论我国公益广告形成的历史动因及特征

刘强 胡雪瑾

公益广告是我国特有的概念和组织传播形式，是我国政治宣传、国家治理和维护意识形态安全的重要工具。这是由我国公益广告产生与发展的历史条件和传播机制决定的。公益广告来源于党和政府的宣传工作，从建党初期的政治宣传，到中华人民共和国成立后的意识形态宣传、社会动员和思想教育，公益广告发展有一条贯穿始终的主线，形成了清晰的历史演进谱系。改革开放后，随着现代广告业兴起，公益广告从政治传播向广告传播形态转向，逐步形成了现代公益广告的发展格局，完成了公益广告传播与运营体系的构建。国内学界对公益广告存在许多模糊认识，影响了对公益广告的正确理解。为此，我们应当从我国公益广告产生的社会背景、历史演进和话语体系等方面全面把握公益广告的内涵和特征。正如中央党校韩庆祥教授所说：任何话语体系都是特定的意识形态的表达，都有其政治立场。[1]在我国，公益广告不仅是一种公共传播形式，更是独特的政治话语建构方式，是意识形态话语的传播方式，表达了不同历史时期党和政府的政治诉求，具有鲜明的意识形态特征。这是准确理解公益广告的基本出发点。

一、公益广告形成的历史动因

我国公益广告的出现有着深刻的社会历史动因。它的形成与发展经历了漫长的探索过程，主要分为三个时期：中华人民共和国成立前、中华人民共和国成立初期和改革开放后。这三个时期的公益广告具有不同的特点，服务于不同的政治任务。中华人民共和国成立前的公益广告，表现了党在创建和发展时期以马克思主义思想传播和开展武装斗争为核心的宣传策略。中华人民共和国成立初期的公益广告，服务于党和国家的政治宣传、经济建设和思想道德教育。改革开放后，公益广告服务于建设精神文明、保护环境、抗击疫情和打造城市形象等。学界对中华人民共和国成立前和中华人民共和国成立初期有没有公益广告存在争议。产生这种分歧的主要原因，一是用西方公共广告标准来衡量公益广告，二是缺乏对公益广告概念的清晰界定，三是缺乏对公益广告史料的充分把握。这既是一个公益广告的史学问题，也是一个重大的政治理论问题和学术问题。

早期的公益广告孕育于中国共产党的政治宣传活动。香港浸会大学陈家华博士与美国伯特利大学程红博士在阐述公益广告与政治宣传的区别时指出：“公益广告与政治宣传相比有共同之处，亦有不同之处。共同之处主要在于二者的内容可能会有重叠，尤其当公益广告的主题涉及政治性较强问题时，二者会显得颇为相似。尽管如此，公益广告总体上摆脱了传统政治宣传运用标语口号式的生硬呆板而单调的传播手段。公益广告与政治宣传的不同之处主要有二。……公益广告的传播方式一般都比较生动活泼，易为受众接受。”[2]虽然这一观点带有西方传播学观念的色彩，但基本阐明了公益广告与政治宣传的相互关系。中国传媒大学刘林清教授在阐述我国公益广告特点时指出：“我国的公益广告具有强烈的政治性，是中国的政治广告。公益广告既是我国广告事业的重要组成部分，也体现了党和政府的执政方略。我国公益广告的政治性主要表现在两个方面：第一，组织和管理公益广告的机构是党政机关。第二，公益广告的主题是表现党和政府的执政方向。”[3]410我国的公益广告与政治宣传在很大程度上是合二为一的，并没有清晰的界限。这正是我国公益广告与西方公共广告的明显区别。中华人民共和国成立初期，公益广告在政治宣传框架下运行。改革开放后，公益广告的艺术表现力和传播效果有了显著的提升，由此形成了公益广告兼容并蓄的广谱性特征。北京大学陈刚教授认为，我国公益广告与政治广告、城市形象广告有很大的交融度，既相互交织，又在分化。[3]440这个判断客观而准确地阐释了我国公益广告与政治广告、城市形象广告杂糅交织的状况。

公益广告产生于党在创建时期的宣传工作。在早期革命实践中，毛泽东已经运用公益广告开展思想宣传和组织动员工作。毛泽东在1917年为湖南第一师范学友会发布的工人夜校招生广告，具备了公益广告的基本特征：服务于社会公共利益、免费、进行思想动员和宣传。[4]这则广告可以说是中国公益广告的滥觞。在瑞金苏区，公益广告服务于筹集军粮、动员青年参军等活动。抗日战争时期，我党运用公益广告组织动员全民抗战。解放战争时期，公益广告服务于发动群众、开展拥军爱民等工作。中华人民共和国成立初期，公益广告广泛用于政治宣传、社会治理和思想教育。改革开放后，现代公益广告成为推进政治文明和精神文明建设的重要载体。

认识中国的公益广告，还应从中国社会背景、传播体制和公益广告发展史的维度去把握公益广告形成的历史动因。公益广告包含两个核心要义：其一，内涵——公共利益。公益广告必须代表广大人民的共同利益，符合公众意愿。其二，传播形式——广告。公益广告具有广告传播形态与创意形式，通过传播来表达公众利益诉求。这种传播诉求与党和政府的宣传工作高度契合，因为党和政府的工作都是以人民为中心的。因此，公益广告作为一种公共话语建构方式，能够及时传达党和政府的声音，反映公众意愿和利益诉求，是党和政府与人民群众沟通的桥梁。黄升民教授指出：“公益广告是民意的表达方式，是党和政府向公众阐释的一种观念。”[3]1

从发生学角度看，公益广告与政治宣传具有与生俱来的联系。政治宣传中包含了许多公益广告，或者说公益广告是政治宣传的一种表现形式。“公益广告，顾名思义，就是为了社会公众利益而做的广告，与政治和政策密切相关。”[5]虽然1986年之前我国还未出现公益广告概念，但不意味着没有公益广告。由于当时我国广告概念仅用于商业传播范畴，对于非商业领域的政治传播或公共传播，均使用“宣传”的概念。因此，早期的公益广告是在政治传播框架下进行的。这也是我国早期公益广告的重要特点。1986年11月，在“第二届全国优秀电视广告评选”中，广告专家唐忠朴在提到贵阳市电视台《节约用水》电视广告时，首次“提出了‘公益广告’的概念，指出它不同于商品广告、企业广告和服务广告，是电视广告中新的类型”[3]3，由此开启了当代公益广告理论建构的先河。随后，我国广告界吸纳西方公共广告理念，开始了现代公益广告理论建构的探索。由于公益广告能够对社会舆论、意识形态和人们的观念产生深刻影响，因此它从一开始就被纳入党和政府的宣传体制中，形成了公益广告在公共传播与政治传播双重框架下发展的格局，构成了我国公益广告组织机制和运营机制合二为一的鲜明特色。

公益广告发展与不同历史时期政治话语形态有着密切关联。作为一种重要的公共话语体系建构方式，公益广告是党的政治传播和国家治理的重要载体。 “公益广告，承载着意识形态导向的社会责任，反映社会热点问题，如环境保护、交通安全、青少年教育、公共道德、希望工程、计划生育、反对不正之风、救助残疾人、维护社会治安等。”[6]因此，公益广告具有鲜明的价值取向。在党和政府的领导下，公益广告在传播社会主义核心价值观、宣传党的方针政策方面发挥了不可替代的作用。韩庆祥教授指出，一个具有影响力的话语体系建构的核心要义和内在逻辑是政治性意蕴、学理性支撑、哲学性思维、通识性表达和有效性传播。[1]公益广告正是在党和政府主导下建构的公共话语传播体系与表征形式。对此，我们必须从理论、现实和历史三个维度去准确认识和把握公益广告的特点与规律。研究公益广告，既要立足于公益广告现象本身，考察公益广告的起源、发生和发展的过程，分析公益广告在中国政治、社会和经济发展中的地位与作用；又要跳出公益广告概念的局限，在中国现代政治、社会和历史语境中去考察公益广告与中国社会变革历史进程的关系，尤其要重视改革开放以来，公益广告在开展思想政治教育、推动社会进步、改善政府管理、促进城市文明等方面发挥的巨大作用。

公益广告主题是建构政治话语形态的重要诉求方式。党和政府通过公益广告主题，开展政治宣传和思想教育，维护意识形态安全，传播社会主义核心价值观。公益广告主题与不同历史时期的政治诉求和社会背景密切相关，反映了党在不同时期的中心任务与政策导向，形成了独特的传播框架与传播模式。从瑞金苏区时期为红军筹措军粮、三大纪律八项注意等公益广告主题，到延安时期抗日救国主题；从中华人民共和国成立之初抗美援朝、卫生防疫、植树造林、热爱党和毛主席等宣传主题，到改革开放后五讲四美三热爱、环境保护、抗震救灾、北京奥运会、社会主义核心价值观、抗击新冠肺炎疫情等，这些主题构成了公益特色鲜明的中国公益广告话语形态。

二、公益广告的特征

我国社会主义制度下的广告传播体制和管理机制，决定了公益广告本质上是党和政府领导下的政治传播载体，而不是某个社会组织或商业机构掌控的传播工具。“公益广告有强烈的系统性，是多部门有组织、有系统地发起和推动的工作；有专题性，每次公益广告都有明确的主题和目标。”[3]410-411“政府在公益广告发展中具有监管与引导身份的统一性。”[6]中华人民共和国成立后，公益广告在党和政府主导下，成为建设政治文明、维护意识形态安全和治理国家的重要工具，被纳入政治宣传和国家治理体系之中，形成了具有中国特色的公益广告传播和运营体系，在不同的历史时期发挥着独特的作用，成为凝聚全党、全国各族人民共识和传播社会主义价值观的重要工具。

(一)公益广告是传播社会主义核心价值观的载体

2016年，国家工商总局等部门联合颁布的《公益广告促进和管理暂行办法》把公益广告界定为：公益广告是指传播社会主义核心价值观、倡导良好道德风尚、促进公民文明素养和社会文明程度提高、维护国家和社会公共利益的非营利性广告。从传播的目的与功能来看，我国公益广告是精神文明建设的重要载体。党和政府运用公益广告，推进意识形态宣传和国家治理，传播社会主义价值观，建设政治文明和提升公民素养。香港浸会大学陈家华博士和美国伯特利大学程红博士指出，公益广告“主要是以党的政策为依据，在处理社会现存问题时，教育市民从大局着想采取适当行动维护社会稳定，提高人民生活质量”，其目的“是建设社会主义的精神文明”。[2]这一解释较为准确地阐释了我国公益广告的特征。我国一些学者认为中国公益广告等同或近似于西方的公共广告，在翻译中直接把公益广告译为public service advertising。[7]这显然忽视了公益广告的特征及其传播语境、传播体制和机制。 “当前研究国内公益广告运行机制大多照搬国外的成熟模式，没有结合我国国情考虑，可操作性很小。”[8]

(二)公益广告是推进国家治理、建设政治文明和提升公民素养的手段

公益广告始终是党和政府领导下的有组织的传播活动。公益广告直接体现了党和政府的政治意志，代表了人民的根本利益。这一特征内在地规定了公益广告的价值取向和核心诉求，也体现了公益广告中“公益”概念的内涵与特征。公益，顾名思义就是人民群众的根本利益，而不是商业利益，也不是某个小团体或个别组织的利益。这种价值诉求决定了公益广告发展的政治方向和价值取向。

公益广告具有鲜明的党性和意识形态属性，是我国社会主义政治传播的有机组成部分。中华人民共和国成立后，党和政府始终把意识形态工作放在突出的位置，坚持马克思主义价值观和中国特色社会主义理论，批判各种错误思潮，拨乱反正，确立党对意识形态的主动权、领导权和话语权，引领全国人民不断开创社会主义建设新局面。中央文明办、国家工商局在《关于开展2000年“树立新风尚，迈向新世纪”主题公益广告宣传活动的通知》中提出：“认真做好公益广告内容的政治思想导向引导”，“坚持以培育有理想、有道德、有文化、有纪律的公民，提高全民族的思想道德素质和科学文化素质为目标，使公益广告为促进社会主义精神文明建设做出贡献”。[3]358公益广告作为面向全体公众、影响广泛的社会传播形式，是具有鲜明意识形态特征的社会话语传播形态。这一话语传播形态，体现了党和政府对意识形态主动权、领导权、话语权的控制和管理能力。

我国构建了五位一体的公益广告组织体系、话语体系、传播体系、运营体系和规制体系。在党和政府领导下，公益广告充分整合了政府资源、媒体资源和社会资源，形成了持续、稳定、有序的社会传播互动。公益广告始终是党和政府进行政治宣传和精神文明建设的重要抓手，从一开始就被纳入政治宣传体系。各级党委宣传部、政府部门及人民团体是公益广告传播的主体。目前，我国公益广告运营在人员、经费、媒体资源等方面获得了充分保障，构建了自上而下、多层次交叉的公益广告传播组织体系，形成了全覆盖、全渗透、无死角的传播格局。国家市场监督管理总局、中国广告协会以及各级地方政府设立了公益广告政府奖和协会奖，确保了公益广告能够形成强大的影响力、渗透力和传播力。

三、公益广告的驱动机制

公益广告的形成与发展有其内在的驱动机制。这是由党和政府在不同历史时期的使命和中心任务决定的，也是公益广告话语体系建构的逻辑必然。“我国党和政府历来重视公益广告。近年来，中宣部、中央文明办和国家工商总局以及国家广电总局、新闻出版总署等部门都组织开展了一系列公益广告活动，例如：连续八届的全国优秀公益广告评选、‘因奥运、讲文明、树新风’公益广告征集展播、‘讲正气促和谐’全国廉政公益广告活动。”[3]2这些举措确保了我国公益广告的可持续发展。我国公益广告传播的驱动机制主要有五个方面。

第一，党和政府政治宣传驱动机制。这是公益广告重要的政治资源和传播动因。政治宣传和组织动员是党的事业重要组成部分，中国共产党在创建时期就成立了宣传机构，使宣传工作制度化、体系化和规范化。这是公益广告产生的历史动因。中华人民共和国成立后，公益广告被纳入党和政府的宣传运营体系，成为政治传播和政府管理的重要工具。从这个意义上说，我国早期的公益广告更像是政治宣传，而较少有广告色彩。这也是广告界总是怀疑20世纪80年代中期前没有公益广告的原因。1986年，广告学界从广告概念出发阐释公益广告，提出公益广告概念。其实，我们更应该从宣传的概念去考察和理解公益广告，而不能用商业广告的概念去界定公益广告。公益广告与政治宣传在很多时候很难截然分开，公益广告本身甚至是政治宣传的一部分，不可能绝对清晰地划出公益广告与政治宣传的界限。

第二，社会动员传播驱动机制。动员群众、组织群众，是党和政府在各个历史时期的重要工作方法，也是开展各项工作的保证。其目的在于促成统一认识、统一思想、统一行动。在革命战争时期和社会主义建设时期，公益广告作为组织传播和社会治理的有效手段，被纳入党和国家政治动员体系中，成为党和政府发动群众，开展社会动员活动的重要举措。无论在创建红色根据地、抗战时期，还是在抗美援朝、改革开放时期，我们都能看到公益广告的影子。

第三，思想政治教育驱动机制。思想政治教育是公益广告的一个重要功能，也是一种创新形式。公益广告通过大众传媒，把思想政治教育的内容融入其中，创造了一种基于大众传播的思想政治教育拟态环境。拟态环境概念由美国传播学家李普曼20世纪20年代在《公众舆论》中提出，指大众传播活动形成的信息环境，并非客观环境的镜子式的再现，而是大众传播媒介经过对信息的筛选、组织和加工，重新整合并加以结构化后向公众展示的信息环境。这种环境能够对人的意识、观念和行为产生深刻影响，本质上表现了信息经加工后所产生的思想倾向，以及引导公众对信息的选择与认知。[9]28思想政治教育是经济工作和其他一切工作的政治生命线，也是所有工作的前提和保障。党和政府始终高度重视思想政治教育。公益广告作为思想政治工作载体和大众传播形式，能够营造思想教育氛围和社会舆论环境，客观上对公众思想意识和政治观念产生影响。从历史来看，公益广告从来都是思想政治教育的有机组成部分。一方面，我国学校教育体系，从小学、中学到大学，通过各种媒介、教学过程和社会实践，把公益广告渗透于思想政治教育全过程；另一方面，公益广告直接面向全体公民，通过大众传媒和广告策略，向公众传播社会主义核心价值观、党和政府的政策和公益理念等，使人们在潜移默化中受到思想政治教育的熏陶。当今，大众传媒已经构成了我们生活环境不可或缺的一部分。公益广告与思想教育相辅相成，共同构建了思想政治教育的传播互动机制。

第四，社会公共利益驱动机制。公益是指人民的公共利益，是相对于个人或小团体利益而言的。公益即公众的共同利益、福祉和权利。公益广告以谋求社会公益为出发点，表达社会公众的共同利益诉求，推动社会的文明与进步。因此，自觉承担社会责任、充当社会公器、促进社会和谐，是公益广告的神圣使命。唯有如此，公益广告才能启民智、凝人心、聚人气，唤起公众对公共利益的认同，发挥其应有的作用。中华人民共和国成立以来，党和政府以及公益组织对卫生防疫、扫盲识字、安全生产、生态环境、文明礼貌、希望工程、防震救灾、非典防控、抗击新冠肺炎疫情等公众关切的问题的关注和宣传，都体现了公益广告传播的社会公益驱动机制。也正是这种驱动机制，推动公益广告不断发现公众关切的社会问题，引导公众对社会问题的关注、理解和支持。

第五，重大社会问题驱动机制。重大社会问题往往与公众利益密切相关，而且能够引起人们的普遍关注。公益广告关涉社会重大问题是题中应有之义。一方面，它通过干预社会生活，传播正确观念，唤起公众对社会问题的警醒和认识，影响和改变公众的观念与行为；另一方面，它通过介入公众关注的社会问题，呼吁全社会关注影响公众利益和福祉的重大而迫切的社会问题，形成社会舆论，促成社会问题的解决。

四、公益广告的规制建设

公益广告规制建设是一个不断发展和完善的过程。不断探索与总结公益广告传播规律，把握公益广告传播艺术，提高公益广告传播效果，是我国公益广告发展的基调和目标。公益广告宣传内容丰富，涉及不同的部门或机构，需要进行统一的规范。党和政府通过建章立制，逐步形成公益广告的制度化宣传体系，为公益广告的发展提供了可靠的保障。党在早期宣传活动中，就从组织机制建设入手，成立了专门的宣传机构，形成了公益广告宣传的组织化和体系化运营。中华人民共和国成立后，各级党委和政府都成立了专门的宣传部门和机构，从制度上确立了公益广告在党和政府宣传中的重要地位。

20世纪90年代后，党和政府出台了一系列公益广告政策，在制度上为公益广告保驾护航，确保公益广告活动有规可循。1997年8月11日，中宣部、国家工商局、广电部、新闻出版总署为规范公益广告行为，发布了《关于做好公益广告宣传的通知》，明确要求广播电视和报刊等大众传媒，安排公益广告的时间和版面不得少于商业广告的3%。[3]3491998年4月7日，国家工商总局发布《关于开展公益广告活动的通知》，提出推动公益广告工作的“长期化、法制化”，“在党委宣传部门的指导下，加强对公益广告内容政治、思想导向的监督管理”。[3]3511999年10月20日，中央文明办和国家工商总局发布《关于进一步做好公益广告工作有关问题的通知》，提出把公益广告宣传活动作为精神文明建设一项长期工作深入开展下去。[3]3572016年，国家工商总局等部门联合颁布我国第一个公益广告行政规章《公益广告促进和管理暂行办法》，对促进公益广告健康发展发挥了积极作用。《关于做好公益广告宣传的通知》阐述了公益广告的主要功能，把公益广告宣传作为促进社会主义精神文明建设事业的一项重要工作来抓，充分发挥公益广告在社会教育、文化传播、舆论导向等社会主义精神文明建设方面的作用。[3]351《关于进一步做好公益广告工作有关问题的通知》明确指出公益广告应当宣传党的方针政策、引导社会舆论、传播精神文明，紧密配合党和政府中心工作，配合中央对精神文明建设提出的目标和要求，认真做好公益广告内容的政治思想导向引导工作，坚决防止不良政治思想倾向对公益广告产生的影响和危害；严格区分公益广告和商业广告的界限，防止公益广告成为变相的商业广告。[3]3572002年，中央文明办和国家工商总局提出，运用公益广告进行思想道德宣传教育，使之成为切实加强社会主义思想道德教育建设的有效途径。[3]360这些文件，都为我国公益广告的健康发展提供了制度保障，使其沿着法治化的道路不断发展和完善。