统一战线工作法治化进程研究

王蓉

从新民主主义革命到社会主义建设，再到改革开放，中国共产党一直高度重视统一战线工作。目前，爱国统一战线已经成为党治国理政不可或缺的战略方针和国家政治制度的重要组成部分。近年来，国际国内形势更加复杂，统一战线工作的法治化转型成为巩固和发展统一战线的必然要求，成为推动国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。

一、统一战线国家法律规范体系的形成

(一)统一战线宪法规范的内涵演变

1.统一战线宪法地位的确立

“统一战线是不同阶级、阶层、政党、集团等社会力量，为了实现一定的共同目标，在具有共同利益的基础上结成的联盟。”[1]13统一战线内生于中国社会革命过程之中。在新民主主义革命时期，中国社会存在着农民阶级、民族资产阶级、城市小资产阶级等中间阶级。“任何致力于领导社会革命的政党都必须注意中间阶级……与中间阶级建立统一战线，从而扩大自己的力量，削弱敌人的力量，并孤立敌人。”[2]67中国共产党是工人阶级的政党，而中国的工人阶级在革命初期并不强大，因而只有通过建立统一战线，尽可能多地争取中间阶级的支持，才能不断壮大力量完成反帝反封建的革命任务。建立统一战线是由中国新民主主义革命时期的社会结构和经济结构决定的，也是中国共产党完成革命任务的内在要求。

在长期的革命斗争过程中，中国共产党从偏居农村的革命党发展成为执政党，统一战线功不可没，其内涵和外延不断丰富。“根据形势任务变化，中国共产党领导的统一战线先后经历国民革命联合战线、工农民主统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线的演变。”[3]在革命初期，由于需要联合国民党完成反帝反封建的革命任务，中国共产党与国民党建立了国民革命联合战线。在国民革命联合战线破裂后，中国共产党深入乡村领导农民运动，使工人阶级与农民结成工农联盟。工农民主统一战线，成为中国共产党武装斗争最为稳固的社会基础。全国性抗日战争时期，面临国家存亡和民族危机，中国共产党再次联合国民党建立广泛的抗日民族统一战线，在坚持工农联盟统一战线的基础上，将统一战线扩大到社会的主要阶层，赢得了广泛的社会基础和群众基础，也因此获得了政治合法性，逐渐走向政治中心，并领导人民取得抗日战争的胜利。

抗战胜利后，随着从夺取革命胜利到实现民主建国的现实需求的变化，统一战线的性质也发生了重大变化，中国共产党在解放战争时期建立了广泛的人民民主统一战线。中华人民共和国成立时，中国共产党领导的人民民主统一战线成为建设新国家、构建新政权的一种战略选择，中国共产党与各民主党派、社会各界共商国是，提出了人民民主专政的国家模式。1954年，我国正式将人民民主统一战线写入《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党领导的统一战线的宪法地位。

2.统一战线主体范围的扩大

不同历史时期，统一战线的功能不同，涵盖的主体范围也不同。“新民主主义革命时期，统一战线主要服务革命斗争……统一战线在巩固新生政权、恢复国民经济、建立社会主义制度中发挥了不可替代的重要作用。”[4]然而，在由新民主主义社会向社会主义社会发展的过渡时期，伴随着社会主义工业化和社会主义改造的完成，以民族资产阶级为代表的中间阶级逐渐消失。此后，统一战线工作基本陷入停顿状态。

改革开放之后，统一战线工作开始全面恢复和发展。1982年，《宪法》将“爱国统一战线”写入序言，以国家根本大法的形式明确了爱国统一战线的性质与作用。这标志着统一战线从人民民主统一战线转变为爱国统一战线，完成了从阶级联盟到政治联盟的转变。这一政治联盟包括认同社会主义的劳动者、爱国者以及拥护祖国统一的港澳同胞、台湾同胞和海外侨胞，涵盖的主体更加广泛。

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，非公有制经济不断发展壮大，我国出现了新的社会阶层。2004年《宪法》修正案正式将新的社会阶层人士作为“社会主义事业的建设者”纳入统一战线，进一步扩大了统一战线的范围。党的十八大以后，统一战线进入了新的发展阶段，统一战线的历史使命也演变为通过大团结大联合完成祖国统一大业和实现中华民族伟大复兴。因此，2018年《宪法》修正案将“拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者”作为统一战线的重要组成部分，确立了最广泛的爱国统一战线。“这一内容的修改，标志着爱国统一战线理论与实践的新发展，体现了从党的理论到国家意志的转换、从政治决断到宪法规范的转换，使其迈向了宪法化的新阶段。”[5]

(二)统一战线国家法律规范体系的完善

现行《宪法》自1982年颁布至今，历经五次修改，及时反映了统一战线地位作用、范围对象和制度内容的变化。现行《宪法》关于统一战线的规范主要集中在序言部分，这部分内容明确了爱国统一战线的性质和主体内涵，确认了其存在的长期性。统一战线的宪法规范处于统一战线国家法律规范体系的最高位置，属于确认性和纲领性的规范，发挥着基础性和全局性的指导作用。同时，《宪法》第四条、第十一条、第二十三条、第三十一条、第三十六条、第五十条、第五十二条等条款涉及统一战线的主体范围，与《宪法》序言中的爱国统一战线规范共同构成了统一战线的宪法规范体系。

目前，我国基本形成了以《宪法》规范为统率、以相关领域法律规范为支撑的统一战线法律规范体系。中华人民共和国成立以来尤其是改革开放以后，国家在涉及统一战线工作的许多领域出台了重要的法律法规，为依法开展统一战线相关工作提供了明确的法律依据。《宪法》关于统一战线的规范为统一战线工作法治化提供了根本法遵循，统一战线工作相关领域法律法规体系的建立和完善推动了统一战线工作的法治化转型。

二、统一战线党内法规体系的构建

长期以来，为了适应不同历史时期的发展需求，统一战线工作的开展主要以党内规范性文件为依据。这些党内规范性文件对统一战线工作顺利开展、保证统一战线工作稳步推进起到了重要的引领规制作用，但这些规范性文件政策性过强，缺乏稳定性。党的十八大以来，全面依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，这对统一战线工作提出了更高的要求。“统一战线工作既不能停留在政治统战、政策统战的旧时代，也不能束缚在管理思维、零和博弈的老框框内。”[6]统一战线工作作为党治国理政、依法执政的重要方面，需要全面纳入法治化轨道。

(一)党章对统一战线工作的引领宣示

作为党的根本大法，党章在总纲中对统一战线做了原则性规定，内容同《宪法》关于统一战线的规范相同。为了适应各个历史时期统一战线发展的需要，党章对于统一战线的规定也经历了数次修订。与宪法规范相比，党章规范更加突出中国共产党的领导，更加彰显统一战线大团结、大联合的工作理念和进一步发展壮大最广泛的爱国统一战线的工作要求。党章以党内根本大法的形式宣示了爱国统一战线的重要性和广泛性，对统一战线工作提出了更高的要求。

(二)党内法规对统一战线工作的系统规范

“长期以来……相对忽视统一战线的制度规则建设。……党内法规建设滞后于统一战线工作实践，既不符合全面依法治国和依规治党的法治进程，也不符合现代法治政党建设的基本要求。”[7]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视统一战线工作，统一战线工作的法治化建设成为党内法规制度建设的重要内容。

按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“加强党内法规制度建设”的要求，中共中央直接领导了统一战线党内法规的起草和制定工作。2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过了《中国共产党统一战线工作条例(试行)》，以党内法规的形式将统一战线工作纳入法治化轨道。这一条例的出台使得统一战线工作受到国家法律和党内法规的双重规范，在统一战线法治化建设过程中具有里程碑意义。此后，统一战线工作进入制度规范与实践探索的新阶段。进入新时代，统一战线工作面临更加复杂严峻的形势，新情况、新问题的出现，要求总结经验形成新的理论政策。自2019年开始，党中央开始对《中国共产党统一战线工作条例(试行)》进行修订，2020年12月正式印发实施《中国共产党统一战线工作条例》(以下简称《条例》)。

《条例》以党内法规的形式明确了统一战线在国家治理体系中的重要作用：统一战线不仅是党团结带领各种力量参与国家治理的重要方式，也是国家治理体系的重要组成部分。《条例》明确了统一战线工作的八大原则，这些原则既是对统一战线工作规律和方法的科学总结，也为复杂变化的统一战线工作提供了方向指导。此外，《条例》适应新形势、新要求强化了统一战线工作的组织保障，界定了职责。从中央和地方各级党委的主要职责来看，作为党委的一项重要工作内容，统一战线工作直接参与到国家政治生态中，涉及人大、政府、司法机关、有关人民团体等制度系统。从机构设置来看，统一战线工作的突出特点是群众性和基础性，从中央到最基层的乡镇(街道)都必须配置专职人员开展相关工作。从主要职责看，统一战线工作注重多方参与和沟通协调，将统战工作融入国家治理的各项事务，与各相关职能部门密切联系、合作共建，共同应对风险与挑战。总体来看，《条例》不仅为新时代统一战线工作的开展提供了组织保障和法治保障，也大大提升了统一战线工作的科学化、规范化、制度化水平。

“没有建立起科学完善的统一战线制度体系，统一战线就难以胜任国家治理现代化所赋予的艰巨任务……都需要以法治思维和科学精神从制度建设层面做出有力和有效的回应。”[8]在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，推进统一战线工作规范体系构建意义重大。

统一战线工作涉及范围非常广泛，《条例》与相关法律法规在内容和调整范围上会有所重叠。《条例》更侧重于从党内管理的角度对统一战线工作进行规范，因此，如果统一战线工作涉及的具体领域已经有法律法规的明确规定，就要考虑以相关法律法规为依据开展统一战线工作。

三、新时代统一战线工作法治化进程展望

在推进全面依法治国和国家治理现代化的新时代征程中，加快推动统一战线工作法治化转型，既是全面依法治国在统一战线领域的具体体现，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

(一)坚持统一战线的法律法规体系与党内法规体系协调发展

统一战线工作法治化进程具有国家法律法规体系和党内法规体系协调发展的趋势。以宪法规范体系为根本依据，统一战线工作各领域相关的法律法规体系逐渐建立，并且在改革开放以后得以不断完善充实。十八大以来，统一战线的党内法规体系也逐渐建立完善。统一战线工作特别强调做人的工作，目的在于凝聚人心、汇聚力量，因而必须统筹处理好多样性和一致性的关系。这在一定程度上导致统一战线工作规范化、制度化、法治化进程滞后于实践需求。因此，将统一战线工作的各方面内容都纳入国家法律法规体系不符合统一战线工作的实践情况和现实需求，需要区分不同的工作内容从实际需求出发，具体情况具体处理。

统一战线工作全面法治化转型应当以统一战线工作的具体实践为现实基础，坚持国家法律法规体系和党内法规体系协调发展，及时将经过实践检验的制度机制、政策文件上升为党内法规，推进相关法律规范体系的完善，实现统一战线工作的制度化、规范化、科学化。同时，要协调好党内法规与党内规范性文件的关系。统一战线工作需要随时应对各种新问题、新情况，党内规范性文件具有灵活性，能够更好地适应统一战线工作的这种要求，及时为统一战线工作提供解决方案和制度指引，也能够弥补党内法规相关规定的不足，对党内法规适用过程中遇到的具体问题提供处理方案。因此，党内规范性文件在新时代统一战线工作领域仍具有重要的制度规范作用。

(二)加强党内法规体系建设

《条例》只是统一战线工作全面法治化的一个重要环节，接下来还需要根据《条例》已经确定的统一战线工作基本原则和工作内容进一步建立健全配套的党内法规，充分发挥党内法规对统一战线工作的引领和规范作用。一方面，要对现有的统一战线工作相关党内法规和规范性文件进行梳理，根据新时代统一战线工作的要求进行修改、增加或废除，根据不同工作领域的新形势新变化进一步细化工作制度，制定和完善配套的党内法规；另一方面，要高度重视统一战线工作的程序化规范建设，例如多党合作和政治协商中的协商程序、统战部门与其他党政部门合作开展调查研究的程序、党外人士选拔的基本程序等，为统一战线工作的法治化提供程序性保障。