金融支持新型农村集体经济组织发展的思考

邵杰 农业银行云南省分行

随着农村集体产权制度改革的推进，农村集体经济得到发展。改革后的新型农村集体经济组织是金融机构“三农”和县域重点支持的新主体，但是现有金融机构（银行）的信贷政策和产品并不能完全适用。本文以Y 省为样本，分析了目前农村集体经济组织发展及其金融服务的现状和存在问题，提出政府工作机制、金融创新支持的建议。

一、研究背景

（一）乡村振兴战略

实施乡村振兴战略①是党的十九大提出的重大决策部署，要实现产业兴旺、农民富裕，关键是要发展壮大农村集体经济。同时，农村集体经济组织的管理也直接影响乡村治理水平。因此，发展壮大农村集体经济，提高农村集体经济组织的管理水平是实现乡村振兴的重要途径。

（二）农村集体产权制度改革

中央2016 年印发《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农村集体产权制度改革由此在全国推开，旨在通过深化改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

（三）农村集体经济组织的发展

1.双层经营体制的时代局限性

我国的农村集体经济组织最早可追溯到20 世纪50 年代的人民公社时期，1982 年《宪法》确认了农村集体经济组织实行“以家庭承包经营为基础、统分结合”的双层经营体制。根据当时的国情，“分”的作用激发了农民积极性，促进了生产力的发展，但“统”的作用没有发挥出来，农村集体经济发展相对滞后。

2.明确农村集体经济组织特别法人地位

十八届三中全会以后，中央开始注重“统”的发展，推进农村集体产权制度改革，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，推动农村集体经营性建设用地入市，改革宅基地制度，为农村集体经济发展提供了新契机。根据产权制度改革意见，农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织；2017 年《民法总则》明确了农村集体经济组织的法人主体地位，将其列为特别法人。特别法人与一般法人在功能、设立、终止上不同。

二、Y省农村集体经济组织发展的现状及存在的问题

（一）Y 省农村集体经济组织发展现状

2017 年Y 省委省政府印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，明确了改革的要求和重点任务。目前清产核资全面完成，赋码登记工作正在分类推进。全省共有129 个县（市、区），1395 个乡镇（街道），13631 个村、168717 个组。经过清产核资后，农村集体资产总额约2000 亿元，其中经营性资产约500 亿元，资金总量约800 亿元，有经营性收入的村占比84.8%。

（二）农村集体经济组织发展存在的问题

从Y 省的实际情况来看，农村集体经济发展还不成熟，组织和运营模式专业化程度不足，面临着许多的困难和问题。

1.缺乏专业型、管理型人才。目前绝大部分农村集体经济组织与村委会还未实现“政经分离”，村委会代行农村集体经济组织职能，导致其缺乏运营管理和市场运作的专业性知识。另一方面，由于待遇和发展前景等原因，农村集体经济组织也很难吸引并留住专业化程度高的管理人才。

2.农村集体经济不够有活力。Y 省是地处西部的欠发达地区，农村集体经济较沿海及发达地区相比，经营收益较低。如据Y 省农经站统计，2019 年末全省村级农村集体经济组织总收入165 亿元，其中经营收入、发包及上交收入、投资收益、补助收入、其他收入分别为16 亿元、22 亿元、3亿元、52 亿元、72 亿元，占总收入比重为9.69%、13.33%、1.81%、31.51%、43.63%。从以上数据可以看出，农村集体经济组织的收入主要依靠补助性收入等，投资收益占比较低，自身造血能力不足。

3.区域间发展水平不平衡。据Y 省农经站统计，2019 年无经营收益的村达4300多个，占总村数的32%；当年有经营收益的村有9200 多个，但经营收益在5 万元以下的村达5200 多个，占总村数的38%，经营收益5 万元以上的村。农村地理位置和经济区位等因素都会造成区域间农村集体经济组织发展水平的巨大差异。

4.农业产业居多，抗风险能力弱。大部分农村集体经济组织的发展行业在农业，而农业产业依赖水、土、气温、光照等自然资源，只能适应，无法整体改变；同时，在大自然不可控的灾害面前，农业产业抵御自然灾害的能力显得单薄和脆弱。因此农业天然的弱质性，导致农村集体经济抗风险能力较弱。

三、X银行支持新型农村集体经济组织发展的现状和问题

（一）X 银行金融支持农村集体经济发展现状

X 银行出台了“三权”（集体经营性建设用地使用权、农村土地承包经营权、农村居民房屋财产权）抵押贷款管理办法，丰富融资担保方式；正在制定“支持农村集体经济组织发展的意见”和“农村集体经济组织贷款管理办法。同时，营销推广农村集体“三资”管理平台，依托平台上农村集体经济组织的大数据信息，可建立贷款模型，向其发放贷款，用于购置、建设或运营集体经营性资产。

（二）金融支持农村集体经济发展存在的困难

1.农村集体经济组织与村委会的管理边界模糊。部分农村集体经济组织直接将原村委会的人员和组织结构移植过来，在管理体制和运行方式上未发生实质性变化，在资产权属利用、经营独立决策上仍未实现“政经分离”。

2.农村产权抵押的法律法规、配套政策不完备。一是部分农村产权的抵质押仍受法律管制。目前除农村土地经营权、农村居民房屋财产权、林权、集体经营性建设用地使用权外，其余产权的流转范围、流转方式和用途等仍受到法律法规的严格管制。二是农村产权价值评估标准不统一。目前我国尚未形成统一规范的农村产权价值评估体系，价值评估受评估人员主观影响大。三是缺乏农村产权流转交易平台。农村集体产权涉及土地、房屋等农民基本利益，处理不当易引起社会动乱；目前Y 省尚未建立统一规范的农村产权流转交易平台，农村集体产权无法实现有效流转。

3.政府增信机制的问题制约农村集体经济的发展。由于农村集体经济组织的特殊性，不适用破产程序，为解决农村产权无法抵押的问题，引入了政府增信机制，但部分地区受政府风险补偿金到位问题的影响，单户贷款无法完全满足农村集体经济的发展需求。

四、相关的工作思考

农村集体经济的发展壮大离不开金融支持，但由于农村集体经济组织的特殊性，以及政府还未出台相关规范性文件和配套支持政策，金融支持农村集体经济组织的模式仍在探索中，需要政府和金融机构（银行）共同努力。一方面，政府要出台农村集体经济组织运营管理的相关规范性文件，以及配套支持政策，规范和建立农村产权定价、抵押登记、流转交易等方式，改善政策环境；另一方面金融机构（银行）也要针对农村集体经济组织的特点，积极创新服务模式及信贷产品。

（一）完善政府配套机制建设，助力农村集体经济发展

1.制定农村集体经济组织管理办法

由省政府针对农村集体经济组织的特别法人地位，出台相应的管理办法，明确村党支部领导下的村集体经济组织与村民委员会各自职能关系，制定预决算、货币资金、发展壮大等相关的制度，确保村集体（股份）经济合作社成立后有章可循、有制可守。

2.建设农村产权流转交易平台

由省政府出资搭建省农村产权交易中心，发布全省农村产权交易信息，组织农村产权流转交易，建立全省农村产权流转交易数据库，将农户承包土地经营权、农村集体经营性资产、农业生产设施施备、农村生物资产等12 类农业农村资产纳入交易范围，在保障农民和农村集体经济组织的财产权益的同时通过规范流转抵押登记盘活农村资产资源，提高农村要素资源配置和利用效率。

3.建立农村集体经济发展风险补偿机制

建议各地政府积极创新多种形式的增信措施，解决农村集体经济组织“融资担保难”的问题，降低贷款风险。比如可通过整合支农资金，或由村民集资入股、县财政拨款支持等方式，建立县（村）级风险补偿基金，有效解决农村集体经济组织的贷款需求。

（二）金融支持农村集体经济组织发展的思考

创新金融服务模式。一是金融机构可针对农村土地经营权及地上附着物和动物（活体）抵押贷款出台操作规范或实施细则，通过规范管理盘活农业资产。同时，可通过银政系统对接、数据分层共享，提供资金结算、交易保证金履约、交易主体小额信贷等全流程金融配套服务。二是创新信贷产品。基于集体资产抵押、集体资产收益质押、集体股权质押等有效抵质押物，探索创新信贷产品，支持农村集体经济发展。三是创新农村集体抵押担保组合，增加农村集体经济组织的造血功能。把农村集体零散资产整合后通过模型设计获取综合授信额度，比如，以村集体经营性资产做整体授信，为降低我行信用风险，引入政府增信机制，并充分发挥好村两委功能，其中村委会负责提供优选贷款主体，村集体所在村支书作为用款期间的资金监管员，辅助我行做实贷后资金监管，配合做好相关贷后管理工作。通过灵活的担保方式，壮大村集体资产，增加农村集体收入，全力加速加快乡村振兴步伐。

五、结语

本文的研究提出了金融支持农村集体经济组织发展助力乡村振兴的相关政策建议，但受研究数据的可得性和研究方法的局限性影响，可能存在对策分析不够深入等问题。因此，本文的相关政策建议仅是初步的探讨，要制定可操作的政策制度还有待于进一步的研究分析。

注释

① 乡村振兴战略的总体要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。