区域生态环境治理法治理念的广东实践及启示

于忠龙

(中共韶关市委党校，广东 韶关 512026)

自党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局以来，构建与生态文明建设相适应的法治保障成为生态环境治理的重大课题。以2014年《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)的修订为标志，环境保护与经济发展进入了相互影响、相互作用、相互制约的新阶段。[1]体现生态文明发展理念的生态文明法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内生态环保法规制度体系正在稳步推进。在此背景下区域生态环境治理的法治理念和实践均有所转变，本文将以广东省实施粤北生态特别保护区(以下简称“保护区”)建设为例对相关转变作以分析阐述，以期对我国区域生态环境治理的理论和实践有所助益。

1 生态文明视野下区域生态环境治理法治理念的转变

生态文明，作为一种人与自然、人与人、人与社会“相形以生，互惠而成”的社会文明形态，已成为人类经济社会实现可持续发展的新要求。虽然对于如何实现经济与生态之间的良性互动、协调发展，不同的国家有不同的理解，但“互利共赢”理念正深入人心，即将经济发展与生态保护视作一个有机系统，在保证系统内部个体稳定发展的同时，通过塑造共同的价值观念和文化品格，创新个体间竞合机制，驱动系统向心力、凝聚力和自力更生能力的产生和发展，形成生态保护保障经济发展、经济发展反哺生态保护的有利局面。这就要求我们在生态环境治理时，既要在认识论上树立生态发展观，构建和树立科学的价值体系和发展理念，又要在实践论上坚持走生态文明发展之路，变优胜劣汰的“零和博弈”为互利共赢的繁荣共进。

生态环境治理一定不是以邻为壑、划区而治的做法，实施区域一体化协作治理是其最为显著的特征。而这份共识来之不易，是伴随着《环境保护法》的修订才得以达成。在新治理理念指导下，2015年广东修订了《广东省环境保护条例》，其法治治理理念与修订的《环境保护法》指导思想一脉相承。总体而言，在现今的生态文明视野下，区域生态环境治理法治理念的转变可以概括为以下几个方面：

一是生态文明发展观推动生态环境立法目的发生转变。如《环境保护法》第一条删去“促进社会主义现代化建设的发展”的表述，新增“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的表述。它标志着我国生态环境保护法治理念立足点发生重大转变，由原来基于工业文明的法律规范体系向构建基于生态文明的法律规范体系转变，其站位更高，立足更远，势必推动区域生态环境治理法律制度的创新和实践。

二是“两山论”推动生态环境治理方式发生转变。党的十九届五中全会发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。坚持“绿水青山就是金山银山”理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。[2]这项要求可追溯至《环境保护法》第四条新增内容：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”体现了我国生态环境治理将更多强调“循环利用” “协调共生”等新的治理方式。

三是生态整体主义推动生态环境治理由“微观”向“宏观”转变。区域生态环境治理中的“区域”本身即体现了一种宏观思维、系统思维。区域法治理论内含的中央与地方、整体与部分的辩证关系使其可以调节区域利益与地方政府利益，成为解决牵扯数个行政主体的跨区域环境问题的关键。从而将区域生态环境治理由传统意义上的以单一省份作为管理对象，各个城市之间相互联系和依赖程度低，缺乏协调性，以及单个污染企业作为管理对象，向以具有共同生态特点的区域作为管理对象转变。广东“一核一带一区”的区域发展格局加快形成，以功能区定位为引领的区域协调发展，有助于从更宽视野上协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，为广东绿色发展保驾护航。

四是治理理论推动多元化生态环境治理模式生成。《环境保护法》第五条新增了综合治理、公众参与等基本原则，这意味着多元化生态环境治理已成为我国生态环境治理的法定原则。在此原则下生态环境治理虽然政府也履行管制职责，但与传统的政府管制有着根本区别。生态环境治理行政是基于法治的行政，是受法律、法规严格约束的有限管制。同时，生态环境治理行政由传统的依靠行政强制单向执法转变为现在基于合作的行政执法，由国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体互动形成的多元管理模式。

2 粤北生态特别保护区建设法治保障面临的问题

正是在上述区域一体化的生态环境治理理念下，广东以打造南岭国家公园作为区域生态环境治理的重要实践，同时也是广东落实“绿水青山就是金山银山”发展理念的首创性举措。2017 年 9 月，广东省首次提出“粤北生态特别保护区”概念，强调要规划建设粤北生态特别保护区，在韶关市及清远市的北部地区打造连片的、规模较大的南岭生态保护区核心区域，保护好原始生态风貌，筑牢粤北生态屏障。2019年1月5日，十三届省政府第49次常务会议明确粤北生态特别保护区全面转入南岭国家公园创建工作。南岭国家公园范围内包含自然保护区、风景名胜景区、国家森林公园以及湿地公园等粤北地区多种类型的保护地。从法治保障视角看，南岭国家公园建设的法治保障面临如下问题：

2.1 生态环境治理立法已经滞后

近年来，我国相继颁布实施了《森林法》《野生动物保护法》《〈森林法〉实施条例》《野生植物保护条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律法规。这些法律法规的实施，使自然保护区管理逐步走上了法制化轨道，一些珍稀、濒危野生动植物资源及生态系统得到了有效的保护。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，自然保护区的保护与管理面临许多新情况、新问题，特别是保护管理与开发利用的矛盾十分突出，自然保护区野生动植物保护法律法规的一些条款已不能适应当前依法治理保护区的需要。[3]

2.2 生态环境治理法律法规可操作性不强

一些相关法规出台早，由于受当时计划经济体制和历史条件的局限，很难识别各自然保护区的特殊性，在管理实践中缺乏可操作性。甚至有的相关环境建设、资源保护类的上位法“相互打架”，直接导致地方、行业、部门“择法使用” “各自为政”“互不相让”。自然保护区内的建设开发项目，往往涉及发展改革、自然资源、生态环境等多个职能部门，各部门在履行职能的过程中缺乏沟通，导致前置审核审批程序后置，甚至有些项目不符合自然保护区内项目建设的要求，根本无法办理行政许可手续，使得项目建设者和执法者都处于进退两难的尴尬境地。处罚不到位、处理不彻底的现象时有发生。

2.3 生态环境治理执法效率较低

环境执法是生态环境治理的核心内容，但现有管理体制无法满足生态环境治理需要。粤北生态特别保护区范围内，18个现有自然保护地存在较严重的范围重叠现象，如广东南岭国家森林公园与广东南岭国家级自然保护区范围重叠，南水水库水利风景区与广东乳源南水湖国家湿地公园范围重叠等。在这些自然保护区内，大多实行的是多块牌子一套人马的管理体制，由于多种管理体制的内容、目标和方向不一，导致自然保护区管理方面的法律法规很难落到实处。当违法行为发生时，由于没有统一的监督机构，导致执法主体权责不清、效率低下，各机构之间缺乏相互沟通，遇到实际问题都视而不见，推诿扯皮情况时有发生。

2.4 生态环境治理的“法治成本不均衡”

所谓“法治成本不均衡”是指在生态环境治理过程中存在“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的情况。“法治成本不均衡”致使部分开发商胆大妄为、铤而走险，执法管理部门往往束手无策，难以适应管理的需要。如现行的自然保护区管理主要依据1994年国务院颁布实施的《自然保护区条例》，而违反其相关规定的，如果没有造成林地、林木毁坏只是造成自然资源、自然环境破坏的，无论毁坏面积多么大，后果多么严重，也只能处以300—10 000元的罚款。同时，这种以威慑为主的执法方式，使执法实践陷入执法者与违法者对立冲突之困境，亟需以生态环境治理体系现代化为契机，向新的执法方式转变和发展。[4]

3 以法治促进区域生态环境治理广东实践启示

当前我国正大力推进国家公园建设，建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用、促进人与自然和谐共生、推进美丽中国建设、具有极其重要的意义。党的十九大报告明确提出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实现自然保护地体系主体由自然保护区向国家公园的转变，由此国家公园成为我国区域生态环境治理的一个重要载体。南岭国家公园的前身即粤北生态特别保护区是与国家公园相似的特殊保护区域。[5]国家公园作为我国区域生态保护的“特别”区域，与广东建设南岭国家公园的定位、理念高度契合，前述广东在推进南岭国家公园建设过程中遇到的诸多问题，在我国国家公园建设过程中亦有不同程度的反映。而广东解决上述问题的法治实践特色，不仅是对《环境保护法》的具体落实，亦可对国家公园建设提供借鉴。

3.1 强化立法保障上的“特色”：补齐生态环境治理立法短板

《广东南岭国家公园总体规划》规定，通过制订并颁布《粤北生态特别保护区条例》规范粤北生态特别保护区的保护、建设和管理活动。在总结《广东南岭国家级自然保护区管理办法》《广东罗坑鳄蜥国家级自然保护区管理办法》《广东石门台国家级自然保护区管理办法》《广东乳源南水湖国家湿地公园管理办法》等实施经验基础上，根据保护区的建设和管理目标，提请广东省人民代表大会常务委员会制订颁布《粤北生态特别保护区条例》，依法保护、建设、管理保护区，实现自然资源的持久保护和永续利用，保护国家重要生态安全屏障，促进生态文明建设。

广东“生态建设，立法先行”的理念为全国践行生态文明、推进区域生态环境治理提供了重要参考。我国在推进国家公园建设过程中，应将国家公园的基本定义、基本原则、管理体制、功能分区、产权与资产、调查与监测、协议保护、社区共管、公众参与、特许经营、行政监管、生态补偿、资金保障、责任追究等方面的管理制度和措施上升为法律，尽早列入全国人大立法计划，尽快形成严整可行的法律制度体系。当然，对区域生态环境治理进行立法是一项长期的工作，在法律保障体系建立起来之前，仍需通过行政体系来保障区域治理机制的有效运行。[6]

3.2 突显综合治理上的“特色”：以差异化考核促进生态环境治理绩效最大化

一是以差异化考核推动综合治理。改革国家公园涉及的地方政府年度考核办法，完善以绿色GDP为主导的地方政府年度考核指标，根据国家公园所占所辖行政区域面积权重，按重点生态功能区进行年度考核。对绩效指标达到要求的给予奖励，实施严格的领导干部生态环境损害责任追究制度。二是推进区域生态环境综合治理。我国国家公园所在区域往往生态资源禀赋差异较大，存在诸如森林和草地资源减少、水土流失、土地荒漠化、过垦、过牧、过樵、矿产开采过度等生态环境风险。在区域综合治理理念下，首先要发挥政府主导作用，建立健全各级行政领导任期目标责任制，签订责任状，并将其作为各级地方行政领导政绩考核的重要内容；其次因地制宜制定生态环境修复整治方案，积极争取专项资金，启动针对各类生态风险防治专项工程；最后完善监测体系，实施动态监测、定期监测、掌握生态状况和动态变化趋势，及时对防治工作进展及其成效作出客观评价，为防治决策提供依据。

3.3 注重体制上的“特色”：创新管理体制破解执法难题

根据保护区建设基本原则、建设目标和管理目标，保护区实行“省政府委托管理的统一协同管理体制”。在“省政府委托管理的统一协同管理体制”框架下，实行“省政府—单一主管部门—统一管理”的垂直管理机制。“十三五”以来，广东省以“党委领导、政府主导、企业主体、社会参与、市场运作”为主线，贯穿生态环境保护工作的全过程，建立健全长效机制。

“由一个部门统一行使保护区主管职责”是广东区域生态治理的又一重要举措，为我国区域生态环境治理深化体制机制创新提供了新探索、新实践。在国家公园建设过程中，应通过建立国家级管理部门，统一负责国家公园的规划、保护、建设。逐步全面覆盖生态保护区范围内的自然生态保护、自然资源资产、特许经营、科研监测、自然教育、社会参与、人事和经费管理、宣传推介等职责。实现对区域生态治理的“统一规划，统一保护，统一建设，统一管理”，并在此基础上生态环境行政机关让渡部分权力空间，吸纳企业协同和公众参与，构建环境行政互动式执法模式。

3.4 争取利益补偿上的“特色”：“多元补偿”化解生态补偿难题

广东构建和完善了“政府主导、多元主体参与”的保护区生态补偿机制，其对于国家公园建设的可借鉴之处在于：一是提高区域内省级以上生态公益林补偿资金标准。在规划期内，保护区内省级以上生态公益林由省级财政比照一般区域给予更高补助，争取达到全省生态公益林平均补偿标准的二倍或以上。二是探索建立以社会力量为主、政府投入为辅的自然资源和生态保护的补偿新机制，引导社会资金投入到保护区建设，对保护区实行差别化、多样化的生态补偿制度，实现保护区长远和可持续的发展。三是开展自然资源资产确权登记。按照自然资源统一确权登记办法，对保护区的河流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然生态空间统一进行确权登记，划清不同集体所有者的边界，划清全民所有和集体所有之间的边界，形成归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度。四是鼓励建立横向补偿关系。即鼓励受益地区与保护区涉及的地区通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训和共建园区等方式建立横向补偿关系。探索市场化生态补偿机制。在碳汇交易和排污权交易基础上，进行流域禁捕补偿、水权交易等试点工作，对资源交易双方条件、限定范围、时间、数量、质量、区位条件作出明确的规定，制定可操作的制度规定，逐步完善市场交易的评估机制、监督机制与惩罚机制。