互动式治理视角下的农村基本公共服务供给研究——基于L村饮水工程的个案

李潘涛

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

伴随着改革开放进程的不断推进，我国农村基本公共服务的供给水平和质量得到了显著提升。随着城镇化步伐的持续推进，特别是党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，我国农村基本公共服务供给迎来了新的机遇。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了具体部署，指出要建设一个人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。可以说，新格局下社会治理体系的提出，对于改善农村基本公共服务供给将会发挥十分重要的作用。

1 互动式治理相关研究梳理

有关互动式治理的研究数量近些年逐步呈现上升趋势。作为一种新的治理范式，Jacob Torfing指出，互动式治理是指利益多元的多方行动者通过持续的互动，最终形成、促进并达成共同目标的复杂过程[1]14-15。在交互式群体治理研究上，有学者指出，通过互联网能够将动态的群体模块、分散和静止的个体重新连接到利益共同体，实现有效治理[2]33。在农村基本公共服务供给研究方面，目前的研究主要集中在农村公共服务如何实现均等化、供给困境分析[3]31-32、政府在公共服务供给过程当中的行为以及农村基本公共服务供给模式等方面[4]。而在互动式治理如何影响基本公共服务供给方面，将合作式治理同农村基本公共服务供给相结合来探讨供给机制的研究较鲜见。

通过文献梳理可以发现，我国农村公共服务供给制度与实践随着时代变迁有不同的阶段性特征，出现政府职能定位不明确、市场力量参与不够、社会力量的作用发挥不足、农村自组织和农民自身作用没有得到充分发挥等问题。因此构建以农民需求为导向，政府为主导，市场运作为基础，政府、企业、社会组织以及农民自组织等多方合作治理的农村公共服务供给模式则成为未来我国农村公共服务供给机制创新的可行路径。基于此，本文以L村的饮水工程为研究个案，采用深度访谈的研究方法，在获取经验材料的基础上，分析互动式治理范式在此饮水工程公共服务供给中的作用机理，剖析政府、市场、社会三方主体在这一过程当中的不同作用，以探讨互动式治理范式如何影响农村基本公共服务的供给。

2 理论分析框架：多方协作中的互动式治理

作为国家、市场和社会行动者多方协作的一种新的范式，互动式治理主要包括三个方面的基本内容：一是多方的行动者之间有共同的价值观念和理想信念，在这种共同价值观的指引之下，多方通过共同努力实现群体愿景；二是作为多方行动者共同行动的保障，必须要有统一行动的规则和制度，在不断的网络建设和维护过程当中，将多方的互动实现制度化；三是多方行动者由于主体的不同，会拥有不同的资源和优势，在共同行动之下，需要将各自不同的优势和资源利用起来，达到实现共同目标的目的[5]。互动式治理更加强调的是多方行动主体之间频繁、立体化的互动交流和相互回应，在多方主体的互动交流中形成网状结构，以求共同目标得以实现[6]。

农村基本公共服务的供给和运行作为一种公共事务，按照Elinor Ostrom的观点，具备了理论上实现社群治理的可能性。社群治理即是由相互密切关联的个体组成的正式或非正式社群，基于对共同价值和规范的承认和遵守，集体协同活动[7]。其实，对于公共事务来说，单靠一种治理模式很难发挥最大效果，尤其是对于具有公共产品性质的服务来说，行政治理模式容易陷入低效率的困境中，而依靠市场化治理模式则容易带来负外部性，只有将两种治理模式结合起来，并赋予新的治理内涵，实现参与者间的多层次互动，才能取得最佳效果。

对于互动式治理来说，互动式治理强调群体成员间动态互动，多方行动者间横向纵向相互关联，彼此依赖又相互独立[8]。在动态的互动过程之中，不同群体成员之间相互协调，培养相互信任和规则意识，共同建设群体共同行动机制，维护组织良性运行。同时，针对涉及不同的组织机构，需要加强不同组织间关系的协调，打造利益共同体。为此，引入互动式治理的新范式，有助于政府、组织和个人以独立自主的身份共同参与公共事务的治理。在互动式治理中，为确保各参与者之间利益的最大化，需要制度和机制来维护彼此关系，形成共同体。最简单的形式便是组建形成团体，进而整合不同利益，降低维护团体组织稳定运行的成本，最终实现共同目标。可以发现，互动式治理的关键在于通过对多方行动者不断的互动参与，建立一套制度规则体系，形成共同目标，整合多方行动者的利益，达到最终治理目标。因此，在上述分析框架基础之下，本文选取一个比较典型的案例，通过对案例的分析，说明互动式治理这一新的治理范式如何影响农村基本公共服务供给。

3 个案研究：农村基本公共服务供给中多方协作互动治理分析

在L村的饮水工程修建及管理等供给服务过程当中，多个部门的行动者主体之间呈现出多层次、多阶段的互动关系，通过组织和共同规则的建设，保证了该村饮水工程这一基本公共服务的供给和运行。本文通过对各个不同阶段中行动者之间的互动，来揭示L村饮水供给这一基本公共服务供给过程当中体现出来的互动式协作治理的运行机制。

3.1 前期准备阶段

在项目成立前期，L村的村民代表和R市水务投资开发有限公司就修建L村饮水工程项目的建设召开讨论会议。通过协商，当地政府、L村村民代表以及R市水务投资开发有限公司(下文简称“水务公司”)三方达成了初步的合作意愿：借鉴各地修建饮水工程项目经验，结合L村提供的人力资源和本地基层自治组织的力量，通过创新农村基本公共服务供给模式，解决当地群众饮水问题，实现饮水自给自足、充分保障的目标。通过水务公司出资入股、村民参与修建、政府财政部分出资的三方合作来解决L村饮水问题。由此，X乡人民政府、R市水务公司和L村村民三方以国家行动者、市场行动者和社会行动者的身份形成了一个稳定的互动式网络，三方行动主体确立了共同的行动目标，即实现L村村民饮水的长期自给自足，而这也是该饮水工程项目得以实施的前提。通过三方行动主体商定，采用由政府和水务公司共同出资、本村村民出力的方式，开展该饮水工程的修建。村民出劳动力修建该饮水工程，其目的是为了降低工程成本，控制饮水费用，以免造成饮水费用高昂而村民负担过重情况的发生。同时，乡镇政府还批准设立了公益基金募集箱，以向本乡镇的企业募集资金。

3.2 饮水工程项目的选址

根据项目组的考察论证，通过对地理位置的勘察，L村饮水工程选择在本村原有的一处小水窖处。饮水工程选择该处作为施工地址主要原因有以下几点：一是地理位置有优势。由于本村村民聚居地相对比较分散，该处地理位置较高且处于L村居中位置，有利于今后饮水管道的铺设以及供水顺畅，为全体村民用水便利提供条件，同时也可节约建设资金。二是该村村委会的组织动员能力强，村民积极响应。在村委会的号召动员之下，村民纷纷表示愿意出力共同解决本村饮水问题。三是客观条件的约束。由于公路设施不够完善，考虑到项目原材料以及工程材料的运输，选址靠近乡村公路，有利于施工材料的运输，能够节约后续二次转运材料的各项开支，也有利于节省修建时间。项目地址的确立实际上是水务公司与L村的互动选择。对水务公司来说，项目实施的最大可能性和最小成本以及项目本身的风险和投资回报周期是其考量的重点，对比周边村子，L村人口众多，无疑是最优选择。从L村的角度来说，则要考虑本村客观条件、村委会的协调动员能力以及村民意愿等因素。从水务公司与L村村委会的互动过程来看，二者呈现出平等互惠的合作特征，这为日后合作关系的达成奠定了基础。

3.3 饮水工程项目的建设实施

3.3.1 成立饮水管理委员会

2013年1月初，村委会、水务公司与乡镇政府之间达成合作。L村饮水工程项目启动需解决一个问题，即三方之间应该采用什么样的组织和制度形式，才能在项目参与各方之间建立有效的合作关系。经过共同商议，决定成立由水务公司、村委会主要成员以及部分村民代表共同组成的L村饮水管理委员会。管理委员会的成员主要包括水务公司、村委会主要领导成员、部分村民代表，共计12人。在此过程中，作为社会组织代表的饮水管理委员会扮演了多方行动者合作网络制度建设者的角色。因为水务公司和L村及政府达成的饮水工程项目既是商业性质的合作，也具有改善农村饮水安全的公益性质。自此，水务公司与管理委员会的关系型契约正式达成。从管理委员会的成立到管理规章制度的逐步完善，标志着水务公司与村委会以及村民之间组建了基于共同利益的正式社群组织，从而将不同组织间的非正式合作转化为社群组织内部的协调，这有效降低了水务公司与村委会、村民之间的沟通成本。

3.3.2 同村民开展土地占用谈判

根据项目工程的规划，饮水工程包括管道等共占地5亩，而符合土地补偿政策规定的土地属于10户人家，需与其进行补偿谈判。土地的占用合同谈判涉及到土地被占用的10户村民，而村委会则是水务公司和村民之间签订土地合同占用补偿谈判的见证人。谈判虽在水务公司和村民之间进行，但是从实际情况来看，土地占用补偿谈判其实是由村委会实施的。从水务公司角度来说，考虑到土地占用过程中涉及的经济利益、社会关系等问题，由村民比较信服的村委会作为谈判方来进行集体谈判会更加有效。一方面村民比较信任和认同村委会，另外一方面也降低了沟通成本。因此，从信任程度的角度来考虑，村委会作为谈判方更为合适，水务公司与当地村委会之间通过互动实现各自资源优势的最大程度动员。

3.3.3 饮水工程项目资金的筹集

在L村的饮水工程项目中，资金的来源主要有三个方面：一是水务公司出资部分，二是政府财政兜底部分，三是慈善组织捐赠部分。从水务公司来说，公司同意所有资金和今后的管理运行都由其来承担，意味着水务公司对水费定价掌握着绝对的主导权。但是L村村民认为水费定价权不能完全交由外部公司控制，否则，倘若今后水费价格上涨，但大家为了有水喝，最终不得不买单。因此，在三方的协商之下，水务公司以出资人的身份，在L村饮水工程当中进行投资，作为回报，公司享有该项目今后用水的收益权，但水费的定价需要在三方的协商之下来确定。从政府角度来看，传统的农村基本公共服务供给大都是政府一方承担，这给当地政府的财政负担造成巨大压力。但作为一种准公共物品，饮水服务在一定程度上能够实现私人的供给[9]。如此一来，改变了政府单一供给的局面，使得农村基本公共服务供给的来源更加多元化，既提升了供给效率，也使得政府的负担得到一定程度的减轻。同时，由于多方参与的力量的带动，村民也积极参与到了农村基本公共服务供给的过程中来，发挥了基层自治的作用。从社会组织来看，作为一个自治组织的饮水管理委员会，代表了三方主体的共同利益。在饮水管理委员会的组织协调之下，通过向慈善组织进行募捐，筹集资金，不拓展了资金的来源渠道，为项目的实施提供了资金保障。

3.4 饮水工程项目的管理运行

饮水工程竣工之后，管理和运营由饮水管理委员会来负责。饮水管理委员会负责全村村民饮水费用和维护费用的收取，并对收取的费用用途进行公开，在全村村民的监督之下进行使用。根据合同规定，收取的三分之二费用，作为水务公司投资的营利收入，不管最终是否回本，收取时间为30年，在收取时间届满之后，饮水工程归L村集体所有。而剩余三分之一的费用用于管水员的工资。管水员的职责主要是负责定期抄表，记录村民的饮水情况，并且定期巡查水管，检查水管是否有损坏，如有损坏，第一时间上报委员会进行维修。当村民有异议或意见时候，可以向管理委员会提出申请，由管理委员会组织召开村民大会商讨决定。

可以看出，在L村饮水工程这一农村基本公共服务供给中，政府作为其中的参与者，主要角色是公共服务的供给者之一。在资金的提供过程中，政府与水务公司、村委会以及村民发生互动。饮水工程作为基本的公共服务，是政府必须保障的民生项目，政府同水务公司之间建立起来的合作关系，不仅使得基本的民生服务工程问题得到了解决，也减轻了自身的财政负担，改变了以往政府提供基本公共服务的单一性，使公共服务供给朝着多元化方向发展。对于村委会来说，村委会同各主体之间的互动更为频繁。在L村饮水工程建设当中，村委会同上级政府、村民、水务公司等各方主体互动，发挥了桥梁的作用，使本村饮水工程的管理和运行更加高效。对于水务公司来说，在同政府互动时，也同村委会和村民进行广泛沟通，如土地占用过程中同村民之间的互动。此外，L村饮水工程作为基本公共服务，受益最大的是L村村民，因此，在这过程当中，各方如何处理好与村民之间的利益关系则十分重要。而作为一个社会组织的饮水管理委员会则是发挥了沟通桥梁的作用。在饮水管理委员会当中，成员由三方组成，他们一起维护委员会的正常运行。如果三方之间有需要沟通处理的问题，则可以通过委员会来进行处理。各方多层级的互动，体现了互动式治理的多维特征。

4 结语

随着乡村振兴战略的推进，未来农村基本公共服务的供给水平必将会显著提升，这不仅表现在农村基本公共服务供给质量的提高，而且也表现在供给模式的多元化上。以往的农村基本公共服务供给大多采取政府包办的方式，这不仅加大了政府财政压力，也使得公共服务供给的效率较低，易出现政府失灵的情况。在这种困境之下，有人提出可以采用市场化的方式来解决问题。然而，实践证明，作为一种基本的公共服务，政府提供虽可能带来低效，但单靠市场来提供也会产生市场失灵的问题，特别是农村饮水工程这种基本公共服务，全由市场提供也难免由于资本逐利造成对公平的损害。

L村饮水工程建设与服务项目,体现出了多方行动主体之间多层次的互动沟通和交流。首先，构筑共同的价值理念——实现L村自来水供给的自给自足，在追求这一共同目标下,政府部门、水务公司、村委会、饮水管理委员会、村民等多方主体之间形成了共同的价值基础,最终保证了整个饮水工程项目能够平稳推进和运行。其次,在多方行动主体的密切配合下,形成了管理委员会的组织形式，通过管理委员会各项制度规章的建设，各方行动者利益实现了最大化，构建了一个利益共同体。从村民角度看，在制度规则的运行下，水费控制在能够接受的范围之内，并实现了长期的稳定。从村委会来说，饮水工程解决了本村长期以来面临的缺水难题，化解了以往临近村子之间因为争夺水源所带来的矛盾，使困扰了多年的村级治理难题得以顺利解决。而从企业角度来看，在参与L村饮水工程项目建设工程中，由于该项目具有公益性，水务公司的服务社会的良好形象得到进一步提升，这是无形中带来的社会效益。对于政府来说效果更加明显，不仅节省了地方财政的支出，减轻了财政压力，也收获了民众的信任。最后，多方行动主体在网络建设过程中呈现出的不同优势，是本项目能够得以实施的基础。由于村委会在村民心中具有较高的信任度，使村委会同村民之间沟通更加方便，让土地征用过程更加顺利，既减少了水务公司的沟通成本,村民也实现了征地占用补偿的最大化。同时，政府凭借资源动员的优势,引进可靠的水务公司,出资修建L村饮水工程，使这一基本公共服务得以实现。而水务公司则发挥市场资源和资金优势，为整个工程项目提供了建设资金保障，并获得一定的经济回报。

综上所述,由于多方行动主体的有效互动参与,L村饮水工程项目得以最终建成并运行。以网络建设和互动参与方式,通过多层次的互动,各方实现了共同价值目标，L村的饮水工程落地运行,实现了基本公共服务的自主供给。可以说，互动式治理模式为解决类似上述问题提供了全新的思路。本文基于互动式治理模式这一视角，从L村饮水工程供给这一典型的案例出发，分析了L村饮水工程从项目提出到最终运行过程中体现出来的多方主体间的多维互动过程。研究发现L村饮水工程中村民、村委会、饮水管理委员会、水务公司以及乡镇政府等多个行动者之间呈现出横向和纵向治理，集中体现了互动式治理的多维特征。需要指出的是，由于本文材料的获取大部分是访谈所获得，在研究方法上还存在着一些主观上的局限性，因此，对于该案例当中体现的互动式治理网络建设的内容还需要进行进一步的研究。