生态环境保护督察中环境影响评价及排污许可领域的问题与策略分析

李鑫 新疆维吾尔自治区排污权交易储备中心（自治区应对气候变化与低碳发展研究中心）

2019 年12 月召开的全国环境影响评价与排污许可工作会议提出，新时期的环评与排污许可工作要构建“区域环评、规划环评、项目环评、排污许可、监察执法、督察问责”的“六位一体”的制度框架，其中督察问责是保证环评与排污许可工作责任落实到位的制度保障。

一、环保督察中发现的环评与排污许可问题的主要类型

（一）规划环评方面

未按要求开展规划环评。例如，某省有关部门编制或正在编制的工业、农业、畜牧业、渔业等专项规划尽管都有环保篇章或说明，但普遍没有开展规划环评，环境资源约束机制以及环境保护与产业发展协同机制不健全。

规划环评审查意见不落实。一些地方重项目落地、轻环评要求，规划环评意见成为“一纸空文”。例如，2015 年某省不顾大气环境质量超标、省内火电产能严重过剩的严峻形势，违反规划环评审查意见，实施《省低热值煤发电“十二五”专项规划》，先后核准审批20 多个低热值煤发电项目。

（二）项目环评方面

违规审批和环评论证不充分。一是违规审批。例如，某省发展改革委在未经环评审批的情况下，违规核准发电项目。某市四氯吡啶项目选址违反国家有关要求，但区政府及经开区管委会默许项目建设，区生态环境局还批准该项目环境影响评价报告书，直到督察组发现后才叫停。二是环评论证不充分。未批先建。在中央、省级环保督察反馈各地督察情况中，多次通报一些地方存在建设项目“未批先建”的情形。例如在新修订的《环境保护法》实施后，某省2016 年重点建设项目中仍有55 个未批先建。中央环保督察中发现某管理总局2012 年引进一家水产公司建设湖区养殖项目，一直未履行环评手续。省级环保督察中也发现某公司2017 年建成的污泥堆肥项目未批先建，市城市管理局在明知该项目未取得相关手续的情况下，仍批准该企业承担污泥应急处置任务。“未批先建”问题除了发生在企业，也发生在一些地方管理部门。

批建不符，擅自变更。一是违规增加产能。例如督察发现某矿业公司年产10 万吨石煤项目获得环评批复并通过环保竣工验收，但实际产能为20 万吨/年，批小建大。某稀土有限公司2004 年经环评批复以来，公司产能持续扩大，目前形成的产能已是2004 年环评批复产能的3 倍以上。二是违规变更生产工艺。例如，某化工企业擅自改变生产工艺，废气处理工艺及设施与环评要求不一致且长期闲置；某电力设备有限公司未经环评审批擅自增加磷化工艺，补漆房和淋漆房数量与环评报告不一致。三是违规变更环保措施。未落实“三同时”要求。中央环保督察中发现，某省4 家化工企业在污染治理设施未同步建成的情况下擅自投入生产；某化工项目在厂房未完工、生产设备完全裸露、废气治理设施不健全等情况下，擅自投入试生产，违反“三同时”等生态环保要求。省级督察中也发现某化工公司氧化沥青项目及液化气综合利用项目未验先投的问题。

（三）排污许可方面

按照行业分批核发的原则，全国将在2020 年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，在环保督察中发现的问题主要有两种：一是未取得排污许可证。督察发现，2018 年某纸业公司在不向当地生态环境部门报告、未获得排污许可证的情况下，擅自投入试生产，区原环境保护局立即对其进行立案处罚，根据《排污许可证管理办法（试行）》（环保部令第48 号）第五十七条第二款规定，给予该公司20 万元处罚。按督察要求进行整改督察中发现，一些地方对发现的环评与排污许可方面的问题进行整改时，存在敷衍整改、假装整改、不严不实的问题。例如，本应于2018 年完成的某垃圾焚烧发电项目至2019 年督察进驻时仍未获得环评批复。某化工园区违反规划环评引入项目，督察整改方案要求于2017 年5 月底前关闭不符合产业政策的化工企业，但“回头看”发现，某县列入取缔关闭计划的42家企业中，有20 家以企业虚假重组、变更营业执照等方式予以保留。

二、相关的解决策略

（一）进一步明确环评与排污许可领域的问题类型

通过梳理问题类型发现，中央和省级环保督察发现的环评与排污许可领域问题的类型具备一定的普遍性。从问题类型上来看，包括规划环评中“未评先批”“评而不用”，项目环评未批先建、违规审批、内容造假及论证不充分、批建不符、“三同时”不落实等，企业未取得排污许可证擅自生产、违反排污许可要求等。这些问题几乎覆盖了环评与排污许可领域的各个方面，有些案例甚至同时涉及多个方面。从数量上来看，项目环评方面的问题数量较大、占比突出，其中，建设项目“未批先建”案例数量较多；排污许可在此次梳理中发现问题数较少，但是随着排污许可核心制度的构建，这方面的问题可能在环保督察中逐渐凸显。

（二）进一步明确督察整改的责任主体

环保督察中发现的环评与排污许可领域问题的责任主体多样。其中，规划环评的责任主体为国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，项目环评问题的责任主体为建设单位、审批以及监管部门，排污许可证的责任主体为排污单位和审批以及监管部门，未按督察要求进行整改的责任主体为地方党委、政府和有关部门。因此，在督察过程中，应针对发现的环评和排污许可问题的类型、性质和严重程度，明确问题具体涉及的责任主体，企业的责任归企业，审批监管的责任归管理部门。

（三）进一步强化环保督察对环评与排污许可制度执行的保障

中央和省级环保督察中发现了许多环评与排污许可领域的问题，涉及相关工作的各个方面和不同类型的责任主体。这一情况说明，环评与排污许可在制度执行上，还存在一些薄弱环节，相关责任主体对于制度的遵守意识还有待增强。特别是一些问题在督察要求整改后，仍没有整改到位，反映了环评与排污许可领域制度不执行或执行不到位问题的顽固性。因此，通过环保督察，进一步强化环评与排污许可制度的硬约束，提高制度的执行力和治理效能，仍有加强的空间。

三、结语

在全面总结第一轮中央生态环境保护督察经验的基础上，完善生态环境保护督察制度建设，对生态环境保护督察的方针原则、主体及其权利义务、对象和范围、形式、程序等进行系统规定，是巩固生态环境保护督察成果，推进生态环境保护督察制度中的环评和排污许可问题得到最好的解决。