宪制改革视域下监察委属性定位的法理逻辑

王建国，谷耿耿

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

针对国家治理体系和治理能力现代化问题，十九届四中全会、五中全会都再次强调健全党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督(1)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2019年，第42页。。建构完善执政党统一领导下权威高效反腐败全覆盖的监督体系，集中体现了十八大以来国家治理层面的改革深化。以2018宪法修正案增设监察委员会为标志，国家政权体制由人民代表大会之下的“一府两院”变化为“一府一委两院”(2)江国华：《国家监察体制改革的逻辑与取向》，《学术论坛》，2017年第3期。。监察改革推动的国家宪制体制改革从宪法层面完善了国家法治监督体系，创立了人民代表大会立法权领导下行政权、监察权、审判权和检察权“四权一体”的“二元司法二元监督”(3)在我国行使审判权的人民法院和行使检察权的检察机关构筑为我国的司法机关，由此检察权和审判权形成二元司法。监察委员会设立后，整合了几方面监察职能行使监察权；宪法规定人民检察院仍然是国家的法律监督机关，行使法律监督职权；具有监督职能的监察委员会和人民检察院构筑为二元监督的监督模式。故此，我国现行的人民代表大会下的行政权、监察权、审判权和检察权实际上形成一个“二元司法二元监督”四位一体政权架构体制。国家权力架构体制。对于监察委宪法定位法律属性正当性的解读，需要基于监察体制改革的历史逻辑、监察委的宪法地位、监察基本法法律文本对监察权功能定位的具体规定、监察委职权与相关国家权力的衔接制度建构等方面，多角度全方位地进行理论审视和实践样态检视。客观评价和正确界定监察委的宪法属性、法律定位以及监察权运行的实践样态，不仅有助于巩固国家监察改革的成果，捍卫监察委的宪法地位，而且有助于进一步完善监察权运行的体制机制，促进监察权在实现国家治理体系治理能力现代化中法治监督功能的发挥。

一、政治功能着力于反腐败全覆盖增强执政合法性

监察委的设立是新时代以全面建成小康社会为目标、以全面深化改革为引领、以全面依法治国和全面从严治党(4)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》，2017年11月28日。为重要抓手的“四个全面”战略政治布局的具体落实，展现出政治改革谋划与政治顶层设计的鲜明时代特征。监察委员会由试点到全面铺开，遵循基层探索、归纳经验、复制推广的改革实践方法论，体现了以协调性、综合性、系统性为特征的顶层设计的改革理念。监察改革不仅确立了反腐败全覆盖的制度体制，而且有力地展现了执政党自我净化、自我革新、自我完善的能力，增强了执政党执政合法性的制度基础。

首先，监察改革是新时代基于顶层设计的政治体制改革。

以习近平总书记为核心的党中央立足于新的历史起点，着眼于改革发展全局，瞄准深化改革关键环节(5)彭新林：《国家监察体制改革：历史借鉴与现实动因》，《法学杂志》，2019年第1期。，全面推进监察体制改革。改行政监察为国家监察是为完善和发展中国特色社会主义制度、变革宪法体制上国家权力架构和权力运行机制而推行的重大改革举措。党中央深刻把握党和国家监督机制建设在新时代国家治理体系中的重要地位，清醒认识国家权力监督运行机制中存在的突出问题，遵循科学设计、试点先行、深入探索、循序渐进的改革方针，着力于制度建设和体制机制的创新，为改革确定周密的规划部署和实施方案。监察委改革具有以问题意识为先导，以科学化、制度化为内容的鲜明特征(6)蔡清伟：《新时代全面从严治党顶层设计的实践特色》，《中共山西省委党校学报》，2018年第6期。，目标定位于破解长期以来制约国家权力运行监督制约法治化的体制机制问题。习近平总书记《在新的起点上深化国家监察体制改革》一文中指出，我们所推行的国家监察体制改革是为了解决“过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题”，包括“过去党内监督和国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题”(7)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》，2019年第5期。。改革就是要通过反腐败资源配置的优化，即整合传统的行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责与队伍力量，以及通过将所有行使公权力人员纳入统一监督的改革努力，推动构建集中统一、权威高效的国家监察体系。

新时代国家监察改革体现了党中央集中统一领导下充分征求改革意见、精心筹划改革规划、充分酝酿改革方案、谨慎推进改革措施的政治改革路线方针。监察改革是在多年来政治体制改革探索的经验基础上启动的，汇聚总结了我国监察体制建设数十年来的成功经验。改革遵循了问题明确、基础牢固、导向清晰的实践路径，彰显了党的领导下以党内改革为引领，统筹带动党和国家系统改革相同步，推动形成改革策动、改革规划、改革推进的政治改革清晰路线图。在监察改革的战略设计上，习近平总书记强调要“完善监督制度，做好监督体系顶层设计”，党的监督体系和国家监察体系统筹协同推进，实现“既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”(8)习近平：《在中纪委第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2016年5月3日。。监察改革试点工作贯彻了党领导部署、全国人大授权实施，并对监察委员会的产生、组织架构和职权职责的设置、相关协调衔接机制等作出先试先行的制度安排(9)中共中央办公厅于2016年11月4日下发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，对监察委员会改革试点工作进行全面部署，对监察委员会的产生、组织架构和职权职责的设置、相关协调衔接机制等改革措施作出规定，由此开启了监察体制改革的序幕。。

新时代的监察改革抛却了“良性违宪”的改革思路，遵循了重大改革于法有据的原则。改革启动于全国人大常委会合法授权，之后迅疾展开修宪，从宪制层面确立具有政治属性的国家监察委的宪法地位，并依据宪法制定监察基本法，从实体和程序上规定监察委的法律职能。监察改革整体进程体现了党的政治领导在改革策动、改革规划、改革实施方面的发动、统筹和引领作用。2018年3月成立的中央全面深化改革委员会着眼于国家重大改革的顶层设计，审议通过《关于深化纪检监察体制改革和中央纪委国家监委机构改革情况的报告》，从顶层设计、整体架构和改革全局上对监察改革加以回顾和总结，对未来监察体制改革的深化推进予以筹划和部署。回顾改革历程，可以看出设立监察委是党领导人民推动从严治党和依法治国向纵深发展的伟大历史变革，这一政治体制改革有力促进了中国特色社会主义国家治理体系的进一步完善。

其次，监察改革贯彻了从严治党与全面依法治国相统一的政治改革逻辑。

作为新时代全面深化改革的重大举措，监察改革集治党、治国、改革于一体，其本身既具有国家治理的性质，也具有从严治党的性质，是推动治党治国目标实现的重要政治实践。深化国家监察改革亦是全面依法治国背景下推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要政治改革，此项改革同时为新时代“推进全面从严治党提供重要制度保障”(10)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》，2019年2月28日。。监察改革集中展现了新时代治党与治国一体统筹、协同推进的战略思路，且无论是治党与治国，两者统一于“治”，即国家治理体系和治理能力现代化。治党与治国在国家治理体系中相互依存、相辅相成，是实现治理能力现代化的“双轮驱动”(11)吕品：《党内监督与国家监察有机统一彰显中国特色的治理之道》，《中国纪检监察》，2018年第6期。，在新时代的历史起点上推动了国家治理体系的完善与国家治理能力的提升。

监察改革确立监察委行使的监察权，体现了治党与治国在国家权力配置上的统一性，意在实现执政权、领导权、监督权的互相融合，实现党的意志与国家意志的高度统一(12)王利明：《准确把握统筹推进的科学内涵》，《人民日报》，2017年5月2日。。改革形成的新的监察权这一融合了政治性和法律性、具有中国特色的权力设计，是执政党的执政权与国家机构的国家治理权的融合，是党的政治领导权、指挥权、监督权及对干部的问责权在国家层面的运用和实施(13)莫纪宏：《国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究》，《中州学刊》，2017年第10期。。以往那种纪委、监察部、检察院“三驾马车”的状况，反映了当时党、政、法的权力配置逻辑和格局，经历改革开放以来的变革、合并、调整，通过监察委员会机构设置，我国党、政、法机构设置与权力配置在新的历史基础上达成新的整合与新的创新发展(14)李莉：《国家监察体制改革视域下的制度设计变迁：新中国成立以来权力监督的历史梳理》，《当代世界与社会主义》，2018年第3期。。

监察委的宪法设置及其制度体系设计充分彰显了党法国法调整、依法治国和依规治党的统一。十九大报告提出了“依法治国和依规治党有机统一”的新思想，而监察委员会机构的设立正体现了这一改革理念。监察委员会所依据之党章党纪，与其同时所依据的《监察法》等一系列国家法律，结成相互贯通、互补配合、无缝衔接的统一体，展现出制度内容上国法与党规二元一体的结合。党规与国法二者在理念、规范要素、重点、手段和目标任务方面具有高度的一致性(15)许丽英：《坚持依法治国和依规治党的有机统一》，《人民论坛》，2019年第7期。。而监察权运行制度体系也正充分发挥了党的治理和国家治理两者的制度优势，融合了党内法规和国家法律两种制度体系的内容、结构和功能，推动二者在国家治理体系内的合力攻坚和协同增效(16)周鑫：《新时代依法治国和依规治党有机统一：理论逻辑与实践要求》，《中国行政管理》，2018年第9期。。

再次，监察改革实现了党内监督、国家监察与人民监督的政治结合。

国家监察改革将党内监督体系的完善与国家监察体系的变革改进相结合，将监督制度设计与人民监督权利保障相结合，使党的意志与人民意志的统一性、党的意志与国家意志的统一性在制度层面得到具体的呈现和实施。在国家机关工作人员绝大部分为党员的情况下，党内监督与国家监察在监督目标、监察对象、工作内容、工作手段等方面表现出高度的复合性。正如习近平总书记所言，“监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义”(17)习近平：《在中纪委第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2016年5月3日。。党的纪检工作机构与国家的监察机构合署办公、合体运行、合力监督，正是以党的治理带动和引领国家治理的切实改革行动，也是以党内监督与国家监察职权功能的互补互促、制度规则的衔接整合，构建周全严密的权力监督制度系统的改革举措。

随着监察委纳入我国人民代表大会为根本政治制度的宪制架构，监察委立足民意、为民用权且直接面向人民负责的意蕴更加凸显。监察委与纪委机构的合署合体，党内监督与国家监察相整合而展现治党治国一体同步发展，归依于权力的人民来源和人民民主的国家制度，党的领导、人民当家作主与依法治国的高度统一性与相应的治理逻辑在监察改革中得到鲜明的贯彻。监察改革的根本宗旨就是要维护人民当家作主的民主地位，使人民的意志在党的领导下经由科学完善的国家制度体系得到有效的实现。监察改革通过集中、统一、高效监察体系的构建，凝聚人民监督的合力，畅通人民监督的途径，拓展人民监督的制度体系，以更好地保障人民监督国家权力运行的权利。监察委监察权设计为解决由权利监督向权力监督的过渡问题，推动人民监督的有序化、制度化、法治化，以及为解决监督者的权力受监督问题，防止专门监督力量的异化，提供了较为完整严密的制度方案和运行机制(18)蔡静：《监察委的权力运作与宪法规制》，《南方论刊》，2019年第2期。。通过将党内监督、国家监察与人民监督系统的有机嵌入和整合，使权利监督与权力监督、一般监督与专门监督统合于监察权制度设计之中，既消除国家监督体系内的冲突紊乱，又致力于保证群众监督权利的实现，促进专门监督力量的健康发展。监察委监察权设计为化解历史上监督者不受监督的权力怪圈、构建合理的监督逻辑和监督闭环提供了政治保障和制度供给。

二、宪法属性定位于接受人民代表大会领导的监察权

监察委的设立是对国家权力架构的调整与变革，促成了国家权力运行机制的优化。这一变动牵涉到中央国家机构与地方国家机构的组成，新的机构在国家组织体系中地位与权能需要在宪法层面得到确认。不仅监察权本身的性质与权能内容要在宪法中予以规定，监察权在人民代表大会根本政治制度中的地位也须得到明确。2018年宪法修正案在第三章“国家机构”中对监察委员会设专节加以规定，监察机关与行政机关、审判机关、检察机关相并列在宪法中出现，监察委员会人员构成亦纳入人大选任。无疑，监察权在宪制层面具有国家权力的属性，获得宪法确认的权力地位保障，因而具有国家制度层面的权威性。

首先，宪制改革确立了监察委行使监察权的宪法权力属性。

监察委的宪法属性在于宪法规定了监察委行使监察权的权力来源、机构组成和权力运作。监察权由原先作为行政权力隶属分支，到成为独立于行政权并对行政权加以监督的新的权力构成，这一权力构造来源于国家宪法层面的改革确认和授权。宪法规定了人民代表大会这一根本政治制度下的国家机构组成逻辑，无论行政机关、审判机关、检察机关，抑或改革而新设立的监察机关，其权力皆来源于人民代表机构的法律授权。各层级监察机关皆由相对应的各级人大及其常委会授权组成，监察委与各级人大及其常委会的关系是具体权力与抽象权力、职责与授权、负责与监督的关系(19)王希鹏：《国家监察权的属性》，《求索》，2018年第4期。。以宪法的权威载体，明定了监察权的设置与运行，规定了监察委员会作为国家机构重要组成的地位。有关监察权的宪法规定，与相应的组织法、行为法、程序法和救济法等宪法性法律加以配套，便组成监察权权力形成及运作的宪制基础(20)姜明安: 《国家监察法立法的若干问题探讨》，《法学杂志》，2017 年第3期。。宪法修正和监察法颁行宣示了监察体制改革实现了从以往的行政监察向新的国家监察的转变(21)陈瑞华：《论国家监察权的性质》，《比较法研究》，2019年第1期。。监察委员会宪法地位的确立，旨在为监察权提供宪法上的依据，排除针对监察执法的各种越权行为的干扰(22)郁忠民：《论确立监察权的宪法地位》，《当代法学》，1990年第4期。。新的宪法修订设专节明确了各级监察委员会作为国家监察机关的性质，规定上下级监察机构相互之间为领导与被领导的关系，确立了国家监察委员会对全国人大及其常委会负责，地方各级监察委员会对各级人大及上一级监察委员会负责的制度逻辑。同时，宪法明确了监察委依照法律独立行使监察权的宪法原则，规定监察委员会行使监察权不受行政机关、社会团体和个人的干涉；在监察机关与行政执法部门、检察机关和审判机关的关系上，宪法规定在办理职务违法和职务犯罪案件的过程中，各机关要互相配合、互相制约。因此，监察权设置就在人大国家权力源授权的结构下，进行权力间适当分解分工，从而为达成国家治理目标而协同，以及为防范某一环节的权力恣意风险而开展相应的监督制约。

其次，宪制改革确立监察委的宪法地位推动了国家权力政体架构变革。

监察改革是执政党通过加强权力监督和制约的制度设计，推进自我革命、自我净化的伟大变革。党的十九大报告提出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”(23)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》，2017年10月18日。监督是增强党自我净化能力的根本路径，也是推动国家权力高效廉洁运行的根本方法。监察委监察权设计便凸显了权力监督的主题，大大提升了监督的专门性和独立性，有效整合及贯通了党内监督、国家监察和人民监督等监督渠道，在监督力量、监督效能等方面形成了汇聚和突破。监察委监察权设计作为党执政条件下对权力开展科学有效监督的改革尝试，为人类解决自我监督的难题迈出实质性步伐，为人类完善权力监督体系、改进国家治理提供了中国智慧和中国方案(24)赵剑英：《党的自我革命开创权力监督的新路》，《中国社会科学报》，2018年1月28日。。

监察改革设立国家监察委适应了国内外监督专门化的动向，是对国家权力监督系统的重大改革和完善。由古代至近代，由秦初到民国，监察权始终在当时国家权力架构中占据重要地位，并且呈现地位抬升、独立性增强的演进态势。在国外，自1809年瑞典设立近代监察制度以来，新的监察机构扩展到全球160多个国家和地区，以专员专署、专职专司为代表的监察专门化动向日益显著(25)魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩证：属性、职能与职责定位》，《法学》，2017年第 3期。。我国古代以御史与谏官为代表的王权统领下的监察权力运行，主要用以维护封建专制及官僚体制(26)徐爱国：《监察权的法律定位和历史渊源》，《民主与科学》，2018年第6期。。新时代监察体制改革则植根于人民民主的根本立场，通过监察权独立性、专门性、整合性的有效设计，推动中国特色国家权力架构和监督制约运行机制的改革创新。针对权力易于腐化和滥用这一铁律，监察委监察权致力于打造约束权力的铁笼，监督权力在廉洁、为民、规范的轨道上运行，锻造权责明确、运行科学、透明高效的国家权力运行机制。

监察委监察权与人大监督权、检察机关法律监督权等已有的监督制度进行了厘清与调整。监察委的设置增强了人大授权监督体制下监督工作专门性和独立性，也解决了既往检察机关自侦自诉等现实问题，不仅监督渠道、监督力量得到整合，而且监督制度内容也得到理顺和革新。可以说，监察委员会之监察权，与人大监督权、检察机关法律监督权，共同构成更为协调、更为严密、更为科学的国家权力监督系统(27)曹俊：《监察权的法理思考》，《法学杂志》，2019年第5期。。未来，深化监察改革的重心在于进一步厘清监察委监察权与其他监督权设计之间的关系，探索监察委行使监察权接受人大的监督以及移送起诉接受检察机关法律监督的实现方式问题，推进监察委监察权接受群众监督及舆论监督的制度实现形式。此外，鉴于监察委监察权对人大机关领导人员、人大选举任命官员及人大代表履行处置职权时，与人大监督权形成一定的张力(28)陈辉，汪进元：《监察委员会处置权与人大监督权的内在张力及协调》，《广西社会科学》，2019年6期。，应进一步完善立法，对人大监督权与监察委监察权各自监督权的权限范围加以划分，对人大特定问题调查权与监委调查权各自的行使界限予以厘定(29)靳海婷：《论人大监督权与监察委监察权之关系、界限与衔接》，《华侨大学学报》(哲学社会科学版)，2018年第5期。。

再次，监察委行使的监察权不同于行政权、司法权。监察委监察权是国家权力架构改革和创新的结果，是区别于以往权力分工构成的拥有特定职能属性和内涵外延的国家权力。因此，不可囿于传统的行政权或司法权的概念内涵界定和解释监察权。监察权的内涵范畴既不同于行政权，亦不同于司法权。新的监察委监察权并非以往多机构行政监察、反贪反渎、预防腐败等职能的简单组合与权力叠加(30)钟纪言：《赋予监察委员会宪法地位 健全党和国家监督体系》，《中国人大》，2018年第5期。，也并非议会监督权、行政调查处置权以及司法性权力的混合(31)秦前红: 《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，《探索》，2017 年第 6 期。。监察委监察权“是不同形态及属性的权力重合或者融合在一起产生并区别于原形态属性的新权力形态”(32)徐汉明: 《国家监察权的属性探究》，《法学评论》，2018 年第1期。。监察委行使之监察权是以监督、调查、处置等为构成内容的权力(33)马怀德: 《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》，2016年第6期。，是相对于立法权、行政权、司法权的第四种权力(34)吴建雄: 《论国家监察体制改革的价值基础与制度构建》，《中共中央党校学报》，2017年第2期。。监察委之监察权涵盖的监督、调查、处置均具有其独立的内涵与外延。监察权之监督包括廉政教育监督、依法履职监督、秉公用权监督、廉洁从政从业监督以及道德操守监督(35)范进学，张玲玲：《国家监察体制改革的宪法问题》，《学习与探索》，2019年第1期。，是覆盖了思想意识、道德观念、履行法纪、行使权力及廉洁作风在内的多维度、多层次的监督。监察监督包括了对监察对象定期或者不定期开展的日常监督，就重大问题或者系统性问题开展的专项监督(36)张云霄：《国家监察体制改革法治化进程初探》，《法学杂志》，2018年第5期。。监察机关所行使的调查权，亦不同于公安等机关行使的刑事侦查权(37)参见中纪委: 《调查权不同于刑事侦查权》，《中国纪检监察报》，2017年11月16日。。监察委之调查在性质上是集党纪调查、政纪调查和刑事调查于一体的综合性的调查权(38)龙太江，牛欢：《监察委员会监察权配置研究》，《长白学刊》，2019年第3期。。监察权之处理也包括了政务处分处理、失职问责处理、移送审查公诉处理、提出监察建议处理四项内容，是实体性处理权能、程序性处理权能和建议性处理权能的整合性运用。

三、法律职权限定于行使监督、调查、留置的国家监察职能

开展监察专门立法是监察权自身权力属性的必然要求，也是实现监察法治及推进立法创新的重要体现。监察权在国家权力架构中的独特地位，要求对监察权的内容及具体行使，以专门立法加以制度调整；监察立法不同于以往的组织立法、程序立法和职权立法的模式，而采用了综合性的创新立法模式。作为全面依法治国治理体系的组成部分，监察权法治化运行着重凸显了权责法定、程序正义、权利保障及权力监督等法治关键内容。基于法治内涵的基本要求，未来监察权法规配套将建成内容完整、结构优化、衔接紧密的法治体系。

首先，基于确认改革成果的逻辑和贯彻宪法规范的命题，《监察法》具体明确地规定了监察委的法律职权。2018年3月20日十一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》，不同于以往国务院机构、国家审判机构及检察机构的立法规范方式，是以新设立机构的职能为主题凸显了以监察活动为中心开展的专门立法活动，包括了监察机关组成、监察范围及管辖、监察权限及责任、监察程序等内容在内的立法调整。《监察法》调整国家监察机关与监察对象的关系、国家监察机关与人民代表机关的关系以及国家监察机关与司法机关的关系，突破了以往单纯组织立法、程序立法以及救济立法的模式，展现了行为法、程序法和救济法相整合的特征(39)姜明安：《国家监察法立法的若干问题探讨》，《法学杂志》，2017年第3期。。《监察法》按照权责法定、完善程序、强化监督的法治原则和法治精神，在立法结构中突出监察权力的法律规范、监察权力的运行程序以及对监察权的监督等制度设计，有关监察权限、监察程序以及对监察机关和监察人员的监督三方面的内容在《监察法》中地位较重、分量较足、条款较多，彰显了监察立法应有的法治要求和法治导向。《监察法》对谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施及相应的监察权力作出规定，对问题线索处置、调查、审理、监督的监察流程加以规定，对相关调查措施的审批、决定、实施、期限等予以明确。《监察法》还对监察权力运行的内部、外部监督体系，包括内部专门监督、干预报告制度、监察回避制度，以及人大监督、社会监督、舆论监督等予以明确规定。同时，还针对监察机关和监察人员的投诉机制以及监察失职失实的情形作出规定，以此构筑严密的监督监察权运行的制度体系和工作机制。

其次，监察法的制定体现了监察立法的专门性。监察专门立法是监察机构宪法地位、监察权在国家权力架构中地位的具体体现，是监察活动自身属性、特点的内在要求。监察权运行要求制定一部专门的监察法，对监察机构组成、监察权限设置以及监察工作流程等相关事项予以明确，从而达成监察权设置及运行机制的法治化。监察活动及监察权的独特性，也要求有专门的监察立法。职务违法和职务犯罪的特殊性要求制定专门的监察法对监察调查活动进行调整，监察调查的方式、手段和程序也需要专门立法予以明确。以往的刑法及刑事诉讼法无法胜任这些要求，监察法因而成为与刑法、刑事诉讼法相区分的反腐败专门性立法(40)李斌雄，廖凯：《监察法在中国特色社会主义法治体系中的独特地位》，《中国纪检监察》，2018年第7期。。因此，监察立法坚持了有区别、自成一体的方针，确立适应监察权运行、契合监察实践特点的法律规则体系。监察权运行不宜套用现行《刑事诉讼法》的规定，也不宜沿用以往《刑事诉讼法》的内容和结构(41)谢超：《〈监察法〉对中国特色反腐败工作的法治影响》，《法学杂志》，2018年第5期。。监察立法关注腐败现象滋生及蔓延的状况，适应反腐败执法的现实要求，完善与预防、惩治腐败要求相适应的调查权限配置及规则体系；监察立法与普通刑事侦查规则相区分，既合理吸收刑法及刑事诉讼规则的有益成分，又树立契合监察权实践情况的专有的规则内容，贯彻了高起点、高标准、严要求的方针。站在反腐败立法的新的历史起点上，监察立法吸收及借鉴古今中外反腐败制度建设的成功经验，确立较普通刑事侦查活动更为严格的权利保障规则，确立较普通刑事侦查权更为严密的权力监督制约机制，保障了监察委科学、合理、合规、合法行使监察权运行体制机制的顺畅与法治化。

监察法规配套的进一步完善。宪制改革确认了监察体制改革实现反腐败全覆盖的目标，但监察权运行的实然样态也提出了如何规制监察权的行使限度，实现监察权运行与国家不同权力机关关系厘定与有效衔接的法治化问题。党纪国法的衔接配套以及国法间的衔接配套是推动监察法律体系进一步完善的努力方向。当前，党纪与国法之间的衔接问题仍处于雏形阶段。在监察处理环节，纪律处分与政务处分的具体应用还需要在法律层面彰显出一体融合，对单处或并处等适用情形及相关的适用情节要加以界定，明定适用范围和适用内容(42)刘艳红：《〈监察法〉如何与其他规范衔接？》,《法学论坛》，2019年第1期。。党纪监察与政纪监察在监督、调查和处理方面的权能设计及规则的配套还有待进一步完善(43)任建明，薛彤彤：《实践运用“四种形态”遇到的主要问题与应对策略》，《河南社会科学》，2018年第1期。。并且，监察法与党章党规、与《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》，以及与相关司法解释之间不同程度上还存有衔接上的问题。监察法还有待系统性地对权利保障规则、“非法证据排除”规则、侦查阶段律师在场制度、全程同步录音录像制度、“以审判为中心”的证据制度、国家赔偿制度等制度规则予以吸收及创造性的转化(44)参见黄鑫：《国家监察体制改革法治化构建之维：兼论“社会中心主义”与反腐“理性构建”》，《广西政法管理干部学院学报》， 2018年第2期。。《监察法》中诸多调查措施的配套规范还很不完善(45)褚福民：《以审判为中心与国家监察体制改革》，《比较法研究》，2019年第1期。，应该在深化监察改革中对监察留置措施的审批权限、方式、期限、程序、地点、救济等制度进一步加以细化及明确(46)曾凡证：《国家监察立法充分体现法治原则》，《人民日报》，2018年3月5日。。

四、实践目标致力于依法履职尽责科学提升监察治理能力现代化

监察体制改革以来，经过监察组织机构设置的优化和监察体制机制科学化，反腐败制度改革和制度创新实效不断展现，中国特色国家治理体系和治理能力现代化和法治化得到有力推进。监察委在组织机构上坚持“一体双责”和全面融合的改革方针，在内部机构设置上贯穿职能优化、强化监督、突出实效的改革精神，推动腐败治理迈入资源整合、力量融合、制度结合的新轨道。通过有效运用监督执纪四种形态的认识论和方法论，使监察体制深深植根于对腐败治理规律和原理的精准把握，使腐败治理的源头预防和关口防范体系更加健全完善，也使腐败治理的政治效果、法律效果和制度效果得到综合性的体现。

其一，党的纪检机构与监察组织机构合署办公实行“一体双责”。监察改革推进各级监察委组建以来，按照合署办公、一体担责、全面融合的要求，在内设机构设置和人员配置上凸显监督执纪职能行使和自身权力运行的监督制约。通过将人员力量重点充实到监察实践一线，以及开展的必要职能分开和部门分设，使新组建的监察委在监督执纪效能上得到提升。监委纪委合署办公意味着纪检监察单轨运行模式向双轨运行模式的转变，监察机构设置衔接更加紧密、职能更加优化、制约更加有效(47)吴建雄：《监察委员会的职能定位与实现路径》，《中国党政干部论坛》，2017第2期。。以重庆市监察改革为例，通过实施“一体双责”，该市加强监督执纪力量配备，优化监察委员会内部机构设置，其中，监督执纪的业务部门设置比例占到监察委内设机构总数的75.9%，比监察改革以前的比率增加了10.9%；2018年该市监察委共受理立案违法违纪案件4726件，纪律处分5281人，同比增长33.9%(48)张弛：《实现全面融合和战略性重塑》，《中国纪检监察报》，2019年3月7日。。监察委监督执纪实践贯彻党章党纪和宪法法律协调实行，推动党内监督和公职人员国家监察一体同步实施全面覆盖，促使监督党规党纪执纪问责和法律监察监督调查处置衔接融通，实现了纪法两把尺子、“双施双守”、同向发力。监察体制改革以来，监察委立足监察处置职能，综合运用执纪执法处理手段，有效发挥预防、监督、惩戒的监察监督效果。其中，惩戒处置效能显著提升，2018年全国纪检监察机关共对52.6万名党员作出党纪处分，对13.5万名公职人员作出政务处分；震慑效能大量显现，党的十九大以来，共促使5000余名党员干部主动投案(49)赵乐际：《忠实履行党章和宪法赋予的职责，努力实现新时代纪检监察工作高质量发展：在中国共产党第十九届中央纪律监察委员会第三次全体会议上的工作报告》，《中国纪检监察》，2019年2月20日。；全域监察突破明显，仅吉林省2018年一年，纪检监察机关立案调查非党监察对象案件就达1176件1199人(50)张弛：《实现全面融合和战略性重塑》，《中国纪检监察报》，2019年3月7日。。

其二，监察委针对监督执纪四种形态履职尽责。监督执纪四种形态是新时代推进监察权工作实践的重要方法论。这一方法论体现了教育和制度防范在前，注重从源头上遏制腐败滋生。同时，监察委监督执纪强调通过经常性、长效性的监督，做到发现问题、抓早抓小和防微杜渐。监察委约谈函询、抽查检察、列席民主生活会等日常监督方法的运用，便是着眼于小微腐败现象的早期预防，扎牢思想教育和制度预防的关口。2018年全国纪检监察机关贯彻监督执纪“四种形态”的方法论，运用教育、监督、惩治相结合的方针，推动实现政治效果、纪法效果和社会效果的统一(51)闫鸣：《准确熟练运用好“四种形态”》，《中国纪检监察报》，2019年11月26日。。其中，以批评、提醒和函询第一种形态帮教110.4万人次，占63.6%；以党纪轻处分和组织调整的第二种形态处理49.5万人次，占28.5%；以党纪重处分和重大职务调整的第三种形态处理8.2万人次，占4.7%；以严重违纪违法审查的第四种形态处理5.5万人次，占3.2%(52)参见IDM 中国领导决策信息中心，大数据战略重点实验室：《2018 年纪检监察大数据报告》，《中国纪检监察》，2019年第11期。。“四种形态”方法论在监督执纪实践中体现为对三大关系的把握，即把握好“去存量”“遏增量”的关系，把握好“抓小”与“抓早”的关系，把握好“从严”“从实”与“从快”的关系(53)白云军：《认真实践“四种形态”去“存量”遏“增量”》，《中国纪检监察报》，2016年8月3日。。存量增量理论是纪检监察实践重要方法构成，存量与增量相互联系、相辅相成，减存量与遏增量因此成为未来推进反腐败斗争要切实抓牢的两手(54)刘连生：《坚持稳中求进工作总基调 在减少存量、遏制增量上积极作为》，《中国纪检监察》，2018年第13期。。当前增量演变特点表现为群众身边腐败案件数量居多、未办在办案件率较高、新增监察领域问题突出。改变线索处置率低、线索办结率低的状况，就要着力于减少大数和绝对值，加大线索处置和反馈，使线索处置落到实处。要改变办大案要案的政绩观，改变线索较多时再集中办理以及待时机成熟再办成“大案”的执纪心态，重视轻微违纪或非贪贿线索，在执纪监察上做到抓早抓小、快查快结；适机利用约谈、函询等方式，促进监督执纪的环节前置和源头化解。

其三，以科学的体制机制保障监察权的良性运行和监察能力的提升。以宪法为统领、以监察法为基本依据、协同党纪党规建立起中国特色社会主义的监察法律体系，为监察委依法科学行使职权以及监察权科学运行提供了充分的制度保障。监察委依法履职着力于形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督四个全覆盖的权力监督格局。在机构设置、监督巡视、内部制约等方面完善监察制度规范，通过构筑科学的监察机构分设和派驻派出机构设置，强化监察组织改革布局，完善常规巡视、专项巡视以及提级巡察、交叉巡察等工作机制和工作方式，尤其注重内部监督制约机制建设，围绕举报受理、线索处置、审查调查等关键环节开展权力科学化配置，提升内部权力运行科学化程度。派驻机构改革是实现党委统一指挥、全面覆盖、沉向基层纪检监察体系的有效举措，改革要着眼于优化派驻纪检监察机构职能配置，加强派驻过程中的权责协同。派出机构改革要有针对性地解决当前一些部门派驻纪检组担当意识不足、监督手段缺乏、领导体制及工作机制不健全等问题，推动派驻机构更好地发挥职能作用。改革要着眼于端正派驻机构政治监督职能定位，理顺相应的派驻领导和管理体制。同时，要完善派驻日常监督工作机制，包括定期会商、情况通报、线索排查、监督执纪等机制，充分履行派驻机构作为纪检监察组织前哨和探头的制度功能。此外，纪检监察内部监督制约机制建设在监察改革过程中备受重视，改革推行了监督和调查部门分设、“前台”和“后台”分离的制度举措，为解决“权力过于集中”及严防“灯下黑”搭建了制度“防火墙”。以往纪检监察干部违法违纪事例，多发于权力相对集中的内部纪检监察室部门，新的制度设计即着手分拆各纪检监察室，分别设立执纪监督室和执纪审查调查室。各部门职权设计亦进行科学分配，执纪监督室职司日常监督而不查办具体案件，执纪审查室负责立案审查，但不固定分管某一地区或者部门。此外，在领导体制上，对监察委领导副职的职权分工予以改革，线索受理、监督管理、执纪审查和案件审理实行区别分管、相互监督、相互制约(55)杜倩博：《监察委员会内部机构设置与运行机制:流程导向的组织变革》，《中共中央党校学报》，2018年第4期。。通过这些组织和制度创新，强化纪检监察机构风险内控，确立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的权力运行机制，完备“打铁自身硬”的组织和制度要件，提升监察委的监察能力。