海南自由贸易港背景下民间高利贷问题新动态及防范治理

薛 妮

(海南政法职业学院，海南 海口 571100；海南大学 法学院，海南 海口 570228)

2016年4月，山东聊城于欢的“辱母杀人”案成为社会关注的焦点。于欢因没有还清高利贷，在母亲和自己被11名讨债人长达11个小时的侮辱后，22岁的青年于欢情急之下用水果刀刺伤4人(其中1人死亡)。该案之所以引起社会的高度关注，高利贷是整个事件的根本原因。2018年5月22日，海南省公安厅微博发布信息，一男子因欠高利贷，一家三口从北京来海南自杀，幸亏海口美兰警方及时救助，才使得全家脱离危险。(1)凤凰网海南：《网传一家三口从北京来海口自杀 警方及时救助全家已脱离危险》，http：∥hainan.ifeng.com/a/20180521/6594073_0.shtml.海南自贸港建设亦面临高利贷风险的问题，只有社会各界齐抓共管，练就辨析高利贷的火眼金睛，织密织牢防控网络，才能有效治理高利贷毒瘤，保障社会经济健康发展，使海南自贸港成为展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片。

一、海南高利贷：历史与现实

1988年4月，海南建省办经济特区。海南在建设经济特区的过程中，曾经受过高利贷的惨痛教训，高利贷除了涉足农村、校园和网络等领域外，还流入房地产市场。20世纪90年代，海南“房地产泡沫”令人不堪回首，资金源源南流，房地产泡沫骤起。据统计，1992年至1994年流入海南的资金达一千多亿元，这些资金绝大部分来自银行信贷资金，(2)吴鹤立：《不堪回首忆狂潮——海南房地产泡沫经济沉浮始末》，《金融经济》2003年第11期。其中也不乏民间高利贷，而流入海南的资金很多用于炒作套利，致使海南经济跌入低谷，从而严重影响海南经济的健康发展。

2010年，建设海南国际旅游岛上升为国家战略；2018年4月，中共中央决定海南建设自由贸易试验区、自由贸易港。海南连续迎来重大发展机遇，“坚持开放为先，实行更加积极主动的开放战略，加快建立开放型经济新体制，推动形成全面开放新格局。”(3)习近平：在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话(2018年4月13日)，http：∥www.xinhuanet.com/politics/2018-04/13/c_1122680495.htm.从城市到乡村、从岛屿到海洋、从线上到线下，自贸港的开发者、建设者在寻找商机、投资经营的同时，高利贷毒瘤也如幽灵般渗透于各经济实体，甚至污染学校净土，染指国家扶贫战略。经调查统计，截止2018年，海南省登记在册的银行业金融机构有28家、保险业金融机构有24家、小额贷款公司有67家、融资担保机构有29家。至于个体从事高利贷等非法活动的“金融掮客”则根本无法统计。2017年，海南全省金融业各项贷款余额8459.27亿元，其中小额贷款公司发放贷款79.86亿元。(4)数据来源：海南省政府金融工作办公室编：《海南省金融业发展报告》(2017年度)，尚未正式出版。2018年，海南全省金融机构本外币贷款余额8820亿元，比年初增加362亿元。(5)中国证券网.海南省地方金融监管局将持续推动支持民营企业和小微企业发展的融资政策落地见效.http://news.cnstock.com/news,bwkx-201901-4331416.htm.2019年，海南全省本外币各项贷款余额9521.1亿元，比年初增加634.4亿元。(6)数据来源：《证券导报(海南金融周刊)》，2020年1月16日第5版。据估算，民间高利贷规模约是小额贷款规模的15%～20%。现阶段，高利贷呈现出新的特点，如网络借贷、现金贷形式更加隐蔽，“套路贷”的圈套陷阱，(7)胡明春：《浅议套路贷与民间高利贷的区别》，《法制与社会》2020年第5期。高利贷扎堆房地产炒房、炒地、炒项目，(8)苏志勇：《海南自贸港建设方案落地 房地产有多少机会可挖掘？》，《中国房地产报》2020年6月8日第11版。甚至侵入“全域旅游”“乡村振兴”“美丽乡村”等战略，由此引发的高利贷问题也不时显现。投资自由便利是海南自贸港的重要特征，资金流动自由便利是重要的制度设计。(9)中共中央 国务院《海南自由贸易港建设总体方案》(2020年6月)，http://www.hnftp.gov.cn/zcfg/zcwj/zyzc/202006/t20200602_3023773.html.在经济发展中，既要大力吸引投资，又要防止非法资金流入。

民间高利贷之所以有市场，总体来说有两方面的原因：一是“有钱要投出去”，即社会闲散资金缺乏畅通合理的投资渠道。二是“要用钱但缺乏合理拿到钱的途径”，这主要是指中小企业及个人融资难，导致其选择高利贷。不过，也不排除一些借贷人通过高利贷进行赌博等违法活动。从海南全省高利贷的区域分布情况来看：一是海南省经济较为发达的海口、三亚、儋州等地较为严重。二是海南省贫困市县高利贷问题不容忽视，集中在琼中、白沙、保亭等地区。三是海南省校园高利贷现象较为普遍，海口、文昌、琼海、临高是重灾区。从公安机关执法办案情况来分析：一是高利贷易引发民间借贷纠纷。二是高利贷易引发打架、斗殴、赌博、寻衅滋事、非法限制人身自由、非法进入住宅等治安案件，如“裸贷”被敲诈、暴力威胁讨债现象，(10)刘晓奇：《校园高利贷在我国的现状、危害及解决方法》，《时代教育》2018年第8期。甚至采取暴力、威胁、虚假诉讼等手段非法占有他人财产的犯罪行为屡有发生。(11)潘铎印：《用法治利器严厉打击“套路贷”》，《人民公安报》2018年11月15日第3版。三是高利贷和诈骗、非法集资等刑事案件交织，有的涉案金额上亿，有的形成灰色产业链条，有的还涉黑、涉恐等。

二、高利贷剖析：风险与识别

中共中央国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意义》(简称中央12号文件)提出，“加强对重大风险的识别和系统性金融风险的防范，严厉打击洗钱、恐怖融资及逃税等金融犯罪活动，有效防控金融风险。”(12)中共中央 国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(2018年4月)，http://www.hnftp.gov.cn/zcfg/zcwj/zyzc/201804/t20180414_3023767.html.当前，海南建设自由贸易港，以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导。而金融服务作为三大主导产业之一，我们要引导金融服务业健康而快速发展，应当吸取历史教训，强化风险评估，深刻剖析高利贷的社会根源。

(一)放贷主体

经了解，目前海南省放贷主体主要有以下几类：一类是个人，主要以城乡居民和私营业主居多，其大多与借款主体有“亲缘”“友缘”“业缘”等感情基础，彼此间的借贷大多没有抵押物，有些甚至没有借条或借贷合同，是完全的信用借贷。另一类是机构，如，担保公司、小额贷款公司、投资公司、典当行、企业集团等机构为放贷主力军。此外，一些黑社会性质的团体或个人也参与其中，这些大多集中在赌场，利率比普通借贷利率更高，社会隐患更大。除熟人介绍外，高利贷往往是通过路边小广告、电话推介等方式承揽业务，具有很强的隐性化特点。而民间高利贷行为在法律规制上的缺位，使得其缺乏必要的规范性。

(二)借贷主体

高利贷的借贷主体呈社会化、多元化、低龄化的特征，主要有以下主体：一是从事经营活动的机构。一般有中小企业、施工队、私营企业、个体工商户等。二是从事生产活动的居民。包括农业种植户、渔业经营者、畜牧养殖户以及交通运输户等城乡居民。三是急于购房以及炒房、炒股等人群。四是有吸毒、赌博、买彩票等习惯的人群。五是大中专院校在校学生，甚至还有借高利贷的高中生。(13)郑玮娜、陈江：《高利贷黑手伸向海南琼海校园》，《农村农业农民(B版)》2007年第3期。

(三)借贷途径

高利贷往往披着合法的外衣，钻法律的空子牟取暴利，一般有线下、线上两种途径。线下：一为借条式，即借贷双方通过借条约定债权债务关系，要么按原借款本金填写借条，但实际给付的为扣除利息后的款项；要么借条上借款金额为本金和利息的总和，一般借条上都不会体现借贷利息，借贷时间通常流于形式，实际的借贷时间依借款人的实际情况而定。二是抵押式，即通过对借款人提供的抵押物进行低估值，以估值后一半的市值借给借款人，并约定借款利息和还款时间，如无法按期还款，则抵押物归贷款人所有，这类方式通常会先作公证。三是担保式，即借贷双方口头约定高额利息和借款时间后不签订任何借条和合同，而是由第三方作担保，签订担保合同。一旦借款人不能按期支付本息，则由担保方承担连带责任。另外一种就是金融公司高息向社会揽款转贷，由金融公司作担保。线上：由于互联网行业的兴起，高利贷发展有了网络化的趋势。(14)龚千淋、宋利红：《经营型高利贷犯罪分析及侦查》，《贵州警察学院学报》2020年第5期。经走访一些高校在校大学生了解到，部分高校学生通过网络平台贷款的现象较为普遍。

(四)资金流向

海南省高利贷流向广泛，涉及房地产、服务业、生产经营、农业、消费等各个领域，且正从原来的临时性、应急性、消费性的资金需求向周期性、生产经营性、投资性的资金需求转变。根据社区调查后测算，高利贷资本约84%投向生产经营、资本市场投资和解决流动资金需求，约11%流向购房置业、婚丧嫁娶、医疗救急、子女上学等消费性需求，约5%流向赌博、购买彩票及其他。(15)数据测算依据为海南省公安厅经济犯罪侦查总队在海口市部分社区开展的高利贷资金流向调研，此数据来源于作者本人在海南省公安厅挂职时参加调研活动所得，尚未正式出版。

三、高利贷治理样本：国外与国内

高利贷问题古今中外皆有之。高利贷的故事中，在国外最有名的要数莎士比亚的小说《威尼斯商人》。韩国有句俗话：“宁可得罪黑社会，也不靠近放贷者。”(16)张贵余：《韩国高利贷“零利息”逼死人命》，《北京纪事》2008年第11期。在我国，《白毛女》的故事作为揭露高利贷压迫的作品影响深远。国内外有不少成功治理高利贷的经验，我们可以学习借鉴。

(一)国外高利贷治理借鉴

西方学者解释高利贷，认为现代意义上的高利贷，就是超过法定最高利率的非法借贷，必须是利率奇高且为法律所禁止，两个条件缺一不可。(17)刘植荣：《国外判断“高利贷”的标准》，《资本市场》2012年第5期。在美国，放高利贷者被称为“放贷鲨鱼”，联邦政府对于借贷利息并无明确规定，主要由各州政府立法进行限制。如加利福尼亚州法律规定，除非获得特殊许可，普通个人和组织不得对借出钱款收取超过每年10%的利息。纽约州的法律规定，收取超过16%的年息将触犯民法，而收取超过25%的年息将触犯刑法。新泽西州的法律规定，个人贷款利率超过30%被认定为高利贷，企业贷款利率超过50%被认定为高利贷。(18)朱杰：《在美国放高利贷会怎样？》，《金融博览》2017年第5期。在日本，二战之后日本经济复苏的初期，职业放贷处于不受规制、无秩序的状态，后来，日本政府为了更好地维护经济金融秩序，出台《出资法》和《贷金业法》，先后将高利贷认定从40%降到20%，并将违法高利贷行为入罪。(19)于佳佳：《刑法对高利贷的“打击点”——以日本法为比照的评析》，《浙江学刊》2020年第2期。

(二)国内金融风险防范借鉴

有学者认为，高利贷应与正规金融机构并存，民间借贷在一定程度上参与和促进了市场的繁荣与活跃，但是，学者对于高利贷具有不利影响的认知仍占据主要地位。(20)乔培琴：《我国乡村高利贷研究综述》，《天水师范学院学报》2017年第5期。由于民间借贷游离于银行体系之外而缺乏监管，民间借贷处于无序发展状态。特别是高利贷不仅给贷款人造成经济风险、家庭伤害，也扰乱了金融秩序、经济秩序和社会秩序，还引发了一系列民事、治安、刑事案件，成为社会关注的热点、法律界争论的焦点、司法打击的难点，给社会带来极大的不稳定。2011年，在我国市场经济最为活跃的浙江温州，爆发了高利贷引发的“金融危机”，温州的一大批中小企业纷纷“跑路”，前后有四百多位企业家出逃，外逃的原因大都是因为无法支付民间高利贷的利息，企业深陷债务危机，无法正常经营。受此影响，继而一大批中小民营企业和担保公司倒闭，引发连锁反应。而同期，同为浙江经济较为发达的宁波市，其民营企业也遇到类似的资金问题，但宁波市的金融制度比较规范，地下融资活动少见，该地区并未发生“金融危机”。(21)朱迎尔：《谈民间高利贷引发的金融危机对各地民营企业不同影响的原因——以温州和宁波为例》，《商场现代化》2013年第1期。地理地域环境类似、经济发展水平类似，但不同的金融管控措施引发不同的结果，形成了鲜明的对比。

四、高利贷法律治理：民法加刑法

(一)高利贷界定的民法路径

民间借贷是自发性的融资行为，游离于正规金融体制之外。高利贷是民间借贷的一种形式，是指索取特别高额利息的贷款。(22)明乐齐：《互联网金融时代非法网贷的危害及其防控》，《江苏警官学院学报》2019年第3期。长期以来，我国主要由金融管理领域的规范性文件和有关司法解释界定高利贷。如，1991年最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、1996年中国人民银行《贷款通则》、1998年国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、1999年最高人民法院《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》、2002年中国人民银行《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》、2015年最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》等。近年来，我国法律对待高利贷问题有两个趋势：一是界定越来越严格，从“两线三区”到“四倍利率”。在一段时期内，双方约定的利率未超过年利率24%的，人民法院应予支持；借贷年利率36%为红线，年利率不超过36%的借贷都不属于高利贷的范畴。(23)最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》(2015年6月23日最高人民法院审判委员会第1655次会议通过)第二十六条规定，“借贷双方约定的利率未超过年利率24%，出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的，人民法院应予支持。借贷双方约定的利率超过年利率36%，超过部分的利息约定无效。借款人请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息的，人民法院应予支持。”2020年8月20日起施行的新修订的最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，调整了民间借贷利率的司法保护上限，“以中国人民银行授权全国银行同业拆借中心每月20日发布的一年期贷款市场报价利率(LPR)的4倍为标准确定民间借贷利率的司法保护上限，(24)《最高法修正并发布审理民间借贷案件司法解释》，《人民法院报》2020年8月21日第1版。取代原《规定》中以24%和36%为基准的‘两线三区’的规定。”以2020年8月为例，高利贷认定标准为15.4%，相较于过去的36%有较大幅度的下降。(25)数据来源：2020年8月20日，最高人民法院新闻发布会。二是治理越来越严格，从无法可依到上升为立法层面。在地方层面，各地结合实际情况进行了一些关于高利贷的限定，如2014年《温州市民间融资管理条例》及其实施细则，就有涉及高利贷防范的内容。《民法典》合同编第680条将禁止高利放贷上升到国家立法层面。

(二)高利贷行为的刑法适用

我国《刑法》没有将高利贷入罪，没有打击高利贷活动的专门罪名，也没有关于高利贷活动的刑事责任规定，但与高利贷相关的涉黑、涉恶、非法经营等犯罪行为都被纳入打击范畴。2019年10月21日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》，对高利贷行为可以《刑法》第225条非法经营罪定罪处理，但尚不足以彻底解决高利贷及其关联行为带来的社会问题。我们还应当不断完善相关的民事、行政法律体系，实现法律责任追究多样化。(26)赵秉志、李昊翰：《民间放高利贷行为入罪问题探讨》，《 河南大学学报(社会科学版)》 2020年第2期。与此同时，法院、检察院、公安机关、司法部门也要积极研究对策，将打击高利贷违法犯罪行为列为重点课题，出台符合本地实际的操作性强的工作意见。经归纳整理，高利贷过程中可能存在的关联违法行为包括：以短信、电话、电子邮件等方式威胁或当面威胁债务人的人身安全，强行扣押他人财物，以殴打方式索取高利贷，以堵工厂、堵企业道路方式索取高利贷，为索取高利贷强迫扣押债务人，为索取高利贷违背债务人意愿进入债务人家中滞留，索债人要求债务人给其派遣的收账人员发放工钱，在债务人家门口泼洒油漆、污物或用油漆书写标语、口号或张贴大字报等形式威胁索债，在赌博场所向参赌人员发放高利贷。这些行为和高利贷息息相关，既有事前为发放高利贷而实施的违法行为，也有事后为索取高利贷而实施的违法行为。以上行为应当依据《治安管理处罚法》查处；对情节严重构成犯罪的，依照《刑法》立案查处。此外，对套取银行贷款发放高利贷、欺骗手段套取贷款发放高利贷、集资诈骗发放高利贷、贷款诈骗发放高利贷、非法吸收公众存款发放高利贷等行为，应当依照《刑法》规定的罪名查处。同时，结合扫黑除恶专项斗争，规制因高利贷衍生的相关犯罪行为。(27)中共中央 国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(2018年4月)，http://www.hnftp.gov.cn/zcfg/zcwj/zyzc/201804/t20180414_3023767.html.

(三)高利贷管理的执法监督

中央12号文件明确提出要“加强风险防范体系建设”，特别是高度关注金融风险，对金融监管机构提出要“有效履行属地金融监管职责，构建金融宏观审慎管理体系，建立金融监管协调机制。”(28)参见中共中央国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(2018年4月11日)。海南省地方金融监督管理局和各金融监管机构，要高度重视高利贷带来的社会问题，在推动金融创新的同时，将防范整治高利贷作为保障经济社会发展的重要任务，推动纳入平安创建、精准扶贫等工作范畴。特别是海南省地方金融监督管理局要发挥服务、协调、指导、管理作用，组织驻琼金融监管机构(一行两会)和市场监管部门建立联动工作机制，定期召开联席会议，分析研判形势，掌控高利贷动态，开展排查治理，建立应急响应机制，形成工作合力。对“高利贷”行为的治理，应积极利用经济与行政手段。(29)罗曦：《关于“高利贷”的治理建议》，《经济研究参考》2015年第36期。要综合运用法律、行政、经济治理措施，对非法经营高利贷的组织坚决予以取缔。对高利贷涉及的违法犯罪行为，公安机关各警种应当按照管辖分工、各司其职、各负其责、互相配合、依法查处，严厉打击各类非法金融活动，防范地方债务、企业融资等领域风险，维护金融领域的安全。要注重预防、严厉打击、警示教育，切实保障金融领域的安全，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

五、高利贷社会治理：人防加技防

(一)强化疏堵结合，净化借贷市场

海南省政府致力于“打造便捷公平、诚信安全的融资环境，丰富完善金融市场主体，壮大金融服务规模和能力”(30)《海南省政府工作报告》(2017年2月，海南省五届人大五次会议)，http://district.ce.cn/newarea/roll/201702/26/t20170226_20528588.shtml.，进而出台了一系列鼓励金融发展的政策文件，如《关于推进普惠金融发展的实施意见》《海南省绿色金融改革发展实施方案》等，建立了诚信管理平台。(31)海南省人民政府办公厅2016《关于推进普惠金融发展的实施意见》，https://www.hainan.gov.cn/hainan/szfbgtwj/201609/0768415393884dd2b5935c58131b8ce9.shtml。海南省人民政府办公厅2018《海南省绿色金融改革发展实施方案》，https://www.hainan.gov.cn/hainan/xdjr/201804/b521079596354d72b5a3504a38b1fdda.shtml。各类金融企业应当认真对照地方金融政策要求，通过政府、金融部门和企业的对接融合，大力支持扶持实体经济，尤其是落实对中小微企业发展的扶持政策措施。发展多层次的资本市场，支持企业加快现代化股份制改造，鼓励企业扩大直接融资规模，拓宽融资渠道，有效降低企业的融资成本。给予互联网金融产业发展更多的支持，将其纳入金融监管体系，规范各类网络借贷行为。通过推动合法融资市场发展，拓展企业和群众合法融资渠道，堵塞高利贷流通渠道。农村是金融改革的重要方面，应当结合精准扶贫政策和承包土地经营权改革，创新农民住房财产权抵押贷款机制，深化农村金融综合改革，探索推进农村普惠金融，让广大农民享受金融改革更大的红利。

(二)运用信息手段，强化技术防范

充分利用互联网、物联网、大数据、区块链和人工智能技术，建立自由贸易港资金流动的集中管理系统，在资金流动管理方面实现实时性、全覆盖、全天候高效管控。据报道，人民银行海口中心支行牵头，已完成资金流进出岛管理系统功能开发和数据大厅大屏展示应用，正组织23家在琼金融机构升级改造系统接入资金流“T+0”数据(实时数据)，通过对资金流数据的采集和统计分析，初步实现对进出岛资金的动态跟踪监测。(32)《海南自贸区逐步完善人、物、资金流进出岛管理》，《海口日报》2019年1月3日第2版。“互联网+”“区块链”“大数据”等技术都应当在金融管理方面被广泛运用，更好地管控非法高利贷行为，让高利贷无处可藏、露头就打，为严厉查处扰乱自由贸易港金融市场的违法违规行为提供技术支撑。发改、市场监管、金融监管等部门还应当依托“信用中国”平台，通过社会诚信体系，实施“黑名单”管理，协同推进高利贷风险治理和防范。

(三)大力宣传教育，营造良好氛围

政府金融部门要及时牵头协调，相关执法部门、金融机构、新闻媒体、网络平台、通讯运营商等要综合运用电视、网络、短信、微信、微博等多种媒介，借助“宪法宣传日”“110宣传日”等主题宣传活动，加大专题宣传和法治教育力度，加强对企业和群众的金融风险教育，增强全社会的风险防范意识。要经常性地向广大群众开展金融借贷知识、金融风险警示方面的公益宣传教育。要关注学生、农民工、留守老人等弱势群体和来琼游客、“候鸟”人群，推动高利贷防范宣传进机关、进学校、进景区、进企业、进农村、进社区、进家庭。要告诫放贷人应理性地追求利润，理性地看待短期利润和长期利润，非法的高利贷行为不仅不受法律保护，可能还会因此产生严重的法律后果。要告诫借贷人回避高利贷，一旦遭受其害，要敢于拿起法律武器，维护合法权益，使群众能够自觉抵制高利贷行为，防止上当受骗，共同摧毁高利贷生存的温床。

海南是中国目前最大的经济特区，正在建设中国特色自由贸易港，当前人流、物流、资金流以及信息流更加自由流动，由此给我们带来更多机会的同时，也带来更多风险和挑战。整个社会领域，无论是法律、经济理论界，还是经济社会发展实务部门，都清醒认识到，规范金融市场、强化依法治理，对保障经济健康发展、社会安全稳定至关重要。在自由贸易港建设整体推进和稳步实施中，要更加注重风险评估和跟踪预警，积极防范潜在风险。搭建“社会管理信息化平台”，完善人流、物流、资金流信息管理系统，已经被列入自由贸易港建设的重点项目，海南省政府注重提升大数据中心功能，初步建立了人流、物流、资金流进出岛的有效管控的技术框架。(33)《海南省政府工作报告》(2019年2月，海南省六届人大二次会议)，http:∥www.hinews.cn/news/system/2019/02/02/032028577.shtml.要在前期工作的基础上，瞄准高利贷毒瘤，通过各部门齐抓共管，进一步强化风险防范和技术防控，坚持依法监管和精准治理，打好防范化解重大风险攻坚战，维护良好的金融秩序，利用制度创新手段，更好地保障海南自由贸易港建设快速发展、平稳发展、健康发展。