了军国主义教育，将1941年之前的小学全部改称国民学校，《国民学校令》明确规定，从初等教育阶段开始要进一步加强国家主义教育。到了战争后期，教师也被强招服兵役，导致1945年战争结束时日本教育系统几乎完全处于瘫痪状态。在身份上，小学教师始终被当做公职人员对待，但由于教师是市町村雇佣人员，所以他们的工资待遇不佳，且随着军国主义抬头，开始扩张军备，战时的日本，一方面不断强调教师“圣职”，另一方面在中央高度集权体制中，又使教师处于教育行政组织的末端，没有自主性行为，也不能进行自律性活动，只能遵照上级命令行事。因此，教师不仅受“圣职”的职业伦理观念束缚，而且经济待遇低下，社会地位不稳。

直到战败，日本教师都被认为是神圣的职业、天赋的职务，且认为教师要甘愿忍受清贫。因此战前的日本教师，虽然地位上相当于官吏，但实际处境却与官吏相差甚大，工资水平远低于官吏。

二、战后：全方位立法提高教师地位和待遇

战后日本政府主张教育民主、教育公平的理念，坚持教育机会均等、确保质量、强制免费的基本原则，并为吸引视野广阔、专业知识渊博的优秀人才从事教育事业，相继颁布了保障和改善教师地位待遇的法律。

日本政府于1949年颁布《教育公务员特例法》。该法规定，按《学校教育法》要求设立的国立公立义务教育各学校教师均为教育公务员。教育公务员制度的制定和形成是以一般公务员制度为基础的。战后日本公务员制度是由1947年制定的《国家公务员法》及1950年制定的《地方公务员法》构成。日本政府先将国立中小学（主要是指国立大学附中、附小）教师确定为国家公务员。由于国立中小学教师人数只占义务教育阶段教师人数的较少部分，公立中小学的教师还不具有公务员身份，因此，为进一步明确公立中小学教师身份，日本政府又于1950年頒布《地方公务员法》，规定公立中小学教师为地方公务员。与此同时，日本政府对《教育公务员特例法》做出相应修改，即国立公立义务教育阶段教师均适用于《教育公务员特例法》的规定。

日本文部省在1947年3月制定的《教育基本法》第6条规定，在“尊重教师身份”的基础上，构想建立有别于一般公务员的法律体系，以确定教师的特殊身份，如教育改革委员会推出“教师身份法构想”，文部省推出“关于教师身份的法律”等。但这些法律因受限于1947年颁布的《国家公务员法》，未能将私立学校教师纳入公务员体系，只能以一般公务员法为前提推进教师相关制度制定。文部省以国立公立中小学教师的职务和责任的特殊性为由，坚持设置一些特殊事项，以与一般公务员加以区别对待。

随着1948年7月15日《教育委员会法》的确立及国家公务员法的修订，上述教师相关法案也需要修改，于是政府撤回这些法案，重新以“教育公务员特例法”为名，再次提交国会。国会审议通过，并于1949年1月12日公布了此项法律。《教育公务员特例法》作为教育公务员的“特例”是指：关于义务教育阶段教师录用升迁的特例，关于结核病（教师职业病）休假的特例，关于进修的特例等。虽然特例的范围有所缩减，但上述这些特例不适用于其他公务员，仅适用于教育公务员。这个“特殊性”通过《教育公务员特例法》[3]第1条可以得到确认。即：本法是根据教书育人服务于全体国民的教育公务员职务及责任的特殊性，规定关于教育公务员的任免、晋级、地位身份（特指法律上）、奖惩、服务及进修。从这里可以看出，该法虽然是以一般公务员法规定为前提制定的，但作为教育公务员，被赋予了有别于一般公务员的评价体系。

另外，为维持和提高教育质量，保障教育机会均等，确保拥有一支优秀的教师队伍，日本政府于1952年制定《义务教育费国库负担法》，恢复并完善了一度中断的义务教育费国库负担制度，提升了中央财政对于义务教育阶段教师地位待遇的支持力度。《义务教育费国库负担法》规定，占义务教育经费大半的教师工资（包括津贴在內的收入）的50%由国家财政支付，有效减少了因地区、经济发展不平衡导致的学校、地区之间存在的差异。

以上法律的实施从根本上保障了义务教育阶段教师的特殊身份和教师公务员的社会地位，对于维持全国教师队伍稳定，避免因地区、经济发展差异而导致师资不均现象的发生起到了重要的作用。虽然《教育公务员特例法》规定，教育公务员的待遇要高于一般公务员，《义务教育费国库负担法》规定，义务教育阶段教师的薪酬补贴由国家财政负担二分之一，但这些法律并没有体现对义务教育阶段教师工资待遇的优待。那么，日本政府是如何通过法律改善义务教育阶段教师工资待遇的呢？

战后日本政府虽然通过制定法律保障教师地位，但教师的工资与普通公务员、民间企业的员工相比并无优势，且随着经济复兴，一些行业工资水平大幅度提高，而教师工资待遇与之相比差距越来越大，教师职业吸引力下降，许多优秀的人才纷纷选择教师以外的其他高收入行业，导致教育行业人才不足。同时，这一时期教师工会因为教师经常超负荷工作而政府又不支付教师加班津贴等问题，与政府的矛盾越发突出，并就其是否违反《劳动基本法》而引发诉讼[4]（124）。文部省对教师工作情况进行了调查，结果显示，教师加班现象非常普遍。为保证教师队伍的稳定及改善教师待遇，日本政府于1971年制定了《国立公立义务教育各学校教师工资特别措施法》（简称“给特法”），对于教师的超负荷工作，政府不支付加班补贴，而是通过支付教师调整额（相当于基本工资的4%）来进行补贴。本法是根据义务教育阶段教师的职务及其工作性质的特殊性，就其工资及其工作条件制定的特例法，于1972年1月开始实施。“给特法”的实施，引发了围绕义务教育阶段教师职务的性质、教师岗位的专业性及重要性等问题的社会讨论，并就如何确保义务教育阶段教师岗位人才、彻底改善教师工资待遇等问题引起社会的广泛关注。

在这一背景下，一方面为确保更多优秀人才从事教师行业，另一方面为避免在岗教师辞职转岗，日本政府于1974年颁布了《关于为提高义务教育水平确保义务教育各学校教职人员人才的特别措施法》（简称“人才确保法”）。依据《人才确保法》的宗旨，自1973年度开始，日本实施了三次教师工资改善方案。这三次改善方案[5]整理如表1所示。

通过上述三次工资调整改善，日本政府包括基本工资和义务教育教师特别补贴在内共上调20%，大幅提高了日本义务教育阶段教师的工资待遇，至此义务教育阶段教师工资明显优于一般公务员工资水平。

战后日本政府通过出台一系列法律，保障和改善了义务教育阶段教师的社会地位和工资待遇，以确保师资均衡，吸引优秀人才，进而为实现教育民主、教育公平的理念发挥了巨大作用。义务教育阶段教师在公务员制度中之所以拥有特殊的身份和优待，是因为有《义务教育国库负担法》《教育公务员特例法》《国立公立义务教育各学校教师工资特别措施法》《人才确保法》等相应的法律作支撑保障。

三、21世纪以来：教师工资优于公务员制度保持不变

进入21世纪以来，为更好地适应经济社会发展的需要，并应对教育行政改革中地方政府分权意愿的加强，日本政府开始实施新一轮义务教育改革，相继完善和修订了相关法律内容，最大限度保障新时期义务教育阶段教师的社会地位及工资待遇。2004年，随着国立学校法人化的实施，《教育公务员特例法》第25条第5项规定的“义务教育阶段公立中小学教师工资水平依据国立学校教师工资水平制定”这一条款被删除，各地方政府参照《地方公务员法》制定了义务教育阶段教师工资标准，此标准同时还要适用《人才确保法》的规定。这就使得各地方义务教育阶段教师的工资体系既有一定的自主性，又保证了义务教育阶段教师工资整体优于地方公务员水平。义务教育阶段教师有着与一般公务员不同的工资体系，如表2所示。

教师工资中教师调整额及义务教育教师特别津贴分别通过“给特法”及《人才确保法》得到保障。21世纪初义务教育阶段教师的月工资平均为41.045万日元，比一般公务员的月平均工资39.9128万日元高2.76%。[7]

《义务教育费国库负担法》长期以来被指效率不高，存在一定的浪费，抑制地方自主管理和调控的积极性等问题。该法虽然在集中调配教育资源和人力资源方面发挥了巨大作用，但随着行政改革引发的地方政府分权愿望日益强烈，地方政府迫切希望废除义务教育国库负担制度。日本文部省考虑到义务教育的重要性，以及担心地区差异导致教师待遇不同步而影响义务教育质量，坚持保留义务教育国库负担制度，但迫于各界压力，作为折衷解决办法，日本政府于2004年导入义务教育费国库负担的“总额裁量制”，在经费使用上做出调整，即：此前，中央政府负担金额中详细规定了工资、补贴等各项费用的明细以及各款项的使用目的，不得相互挪用，且中央政府按各地教师的数量进行拨款，即“定员实额制”[8];此后，“总额裁量制”只规定国库补助金的总额，具体细目各地方政府可自由支配，灵活使用，各都道府县可根据其具体情况确定教师的配置及工资。之后，又于2006年对《义务教育费国库负担法》进行修订，规定义务教育阶段教师工资中，国家承担的比例由二分之一下调到三分之一。通过上述富有弹性和灵活的措施，中央政府在一定程度上满足了地方分权的要求，同时又维持教育均衡，保证教育质量。

另一方面，因为经济不景气和财政紧缩，日本政府不断深化以撤并机构、裁员减负、压缩开支、优化职能、提高效率为主要内容的行政改革[9]（1～8）。日本内阁通过了《公务员制度改革大纲》（2001年12月），组织部发布了《关于工资结构的基本审视（措施案）》（2005年5月），提出包括将公务员工资下调5%等内容的若干改革措施。在这样的背景下，关于《人才确保法》的废存及完善修订“给特法”等问题引发了广泛的关注和争论。2005年12月，日本内阁通过的《行政改革重要方针》明确提出要重新审视《人才确保法》。2006年6月通过的《行政改革推进法》第56条第3项，明确提出就《人才确保法》的废除问题进行商讨。2006年7月日本内阁实施的《关于经济财政运营与结构改革的基本方针（2006）》，在降低教师工资高于一般公务员的比例，以消减《人才确保法》中关于义务教育阶段教师优厚待遇的同时，推进设立新的激励机制，建立了富有弹性的教师工资体系。针对消减教师工资待遇的一系列措施，主张保留《人才确保法》的文部省与主张修改乃至废除该法的总务省和财务省之间展开了针锋相对的争论。日本教师工资改革出现了两难局面[9]（1～8）。经济不景气等财政问题导致总务省、财务省要求缩减教师的优厚待遇，乃至废除《人才确保法》，而文部省主张要确保义务教育阶段教师的优厚待遇，担心一旦废除该法律，义务教育阶段教师的工资将低于一般公务员水平，进而导致优秀的人才离开教师岗位。最后，文部省与财务省、总务省就缩减教师工资达成一致，其内容主要是消减教师高于一般公务员月平均工资2.76%这一比例。为此，文部科学省制定的具体实施计划有[10]：①消减义务教育教师特别补贴;②停止按标准工资4%发放教师调整额;③从事残障儿童教育相关调整额减半。一系列缩减教师工资措施的实施，使得义务教育阶段教师的工资在一定程度上有所减少，但由于受到教师工会等团体组织的反对，2010年该缩减计划被撤回，教师调整额维持原来发放规则，但义务教育教师特别津贴和残障儿童教育相关调整额被缩减。该时期日本义务教育教师工资体系调整如图1所示。

近几年，虽然日本经济步履蹒跚[12]（88～90），但教师工资水平一直稳定在较高水平，参考2018年日本地方公务员工资实际调查结果概要整理如表3所示，可以看出日本义务教育阶段教师工资仅次于高校教职员工资，较大幅度高于一般公务员工资水平。

四、结论

战前日本义务教育阶段教师虽然有较高的社会地位，并被赋予神圣的使命，是受人尊敬的职业，但其待遇处于偏低水平。战后日本制定法律，保障和改善教师的社会地位和工资待遇，吸引高质量的人才从事教师职业，为实现教育民主、机会均等的教育理念，以及义务教育的普及做出了贡献。进入21世纪以来，随着教育行政改革引发地方分权意愿增强，占义务教育经费主要支出的教师工资如何发放成为讨论的焦点。教师的地位待遇决定师资队伍的质量和水平，进而影响义务教育的质量和水平。因此，如何平衡地方分权，发挥地方政府主体性，最大限度地保障和改善义务教育阶段教师的社会地位及待遇水平，进而提供均等的教育机会，保证教育质量是日本政府今后将要面临的课题。

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[12] 白衫、欧洪：《步履蹒跚的日本经济》，《中国金融》，2019年第6期。

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[责任编辑 朴莲顺]