乡村振兴战略下农村宅基地“三权分置”权能实现路径研究

赵海萍

(镇江高等专科学校，江苏 镇江 212003)

0 引言

近年来，随着城镇化的快速推进，大量农村人口不断向城镇转移，宅基地闲置荒废、一户多宅、隐形流转等低效利用问题，已成为农村土地管理的焦点与难点问题，阻碍了乡村振兴战略目标的实现。为此，我国开始实施农村宅基地“三权分置”的改革策略，以适应我国城镇化、农民市民化的发展趋势。镇江地区在实施宅基地制度改革中也遇到了同样的问题。随着镇江地区城镇化建设进程的不断推进，其建设用地需求呈现快速增长的趋势，同时出现了农户宅基地占地规模大、一户多宅、空心村、利用效率低下等现象，引起了社会广泛关注。三权分置着眼解决的是现代农业的资源配置问题，重点解决三农问题，助力乡村振兴，意义非常重大。2018年中央一号文件指出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

近年来，各地依据本地特点开始积极探索和丰富“三权分置”的具体实现形式，我国的农村承包地已经实现了“三权分置”，三权即所有权、承包权和经营权，民法典对此进行了制度认可。农业农村部部长韩长赋指出，农村承包地“三权分置”的改革措施也可以借鉴引用到宅基地的使用上，即在坚持宅基地属于农民集体所有的基础上，充分保障集体经济组织成员的资格权，适度放活宅基地的使用权，通过多种方式，使闲置的农村房屋可以更好地流转和利用。但对于如何设计和落实宅基地“三权分置”的具体举措，各地需要结合实际情况，同时在借鉴试点经验的基础上，从理论上对其作出具有一定深度的阐述，同时有必要进行实践探索。

1 宅基地“三权分置”的法律内涵

“三权分置”的理论源于现代产权理论，是在借鉴西方物权理论的基础上基于具有中国特色的农村集体土地制度的理论创新。宅基地“三权分置”即指宅基地所有权、资格权、使用权分别设置，由农民集体、农户、社会主体三方分别享有宅基地的权利。《民法典》的出台使农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”得以施行，这对于提升集体土地利用率将产生重要的推动和促进作用。探索农村宅基地制度改革旨在实现明晰农村宅基地“三权”的目标，将农村大规模的闲置宅基地流转利用，通过盘活农村经济来增加农民财产性收入。同时，可以补充城市建设用地的供应不足，是实现乡村振兴战略的有效之举。

2 宅基地“三权分置”的实践探索

随着新型城镇化快速推进，为有效破解农村宅基地使用的制度障碍，2019年镇江市政府工作报告提出要深化农村土地制度改革，推进农村宅基地“三权分置”试点。自2009年2月9日《镇江市农村宅基地管理暂行办法》出台以来，镇江地区相继进行了土地征收制度改革、宅基地制度改革和建设用地二级市场改革。镇江市政府于2019年制订《镇江市加快推进乡村振兴战略重点工作实施方案(2019—2020)》，目标是到2020年乡村振兴政策体系基本形成。具体做法为：

2.1 继续深化农村集体土地产权改革

探索农村土地承包权自愿有偿退出，扩大土地经营权抵押贷款，鼓励土地托管、土地入股和农业社会化服务。巩固“大棚房”清理整治成果，落实设施农业用地政策，重点解决设施农业用地难问题。

2.2 结合第三次全省国土调查，开展农村宅基地使用权确权登记颁证工作

统一确权登记发证是巩固农村建设用地“三权分置”改革成果的重要举措。镇江市自然资源管理部门研究修订出台宅基地管理办法，总结句容市何庄村试点经验，大力推进农村宅基地制度改革。

2.3 深化农村集体产权制度改革

组织农村集体经济组织登记赋码，探索集体资产股权质押贷款办法，深化“三建三管一提升”改革，建立上下联动、统一规范、监管有力的农村集体“三资”管理平台；完善资产清查、资产资源台账、资产资源使用等监管制度，确保农村各类产权交易统一进场入市。

2.4 完善宅基地权益取得方式保障农民住房权

针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，通过开展自愿有偿退出宅基地，极力打造新产业新业态。

2.5 加大资金支持力度，发挥农民主体作用

认真落实《关于乡村振兴战略的实施意见(2018—2022)》(镇发﹝2018﹞13号)文件规定的城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡所获的土地增值收益镇村分配政策。鼓励农村集体经济组织通过依法盘活集体“三资”募集资金，鼓励乡贤捐资支持农村人居环境整治。

2.6 三管齐下对农村集体资产进行监管

2020年基本完成农村集体产权制度改革和农村宅基地使用权确权登记颁证工作，形成平台管理、制度管理和组织管理三管齐下的农村集体资产监管方式。

3 农村宅基地“三权分置”的法律困境与障碍

2018年中央一号文件中提出的宅基地“三权分置”改革旨在促进宅基地所有权的权能结构从“二元”向“三元”转变，从而推动农村土地资源的有效配置，实现农村土地制度的改革深化。然而，各地宅基地“三权分置”改革实施过程中遇到宅基地“三权分置”中的“资格权”创设的法律依据不足、宅基地“三权分置”的属性存在逻辑悖论、农民集体宅基地所有权的抽象性致使司法实践中出现诸多现实困难等。同时，宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度的重大制度创新，势必会冲击我国宅基地制度现有的法律框架，在实践中还会面临一些困惑与障碍。

3.1 宅基地“三权分置”中的“资格权”创设的法律依据不足

自从2018年中央一号文件中提出“探索农村宅基地所有权、资格权和使用权的分离”，“资格权”便成为学界争议的焦点。什么是资格权？我国现行法律法规并没有相关界定，给农村宅基地“三权分置”的实施造成法理困境和理论障碍。作为调整私法领域的典型规范《民法典》，把成员权排除在与财产权、人身权并列的基本范畴之外。[1]宅基地资格权是农村集体经济组织成员以户为单位对集体所有的宅基地享有的权利。宅基地资格权应当是包含财产内容和身份内容在内的综合性权利，宅基地资格权的取得与农村集体经济组织成员权息息相关，但二者在权利主体、客体和内容以及权利取得、变更和丧失等方面均存在明显差异。保障农户的资格权，有利于保障农民的基本居住性需求、化解改革风险、维护农村社会稳定。长久以来,随着户籍制度的改革和城乡统筹的发展,现实中许多村民因外出打工或者求学离开农村而常年生活在城市，或因婚丧嫁娶，原有户籍并未迁移的村民，户籍仍在原地。由此引发的现实问题就是这部分村民是否仍有资格申请宅基地使用权，这对于三权分置的改革至关重要。

3.2 农村宅基地“三权分置”的属性存在逻辑悖论

所谓“三权分置”中的“资格权”，相当于“成员权”，它具有人身权性质，而“三权分置”中的“所有权”和“使用权”则具有财产权性质。“三权”虽然具有一定内在联系，但不属于同一权利属性，在逻辑上难以形成同一体系。农村宅基地“三权分置”改革的目标旨在加强集体所有权的前提下，切实保障农民居住权，同时，发挥宅基地的价值功能，通过合法流转增加农民财产性收入。如果将“三权”同置一处，宅基地资格权的限制依然存在，宅基地使用权流转的障碍仍然没有消除。反过来说，若仅为激活宅基地使用权的财产流转功能，索性取消宅基地使用权转让的限制，使其与国有建设用地一样被纳入自由转让的范围，集体土地所有制便失去意义。综上所述，“三权分置”在逻辑上难以自圆其说，难以形成有效的动态运行机制，立法难度可见一斑，实践中也容易造成法律适用上的重重困难。

3.3 农民集体宅基地所有权的抽象性成为司法实践中的现实障碍

落实集体所有权体现了“三权分置”政策实施中对宅基地所有权的进一步强化。依据《宪法》第十条规定，农村宅基地归农民集体组织所有。而农民集体是抽象的概念，不能直接行使所有权，这使得农村宅基地所有权与一般的所有权相较显得弱化。农地所有权存在权利主体不明、权能不全、农民权利虚化的问题。[2]我国现行法律对宅基地的处分权能的规定比较模糊，宪法对宅基地的处分权能的规定也比较原则，对于农民集体是否拥有处分权能也未明确。司法实践中代表土地所有者的村集体只享有宅基地的申请审批权限,而农民对于获得的存量宅基地的所有权的行使明显弱化。农村集体作为宅基地所有权人的代表在征收过程中常常无法参与利益分配。由于法律未具体规定集体土地所有权主体行使土地所有权的组织形式和程序，从而造成了实践中集体土地所有权主体的缺位和集体土地所有权行使主体的错位。[3]可见，现行法律对农村宅基地所有权权能规定过于原则和模糊，导致农村宅基地“三权分置”的权能分配和权利架构存在难以解决的现实问题。当前实践中，宅基地上房屋交易数量愈来愈多，引起的纠纷也与日俱增，这客观地印证了我国对于宅基地上房屋的转让存在着治理困境。

4 农村宅基地“三权分置”的实现路径

宅基地“三权分置”改革成果关系到乡村振兴战略的整体局势，其改革成效与乡村振兴战略目标实现与否休戚相关，因此，宅基地“三权分置”的路径破解成为农地改革的核心问题。根据土地承包经营权“三权分置”改革的实践经验，首先需要将土地政策上升为法律规定，为农村宅基地合法流转奠定基础。同时，建立并完善宅基地“三权分置”的配套制度设计是实现宅基地“三权分置”以及切实保障各方利益的前提条件。因此，在探索宅基地“三权分置”的实现路径时，必须坚持原则，从我国基本国情和农村实际出发，提出一条高效、可行的实现路径。

4.1 宅基地“三权分置”的创设应有明确的法律依据

《民法典》的出台已使“三权分置”政策在土地承包经营权领域得以施行，这将在提升集体土地利用率方面产生重要的推动作用。然而，“三权分置”在宅基地领域还没有加以规定和落实。农村土地“三权分置”涉及各方主体的财产权益，宅基地“三权分置”势必会冲击我国宅基地制度现有的法律框架。因此，需要法律的确认和保护。目前，我国关于农村宅基地制度的相关规定主要体现在《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律规范中，法律规范内容分散且供给不足，无法从根本上全面保障农村宅基地“三权分置”的有效实施，从而导致农村房屋流转受到诸多限制、宅基地大量闲置以及由此带来的一系列宅基地管理秩序混乱等现象。新出台的《民法典》也不可能在短期内修改完善，我国有必要制订一部关于农村宅基地的法律位阶的专门规定，建议在吸收承包经营权的三权分置的立法经验的基础上，建议制定农村宅基地管理的专门法律。

4.2 落实宅基地所有权

坚持宅基地所有权，是盘活利用宅基地的根本保障。宅基地“三权分置”实施的首要条件是落实集体所有权，即在保持社会主义公有制性质的前提下，严格落实农村集体组织的的所有权地位，并给予其相应的处分权。基于此，建议明确所有权权能落实的法律保障，明确宅基地所有权应当由农村集体经济组织或者村民委员会代表本集体成员集体行使，防止所有权弱化和虚置。同时，为避免农户宅基地使用权成为事实上的私有权，还需要强化宅基地所有权的管理权能。建议在严格落实规划的前提下，通过完善相应法律规范和政策措施，切实发挥村集体组织在宅基地上的审批权等管理权限。落实“宅基地集体所有权”的主要路径就是通过相关法律法规进行规范和明确，从法律的角度明确宅基地所有权主体法人资格，并进行所有权产权确权、登记，进一步推动所有权主体的规范化进程[4]。

4.3 保障宅基地农户的资格权

保障宅基地资格权，是盘活利用宅基地的基本前提，也是“三权分置”实施的关键所在，能否公平合理确认资格权关系到整个集体的利益。首先，要明确“资格权”的法律依据。如前所述，我国现行法律对“资格权”没有作出具体规定，“成员权”也未纳入《民法典》，我国《宪法》《土地管理法》也只有“集体经济组织成员”的表述，农民只有获得“成员权”身份才可以享受农村集体经济组织的每个成员应有的权利。依据《农村土地承包法》第五条，农户成员资格是承包土地的身份性条件，任何人不得剥夺和限制。成员权是农村集体经济组织成员“身份”而享有全部权利的集合，包括“政治性、财产性、保障性”等权利，而“资格权”是具备获得财产性分配的权利。[5]因此，具备“集体经济组织成员”的资格是获得宅基地“三权”中的“资格权”的先决条件。其次，还需厘清宅基地资格权的权利内容。拥有宅基地资格权就意味着权利人可以无偿使用宅基地，这是社会保障功能实现的重要体现，这是针对本集体经济组织成员的一项权利，而对于非农村集体组织成员或者集体组织成员超过法定标准的情形均应纳入宅基地有偿使用范围。由此可见，宅基地资格权是身份权属性和财产权属性的综合体。此外，必须建立宅基地自愿有偿退出机制，实现农户资格权的动态管理。对于资格权人有偿退出的情形，要根据其退回面积的大小确定补偿面积计算标准。

4.4 放活宅基地使用权

放活宅基地使用权，是盘活利用宅基地的实现路径。农村宅基地“三权分置”的改革重心即放活使用权，一方面要盘活闲置宅基地资源，另一方面要明确宅基地的收益权。宅基地“三权分置”制度设计的目的即是突破现有法律对宅基地使用权人的权利封闭,引入其他社会主体到对宅基地的利用中来，从而有效盘活闲置宅基地。《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居，这是对一户一宅制度的重大补充和完善。同时，针对大量农民进城并常年定居导致农村宅基地长期闲置的状况，国家鼓励进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。可见，宅基地的保障功能弱化，社会经济功能却较为凸显。农村宅基地的功能也发生了转变，从单一的居住功能拓展为多元复合性功能，从而引发了大量的社会资本开始对农宅进行开发经营，为农村宅基地的流转、满足农民多样化的发展需求创造了良好条件[6]。

5 结语

农村宅基地制度改革是一件复杂的系统工程，不仅需要国家层面完善相关法律，同时，还应该有相应的配套体系，包括建立清晰的产权制度、自愿有偿退出制度、村民自治管理制度等。宅基地“三权分置”改革在现实工作中是一个整体工程，不论是所有权的稳定、资格权的确立，还是使用权的放活，都与乡村振兴的总要求相契合。落实宅基地集体所有权，巩固农村土地集体所有制根本地位。保障宅基地农户资格权，维护农民居住权益，尊重农民主体地位。适度放开宅基地使用权，彰显宅基地价值，赋予农民更多财产权益，以促进农村土地制度的改革深化，有利于真正实现城乡的融合发展。