农业保险的福利化转型

张帅梁

中国政府在平衡经济发展和社会福利的关系上，付出了巨大努力。虽然我国有学者对“福利国家”的表述心存芥蒂，但国家在就业、养老、医疗、灾害救济等领域实施的社会保障，其实就是不折不扣的社会福利建设。语言逻辑与行动轨迹上的差异，源于学者对福利国家和福利制度理解上的差异。有人认为福利国家滋生懒惰心理[1]，福利国家危机论、陷阱论也颇有市场[2]28。这些观点的实质是将福利国家理解为北欧的普惠型社会福利，而忽视了补缺型社会福利。我国的社会福利目前尚处于低福利阶段，在某些领域甚至还处于“负福利”阶段。福利供给，既是人民美好生活需求的组成部分，也是国家现代化治理的应有之义。社会福利的供给，还需要增进社会责任、激活多元供给、创新供给途径。[3]

农业保险制度是个人、社会和国家利益共享的一项经济与法律制度。在城乡一体化、农业农村优先发展及乡村振兴的时代背景下，农业保险除了作为农业风险管理的重要手段，保障农业产业安全和国家粮食安全，还承担着增加农业生产经营者收入和福利的社会功能。国家给予农业保险的保费补贴、经营费用补贴以及税赋优惠是对弱势群体的关注，对基础产业的关注，也是对社会公众利益和福祉的关注。从微观上看，补贴主要面向包括农民在内的农业生产经营者和农业产业，是补缺型社会福利。从宏观上看，粮食安全和农业产业安全，对于社会整体利益和国家安全有着牢筑根基的意义，是面向社会公众的普遍意义上的社会福利。无论是哪种意义上的福利供给，均符合经济与社会协同发展的中国福利未来趋势，也符合改革成果与人民共享的由低级到高级、由不均衡到均衡的发展过程。

一、农业保险的福利保障功能

(一)农业保险福利保障功能的域外考察

农业保险的福利化是农业保险从初级阶段向高级阶段转型的显著标志。18世纪发轫于西欧国家的农业保险法律制度以分散农业生产经营过程中发生的自然灾害风险为最初宗旨，并将保障农业生产安全作为其最基本的价值追求。随着国家职能的福利化转型，农业保险作为经济制度、法律制度和社会政策的一部分，也开始分担起福利国家的基本职能。福利制度的初衷，是为低收入群体和社会弱者提供现金与实物，以调节收入分配和改善社会不平等状况。[4]农业保险的直接服务对象是工农业关系发生转变后处于社会弱势地位的农业生产经营者，尤其是农民群体，这就使得福利国家、福利社会思想在农业保险运行中有了前提性基础。发达国家或地区农业保险的福利化过程，对我国农业保险的进一步发展和功能提升具有重要的借鉴意义。

第一，由市场主导向政府主导转变。农业保险作为保险业务的一个分支，最初的运行是在德国农场以单一风险的模式展开的，它遵循市场自治的基本原则。在当时的理论体系里，国家干预在自由主义经济思潮下是多余的，甚至是无用的。纯粹市场运行的农业保险无法为农业生产经营提供最基本的安全保障。随着美国1938年《联邦农作物保险法》的颁行，西方国家开始以立法形式确立农业保险的政府主办或主导的经营模式，同时也拉开了农业保险福利化转型的帷幕。此后在世界各国的多元化农业保险模式的实践中，政府的引导和参与成为不曾改变的因素。政府在农业保险运营过程中，提供法律和政策支持，给予保费和经营补贴，进行市场和业务监管，是公共供给的有效组成部分。

第二，政策目标由风险管理向福利增加转变。农业生产经营中的风险包括自然风险和市场风险两大类。在风险管理的众多自发的和他律的、市场的和行政的措施中，农业保险具有独特的优势。在时间维度上，它跨越风险发生前和风险发生后，是全过程的风险管理。在对价关系上，投保人以较小的保费投入获得较大的保险金赔付，符合经济人行为理性。在触发机制上，它依照合同的契约精神和权利义务规定运转，不完全依赖政府的救济。但最初的农业保险的首要目标是风险管理，而且在产量和价格这两个相关因素的保障方面存在顾此失彼、无法兼顾的不足。工业化进展到中后期之后，农业、工业之间的支持轨迹发生了逆转，政府开始将大量的财政收入和工业富余资本转移支付于农业。并以法律的形式予确认。如1957年日本在对《农业灾害补偿法》修订时，就将目标定位于保障农民收入的稳定，取代了十年前该法订立时的灾害补偿目标。[5]欧洲等地区的福利政策则普遍适用于包括农业保险在内的各项农业补贴措施。农业保险不再仅仅局限于对农业风险的管理，而是开始关注农业收入的稳定和农民福利的增加。

第三，保障范围从产量物化成本到价格收入支持转变。保障范围的大小与农业保险对农业生产经营者带来的预期利益直接相关。传统农业保险更多关注农业的产量，物理上的数量多少说明了农业的丰收或歉收，达到约定标准以上的农业产量足以保障农业生产经营者尤其是农民的生存安全。但丰收不一定带来丰沛的利益，如果没有价格的支持，“多收了三五斗”的喜悦会被收入不增甚至减少的困窘淹没。因此在主体规模化、产出效益化的现代农业语境下，为了保障农业生产经营的预期目标和利益，必须将农业保险的关注点从产量转向价格，从成本转向收入。美国1994年颁布的《农作物保险改革法》顺应这一趋势，对1938年开始实施的《联邦农作物保险法》予以大刀阔斧的改革，推出了收益保证保险和收入保护保险等系列收入类保险产品。[6]123其他发达国家或地区的农业保险，也渐次进入到以收入类保险为主导产品的新阶段。

农业保险的福利化转型，除了主导模式、政策目标和保障范围的转变，还包括财政投入的大幅度迅猛增加，保险险种从单一险到综合险再到一切险的逐步扩大，以及投保方式从自愿投保到强制投保，或自愿强制相结合投保的转型等。通过以上相互配合的农业保险法律制度的变革，欧美日等发达国家或地区的农业保险实现了以公平性、普遍性和强制性为基本特征的福利化转型。

(二)农业保险福利化转型背后的原因

世界范围内的农业保险的福利转型并非个例，其背后有着深刻的经济、政治和理论渊源。

第一，从经济方面来说，国家的财富积累是农业保险福利化转型的重要物质基础。国家的财富积累主要来自产业的支撑，第一、第二产业在国民经济中序列的变化见证了财富增长的幅度。18世纪中叶至19世纪末20世纪初的一百余年，是欧洲工业化革命的初期，农业依旧是欧洲国家的主导产业。工业的发展需要农业的支持，来自农业的利润和税收促进了工业的发展，因此诞生于19世纪中叶的农业保险自然没有来自国家财政的补贴与支持。以电力的应用为特征的第二次工业革命，以及以信息化为特征的第三次工业革命，将工业的发展提升到现代化的高度，工业反哺农业具有了经济基础意义上的可操作性。农业保险有了国家财政的大力支持，其福利化转型也就有了雄厚的物质基础。

第二，从政治方面来讲，福利国家政策是农业保险福利化转型的重要制度保障。以社会利益为导向的社会政策的实施，是福利国家的典型特征。福利政策是发达工业化国家的显著特征。福利政策又分为补缺式与制度式两种类型。前者试图将福利承诺的对象限定为社会弱势群体，国家的福利补缺责任仅适用于家庭或市场失败的边缘人群；后者则将普遍性的、制度化的福利承诺惠及每位公民。[7]29虽然由于制度的僵化、经济的衰退、老龄化的到来、难民的拥入，以及全球化的负面影响，福利的增减已然成为经济富裕的民主国家的焦点问题，引发了党派政治论争和阶层社会冲突[8]6，但无论是秉持哪种福利思想的国家，对农业和农民给予福利安排都是基本的共识。有了国家政策作为基础，农业保险的福利化转型就有了顶层设计的主导者。另外，农民团体以及与农民利益攸关的社会团体的声音和诉求，也是农业保险福利化转型的重要推动力量。

第三，从理论渲染方面来讲，福利国家理论、弱势保护理论、穷人经济学理论，对农业保险的福利化转型，也都起到了重要的推进作用。直接服务于亿万农民的农业保险，涵盖了以上几种异曲同工的理论。在现代国家经济水平整体高歌猛进的最初光景中，农民作为被有意无意选择性忽视甚至遗忘的群体，并没有跟随上经济和时代的整体步伐，成了掉队的穷人。乡土社会有乡土的逻辑，穷人世界有穷人的理络。但闭环式的农业农村和农民社会被政权纳入到一统的管理、被现代化撕开一个口子后，穷人的利益便和社会的福祉以及国家的安全紧密联系在一起。因此，农业保险和众多的农业扶持政策和制度一样，既是穷人的经济学，也具有社会保障和国家福利的社会学、政治学、法学价值。在可以预见的未来社会，农业依然是基础。从传统农业向现代农业的转型，充满着新旧之间的矛盾、内外双重的冲击，以及规则与利益的扭曲，需要以“机会平等”和“合理差异”为导向的综合治理。那些本来面向穷人的制度设计，最终也可以转化为社会福祉与国家安全的支撑资源。

二、我国农业保险福利化转型的必要性

在保障农业生产经营者收入增长这一福利目标激励下，我国现阶段实施了两类政策性措施：一类是直接的、有专门针对性的粮食价格支持政策，即最低收购价和临时收储；另一类是间接的、从收入增长的因变量——产量——出发的传统农业保险。粮食价格支持政策和传统农业保险在促进农民增收方面，显示出了逆市场机制和非充分性之弊端，需要予以审视和改进。

(一)粮食价格支持政策的非持续性

农业作为承担粮食安全及社会稳定价值的、具有重大社会效益的第一产业，其主要农产品的经济效益却陷入成本高企、价格低陷的尴尬境地。为了保护种粮农民的积极性，促进农业生产的可持续性，我国于2004年开始实施以最低收购价和临时收储为内容的粮食价格支持政策。这一政策的实施，对于促进农业生产经营者收入稳定，保护粮食种植的积极性起到了较好的促进作用。但在实施的过程中，也出现了诸多问题。

第一，粮食价格形成机制的逆市场化。我国价格改革的初衷，是市场导向下各种资源的优化配置，但保护价收购的政府托市政策的实质，依然是政府主导的市场价格形成机制。价格本来应具有较为敏感的市场调节作用，但政府托市下粮食价格的连年上涨，已经使得价格的资源调配功能渐行渐远。一方面以小麦为例，其最低收购价从2004年至2016年累计增长70%；另一方面，以国家名义收购的粮食数量从2004年到2016也增长了10倍之多。[9]量价齐升的国家托市政策，导致了产粮区与销售区粮食价格的倒挂，以及原粮与成品粮价格的倒挂，破坏了正常的贸易环境。粮食价格机制已经无法发挥对市场资源的配置作用，背离了粮食价格改革的初衷。在国际国内市场上，粮食的交易也出现了独特逆市场化的现象：一方面，国际市场粮食价格下跌，大量农产品拥入国内市场；另一方面，国内粮食价格居高不下，部分农产品体制性生产过剩。居高不下的最低收购价政策已经出现了难以为继的局面。

第二，粮食价格支持政策增加了政府的财政压力。籴入价格上涨与籴入数量激增同时出现的情形绝非市场理性之选，而是政府财政托底助力的结果。粮食价格波动呈现出显著的蛛网模型特征，价格的影响呈现波纹扩张的效应，本期产量受到上一期价格的影响，本期价格会接着影响下一期的产量。[10]价格连年上涨，除却自然灾害之外的负面影响后，粮食产量连年上升，政府托底籴入的粮食在应对粜出和应急储备以外，持续增加的粮食库存造成了巨大的资源浪费和损失风险。财政资源的有限性和非此即彼的零和博弈，也影响了财政资金在农业保险、农业基础设施修建，以及其他公共产品上的投入。

第三，粮食价格支持政策与《农业协定》和《补贴与反补贴措施协定》的农业补贴规则不相符合。给予农业生产经营者以种粮补贴和以最低保护价格收购农产品，虽是国内行动，但对农产品国际贸易造成了影响，与WTO贸易自由化的基本原则不符。目前我国的农产品价格已经处于世界范围内的天花板水平，我国在农产品的国际贸易中呈现出显著的逆差格局，存在一定程度的法律风险。

第四，粮食价格上涨带来的农民收入增加效应不明显。粮食价格上涨，理论上能够带来农民收入增加，但受制于包括种子、农药、化肥、地租等粮食生产成本增长的影响，实际上增加农民收入的效果并不明显。而且，我国农业生产经营者占比中，传统的小规模农户占据多数，其规模化农业生产能力不足，粮食产量本来有限，粮食价格上涨带来的收入增加效果也不明显。农村城镇化、城乡一体化和外出务工大环境下，非农业收入来源的拓宽，也压缩了粮食价格上涨带来的收入增长效应。而且，我国的粮食保护价收购政策只涉及小麦、玉米、稻谷、大豆等主要农产品，无法惠及农业生产经营者的所有农业种养产品，受益范围有限。

综上，实施了近二十年的粮食价格支持政策，增加了政府的财政压力，违反了价格形成的市场化机制改革方向，与世界贸易组织的农业补贴规则不吻合，而且没有实现预期的保障农民收入增加的效果。因此，多重压力下的粮食价格支持政策，需要予以制度变革或寻找替代措施。

(二)传统农业保险的保障困境

我国的农业保险目前主要是农业种养物生长期保险，它在管理农业生产风险、补救农业生产损失方面，发挥了保底线、保安全的基本作用。但现阶段农业保险低保障、广覆盖的特征，已经越来越不能适应农业现代化和保险福利化的转型需求，其全面革新势在必行。

第一，传统农业保险保障水平较低。按照保障水平由低到高不同，农业保险可以分为不完全成本保险、完全成本保险、价格保险和收入保险。我国当下的农业保险总体上处于非完全保险向完全成本保险过渡阶段。非完全成本保险的保险金额仅限于种子、农药、化肥、机耕、地租等农业生产过程中的物化成本，不包含农业生产经营者的人力成本，更不包含农业生产经营的预期利益。较低的赔付标准是出于覆盖面更广的考虑，但是不利于对农业生产经营者利益的长远保护，对“谁来种粮”这一棘手问题无法做出令人满意的回答。

第二，传统农业保险保障范围有限。农业收入的提高是产量和价格两个因素协同作用的结果。包括非完全成本保险和完全成本保险在内的成本保险，侧重于保障农业生产的产量，而价格保险，则侧重于保障农产品交易的价格。但产量和价格在市场交易规则中往往不是正相关的关系。产量歉收则价格丰盈，产量高企则价格亏空，两者之间此消彼长的关系很难将农业生产经营者关注的收入水平维持在一个理想的高度。其实，以上关于产量和价格的关系变化是在理想状态下的推演，实际情况远非如此，因为决定农产品收入的其中一个因素——价格——对应的价格指数保险目前仍处于试点阶段。

三、农业收入保险的优势及福利化倾向

农业收入保险是从保障农业生产经营者收入稳定的角度而设置的保险品种，是农业保险福利化转型的典型体现，也是发达国家农业保险的重要形态。以2016年美国为例，其农业收入保险保费占所有农业保险保费的比例为80.6%，比1996年的7.9%高出72.7个百分点;保障面积为68.1%,比1996年的6%高出62.1个百分点;而保险金额占比更是超过了89.6%。[11]农业收入保险之所以在短短20年的时间里，超越产量保险和价格保险，成为美国农业保险领域政府力推、农场欢迎的保险产品，主要在于其存在的以下优势。

(一)农业收入保险保障范围更加全面

收入保险的赔付金额是农产品预期收入和实际收入之间的差额。预期收入为预期价格、历史单产平均值及保障水平(比例)三者的乘积，而实际收入等于市场交易价格与实际单产的乘积。虽然是两个收入之间的比差，但价格和单产毫无疑问是收入保险的核心变量。[12]农业产量的丰歉是传统保险即种养物生长期产量保险关注的重点，种养物价格的涨跌则是价格指数保险承保的内容。不管是产量下降还是价格下跌导致农业生产经营者收入减少，农业收入保险均可赔付。农业收入保险通过对产量和价格的二维关注，构建了农业收入的稳定预期，是涵盖了产量保险与价格保险的复合险种。

(二)农业收入保险投保费用更加低廉

农业收入保险对产量和价格的二维关注，其实就是对农业生产经营过程中自然风险与市场风险的一体管理与承受。同时承保了自然和市场两类风险的收入保险何以保费更加低廉？因为这两类风险具有负相关关系，即通常观念里的产量与价格的此起彼落。两类风险在同一保险品种里产生的“对冲”效应，降低了农业收入保险的保费负担。价廉而质优的农业收入保险，自然会成为农业生产经营者的优先选择。

(三)农业收入保险契合了农业保险的福利化转型和国际化趋势

农业收入保险超越了产量保险对对物化成本的赔付和物理产量的关注，借助于价格指数平台，实现了对农业生产经营者收入稳定增长的保障。从权利体系来看，农业收入保险实现了从生存权到发展权的跨越；从价值目标来看，实现了从安全到公平正义的升华，体现了农业保险福利化转型的趋势。农业保险的优越性还体现在“自然灾害管理救济计划”以及“收入安全网保障计划”两项制度归属上，在对农产品贸易价格不产生扭曲的基础上，实现了对农业投入的补贴，和对农业生产经营的综合支持，被涵盖在《农业协定》的绿箱措施里。最低保护价和种粮直补等粮食支持政策的财政投入，已逼近我国入世议定书中规定的8.5%的上限，因此将农产品价格支持措施转型为农业收入保险势在必行。唯有如此，才能在保护国内农业产业的同时，有效提升我国在国际农产品市场上的道德法律站位和话语权威。

四、农业保险福利化转型的中国路径

从城乡二元体制到城乡统筹发展、融合发展，再到农业农村优先发展，“三农”领域整体思路的转变，为农业保险的福利化转型提供了国家意志的重要根基。世界其他国家农业保险福利化转型的实践，为中国农业保险的福利化转型提供了经验借鉴。结合国情，我国的农业保险应在以下五个方面做好福利化转型的路径探索。

(一)加大国家财政补贴对农业保险的转移支付力度

目前我国的农业保险补贴遵循“低补贴广覆盖”的基本规则，虽然补贴总量巨大，但单位补贴额度较低。中央财政补贴的拨付是在地方财政补贴先行支付的基础上进行的，而且除了中央政府规定补贴的种养物生长期保险外，其他标的物的生长期保险，以及其他种类的保险，如指数保险、收入保险等，目前并没有被涵盖于中央财政的补贴范围之内。因此，我国中央财政对农业保险的转移支付力度还有很大的增长空间。如果财政资源不足以满足农业保险补贴额度大幅提高的要求，则还有两条备选路径：第一，将与WTO《农业协定》不相契合的“黄箱措施”的种粮补贴转变为合法合规的“绿箱措施”的农业保险补贴。种粮补贴本身额度较低，而且其也不存在增值的可能，取消种粮补贴不会对农民造成实质的利益损失。[13]确切来说不是取消，而是将其变更为面向风险管理、面向市场增值的农业保险保费补贴。第二，在土地法律法规框架范围之内，加大土地出让金对农民的回馈力度，让农民有机会共享土地增值的收益。可以考虑设置农业保险保费专项补贴基金，以实现土地出让的利益共享。

(二)提高农业保险金赔付标准

目前我国的农业保险大都是非完全物化成本保险，即仅赔付生长期内保险标的在遭受自然灾害、意外事故时的直接物化成本，一般来说包括种子、农药、化肥、灌溉、机耕和地膜等成本，每亩地500元左右。而且也非全额赔付，而是根据保险标的生长期的不同，按一定比例予以赔付。一般按照移栽成活到分蘖期、拔节到抽穗期、扬花灌浆到成熟期三个不同的生长阶段，分别赔付40%、70%和100%的保险金额。这样的赔付标准既没有包含人力成本，也没有考虑保险标的预期市场价值，明显低于农民的实际损失和预期收益。经济收益微乎其微的农业生产，对于社会福祉和粮食安全来说就是一种贡献，而在计算赔付额度时完全忽视人力成本这一重要价值，明显是制度的缺漏和不公平，应予以检视和完善。从不完全物化成本到完全成本，从种养物产量到农民收入保障，我国单位保险金额的赔付标准整体上处于金字塔的最底端，农业保险的福利化转型在这一方面尚有漫长的爬坡过程。

(三)扩展农业保险的覆盖范围

一是有限度地推进强制性农业保险。虽然《农业法》《保险法》和《农业保险条例》都规定了农业保险的自愿参与原则，反映了对农业生产经营者财产权的充分尊重，但考虑到农业保险的粮食安全功能与社会价值的溢出效用，在对主要粮食作物品种增加保险补贴的基础上实施有限强制保险，或者将以农业保险的参与度作为能否获得惠农金融或其他优惠措施的参考因素，即实施诱致性强制保险，还是很有必要的。二是将农业保险向经济效益高的种养物拓展。当下的农业保险以小麦、大豆、玉米、稻谷、牛、羊、猪等主要种养物为主，在价值取向上，更加关注保障农业生产经营者、社会公众与国家的粮食安全。就经济效益和农民福利获得感而言，基本种养物的提升功能是有限的，经济附加值较高的农产品才能担此重任。但由于保险成本、赔付额度，以及风险精算等方面存在不确定性，后者往往被排除在农业保险的覆盖范围之外。在对河南省新县的实地调研中，我们发现兰草、石斛等较高经济附加值农产品的种植户，对农业保险有强烈的渴望，但由于缺乏相关保险产品，产量的丰歉与收入的多寡，只能付诸无常的天气与变幻的市场。因此，可以在全国范围内累积该类产品的风险、成本与收益数据，根据大数法则之基本规则，设计出契合高附加值产品的农业保险，以服务于增加农民收入这一福利目标。

(四)提升农业生产经营者在农业保险中的话语权

农业保险的福利化转型除了政府的积极作为以外，尚需农业生产经营者提升自己利益诉求的话语权。话语权不是叙事技巧，也不是精神支配[14]，而是某一主体以自身力量发挥的对规则制定的影响力。重分量的话语权能够影响法律政策的制定和社会发展的方向。作为农业生产经营者之一的农民虽然人数众多，但组织分散，诉求的主张和权益的维护往往限定在熟人社会惯常的维权路径，或向基层政府求助、向上级政府信访。而且这些措施往往是在权利被践踏之后采取的救济，却鲜有主动主张尚未实现的权利的实践。农业企业、家庭农场、种粮大户等虽然经济实力相对强大，但其参与政策和法律制定的实践经验也是相对匮乏的。因此，可以考虑充分发挥村委会、村集体经济组织、专业合作社、农民协会的作用，由其代表农业生产经营者提出关于增加保费补贴、提高赔付标准等农业保险福利化转型的诉求，让本来鲜有话语权的普通弱势群体拥有被聆听的权利。

(五)因地制宜循序渐进推进农业保险的福利化转型

我国幅员辽阔，东西部经济发展水平差异巨大，农业保险要遵循区域差异化规则来设计，其福利化转型也不是一刀切、一蹴而就可以完成的。东南部区域经济发达，政府财力雄厚，工业反哺农业的能力较强，可以先行加大财政补贴力度，提高赔付金额，实施有限度的强制保险。经济欠发达地区政府应积极作为，为农业保险福利化转型创造必要条件。当然，农业保险的福利化程度不能因为农业生产经营者所处区域的差异而出现不适当的鸿沟，中央政府的统筹协调是必不可少的。另外，世界本身并不是既成事物和完成状态的集合体，而是不断变化的过程的集合体。因此，农业保险的福利化转型不是一个确定的结果，而是一个政府和民众互动的、长期的、向好的过程，所以要对其漫长性、曲折性有充足的心理准备。中央政府、地方政府以及农业生产经营者、农业保险经办机构多元主体应经过长期利益磨合，因地制宜、循序渐进，在农业保险领域达成风险保障、福利增加、经济增长和社会公平之间的互相促进与合理平衡。