传染病监测法律规范体系化研究

刘燕

近年，全球新发传染病传播范围广、传播速度快、社会危害大，成为全球公共卫生领域的重点和难点。应对突发传染疾病引发的公共卫生事件，不仅涉及公共医学和技术问题，也涉及社会风险形态下的国家治理问题。2020年2月5日，习近平总书记指出：“实践告诉我们，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力。”[1]随后,当月召开的中央深改委会议、统筹推进疫情防控和经济社会发展等会议均强调全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设。

我国在传染病的监测、报告方面不断加强法律规范、行政措施的完善与创新。从2008年起，国家实施重大传染病防治科技重大专项计划，使我国在传染病防控监测等领域达到国际先进水平，并成功应对禽流感、甲型H1N1流感。2013年在应对H7N9禽流感疫情的实践中，中国模式被世卫组织誉为“全球典范”。由于组织稳妥、制度措施得力、群众与社会支持，疫情防控取得显著成效。但是，我国抗击新冠肺炎疫情的实践，暴露出传染病防控尤其是监测等环节法律制度的缺陷。其中，相关法律法规不够体系化是重要缺陷之一。因此，加强重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系建设，需要在立法层面通盘考虑，从法律法规体系化角度完善重大疫情防控体制机制、健全公共卫生应急管理体系。

一、立足政府依法治理能力，完善法律体系顶层设计

法律体系通常是一个国家全部现行法律规范，分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。习近平总书记明确提出：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的传染病防控法律体系。”[1]

目前，我国有很多关于传染病监测的法律法规，但多属于应急处理的产物，缺乏体系化考虑。为应对非典疫情，国务院2003年制定了《突发公共卫生事件应急条例》，细化传染病监测制度，规定了疫情必报制度。2004年《传染病防治法》修订，着力解决非典时期存在的“国家对传染病暴发流行的监测、预警能力较弱；疫情信息报告、通报渠道不畅……采取紧急控制措施的制度不够完善”[2]等问题。2007年颁布实施的《突发事件应对法》一定程度上弥补了《传染病防治法》之不足。2020年2月，为应对新冠肺炎疫情，《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民生命健康安全的意见》发布。2020年6月，我国卫生健康领域首部基础性、综合性法律《基本医疗卫生与健康促进法》实施，把人民健康放在优先发展的战略地位、融入各项政策。另外，国务院制定了一系列配套法规，国务院卫生行政部门制定了突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法等部门规章和规范性文件十多部，形成传染病防控法律的子体系，构成了传染病预防、控制、救治、公共卫生管理的法律体系，为规范并保障传染病疫情防控提供了法律保障。

目前，我国关于传染病监测的法律规范尚不够体系化，因此，下一步要做的首要工作是立足政府治理能力，完善法律体系顶层设计。正如《传染病防治法》修订意见所阐释的：着眼健全公共卫生法律体系，注意相关法律之间的协调衔接，做好与《国境卫生检疫法》《动物防疫法》《突发事件应对法》等法律的衔接性规定，保证相关法律之间的系统性与协调性，不断强化公共卫生法治保障。[3]

二、明确传染病预防监测的权限和责任

传染病监测法律体系化要解决的关键问题，应是结合我国国家治理的实情，明确监测预防的权限划分，尤其要强化权力(组织者和责任者)主体的责任。防控管理突发聚集性重大传染疾病，系国家权力的集成化、高效化行动，因而必须在法治基础上强化具体权力主体及监管人的责任。

首先，明确行政机关划定、调整传染病种类的权限，关注不明原因聚集性传染病的界定及权力配置。关于传染病的法定概念，尤其是聚集性不明原因的新发传染病，《传染病防治法》应采用外延定义，辅之以传染病的本质属性，扩大法律的调整对象。从比较法的角度看，日本《感染症预防及感染症患者治疗法》明确规定，新型传染病是“被认定为可在人与人之间传播的疾病，与已知的传染病的症状及治疗方法存在明显差异的，染病后病情危重，蔓延后会对国民的生命和健康产生重大的影响的传染病”[4]。借鉴域外立法经验，我国立法可以将《传染病防治法》中的兜底规定“其他乙类传染病和突发原因不明的传染病”修改为“其他乙类传染病和具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，并在法律实施细则中具体规定。关于传染病的法定种类，依据1989年《传染病防治法》，国务院可以增加或者减少甲类传染病病种并予公布，国务院卫生行政部门可以增加或者减少乙类、丙类传染病病种。2004年《传染病防治法》修订，在法定传染病种类中增加了两种乙类传染病，即传染性非典型肺炎与人感染高致病性禽流感，并采取甲类传染病的防控措施。该法明确了如下划定：其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布实施。(第四条)基于这种规定，2009年卫生部经国务院批准，将甲型H1N1流感(禽甲流感病毒的亚型)纳入乙类传染病，并采取甲类防控措施。2013年《传染病防治法》修订，强调权力主体下沉：国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。(第三条第五款)例如，2013年国家卫生计生委决定将人感染H7N9禽流感纳入乙类传染病，将甲型H1N1流感从乙类调整为丙类。需要注意的是，对行政部门的授权需要与行政处罚的法律规定相协调，还要考虑行政处置权力的科学配置问题。如果说对于病人、病原携带者、疑似病人尚可予以强制隔离治疗的话，在非紧急状态下对于密接者和次密接者采取留观之外的限制措施就需要慎重考虑。这是因为，“抗疫中的集中统一经验不能简单搬用到疫后的治理当中”[5]。

其次，传染病监测问题。传染病监测，也称流行病学监测、公共卫生监测，是指长期、连续和系统地收集疾病的动态分布及其影响资料，分析信息、报告反馈，从而支持公共卫生行动。传染病防治的关键在于及早监测发现，从而切断传播路径，因此地方政府的职责和权力配置显得尤为重要。针对传染病种类的法定主义模式，在将新发传染病纳入法定传染病管理之前，法律有必要预先做出过渡安排，以风险防范为原则授予地方政府采取相应措施的权力，以适当措施换取宝贵的疫情监测时间。《传染病防治法》应该在其实施细则中明确规定，省级政府及其疾控机构有权处置基层报告的疫情监测报告。这有利于在监测相关环节，围绕“早发现、早报告、早处置”的目标，强化疾控机构的信息收集、分析、利用能力，完善公共卫生重大风险的研判机制。

再次，对医疗卫生、疾控机构及其工作人员违法、犯罪的平等追责。如未及时采取防控措施、未依法通报或者干预报告等失职、渎职的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员需要追究法律责任。根据《突发公共卫生事件应急条例》(2011)第五十条之规定，医疗卫生机构的责任主体，未履行监测、报告等职责，情节严重的，予以纪律处分；后果严重的，可依据刑法追责。根据《传染病防治法》(2013)第六十六条至第六十九条的规定，卫生部门、医疗机构的责任主体未履行报告、预防、监督等职责，后果严重的，给予行政处分直至开除；对于疾控机构，只要具有未履行监测、报告职责的，即予以行政处分。值得探讨的是，是否要考虑“情节严重的，依法给予开除处分；后果严重的，主要责任人应当引咎辞职”。笔者认为，情节严重的既然可给予行政开除处分，后果严重就要追究刑事责任，而不是引咎辞职的问题；且这两种严重社会危害行为如果成立结果犯，本身即已构成玩忽职守或滥用职权的渎职犯罪。我国刑法对渎职犯罪有明确规定，两高在非典疫情时期发布的《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，负有组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治等职责的国家机关工作人员，有渎职行为且造成重大损失的，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。两高、两部2020年联合发布的 《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，为打击相关违法犯罪行为提供了有效政策指引，其中，对于卫生行政部门的工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行防治监管职责，导致新冠肺炎传播或者流行，情节严重的，以传染病防治失职罪定罪处罚。《刑法修正案(十一)》对妨害传染病防治罪进行修正：单位或个人拒绝执行县级以上人民政府、疾病预防控制机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施，引起甲类传染病以及依法确定采取甲类传染病预防、控制措施的传染病传播或者有传播严重危险的，即可构成犯罪。

三、法律实施必须保障法益与规范的协调

(一)公众知情权、防疫公权及公民隐私权的协调

突发事件发生后，公众会产生针对性的对防控信息知情的需求，并指引个人应对行为。在突发重大传染病疫情的社会情势下，无论公众知情权诉求或者防疫、抗疫公共利益的需要，均存在侵害隐私权问题。比如，公布感染者的单位、住址乃至联系方式等不必要信息。《民法通则》《民法总则》以及最高人民法院的司法解释对隐私权的规定比较模糊，2021年实施的《民法典》明确规定了自然人的名誉权和隐私权，并以 “隐私权和个人信息保护” 专章进行规范，但并没有关于涉疫自然人隐私权和知情权的明确规定。

就信息公开而言，《政府信息公开条例》第二十条信息公开的“预警信息”一词，用语抽象，导致各地行政公开事项具体范围自由度较大。但总体上，我国的防疫抗疫有法可依、实践举措有例可循。在面临突发疫情的社会情势时，自然人的私权要让位于公共利益，政府和全民抗疫的社会利益显然需要适度扩张。从科学合理的角度来说，对于病毒感染者、疑似病原携带者的信息公布和人身隔离，属于公众利益，更属于行政应急管理范畴，有必要在一定范围内公开。2020年2月中央网信办发布《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》，回应了《民法典》的规定，强调任何单位和个人未经被收集者同意不得公开其个人信息，因联防联控工作需要，并经过脱敏处理的除外，对于个人信息收集公开、利用大数据支撑联防联控工作加以规范指导。[6]因此，法律实施必须兼顾自然人隐私权的保护。

(二)传染病监测行为的专业辅助与社会监督问题

对法定权力予以法治实践下的充实与完善，涉及法定权力的辅助问题。类似的立法例，比如《立法法》2015年修正后，全国人大常委会将城乡建设与管理、环保、历史文化保护的法律事项权限下放到设区的市的人大。基于发展的眼光，我们应当探索如何保障一线医疗机构和临床医师有法有据地监测。首先，《传染病防治法》应明确规定，疾控、医疗和采供血机构和人员，发现传染病疫情以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照规定的内容、程序、方式和时限报告。其次，促进防疫措施的科学合理实施。防疫执法，既要遏制“在互联网上发表不属实言论，严重扰乱社会秩序”的不法行为，也要建立拓展传染病症状监测及传染病病原学监测网络，健全网报、医疗人员报告、科研发现报告等多渠道疫情监测及其快速反应体系，实现重大疫情风险监测预警信息数据共享，完善公共卫生重大风险的研判、评估、决策、防控协同机制。[7]我国对疫情的高效及时监测，为疫情调查、判断及防控措施提供了科学有效的数据与信息支撑。[8]未来的疫情防控，一线机构和部门应进一步规范其处置流程及标准，整合直报系统，以科学高效地防控不明传染疾病。

(三)防疫执法过程中的权利平等保护问题

法律面前一律平等，这是我国宪法和各个部门法律的基本原则。首先，平等原则体现在新冠肺炎疫情防控实践工作中，就是要求执法机关践行以人民为中心的防疫观。虽然出于常理常情，部分群众会本能地排斥曾经的感染人员和疫区人员，但是在执行防疫抗疫规则过程中，必须坚持执法平等、不得歧视的原则。其次，在社会相关领域贯彻平等保护原则。在不同地域和疫情不同阶段，个别有违平等保护的现象，反映出该地方该部门治理能力的“短板”。例如，在复工复产初期，个别地区违反劳动法和行政法，不能平等保护曾经的疫区人员的平等就业权。新常态下，应该对本国不同阶层民众予以同等保障，对外国公民予以非参保普通待遇，执法部门必须严格执行传染病防控法律规则，防疫执法面前一律平等，以争取并巩固防控实践的舆论支持和社会根基。