海河流域水污染治理协同立法：困境、成因及对策

王耀华

(天津工业大学 法学院，天津 西青 300387)

1 问题的提出

在京津冀协同发展重大国家战略实施背景下，2015年国家出台的《京津冀协同发展规划纲要》明确提出对海河流域进行全面综合治理与生态修复。但直至目前，海河流域水污染现状仍不容乐观，流域污染的严重性与我国建设生态美好国家的治理理念格格不入。

流域是一个完整的社会—经济—自然复合生态环境系统，是一个相对独立的生态循环圈。[1]在水质修复和环境治理过程中，某一水域的水质改善会使整体流域水质逐渐向好；反之，遭受污染时污染物会在流域内频繁交换，以致污染扩散，治理难度倍增。流域水污染协同治理既遵循自然科学规律，又与协同发展国家战略相符，是流域水污染治理的必由之路。但当前海河流域的水污染治理未能摆脱片面治理视角，以致海河流域水污染治理中出现重复建设、互搭便车的现象，流域治理也陷入久治无效的怪圈。

其中，立法不协同便是海河流域水污染协同治理未能有效开展的首要原因。水污染协同治理的制度目标是形成体系化、常态化的水污染协同治理机制，即在立法、执法、司法和相关配套制度上形成流域协同治理体系。[2]立法在法律实施的过程中具有引领和推动作用，因此，协同立法在协同治理整体机制中处于首要地位，推进协同治理首先要解决完善的也应是协同立法问题。

2 海河流域水污染治理协同立法的现实困境

我国关于流域治理与保护的法律法规较多，体系庞杂。另外，水污染物排放标准属于广义范围的立法，是水污染治理执法的重要依据，地方标准协同在流域水污染治理中不可或缺。鉴于此，本文根据法律法规及标准的层级和类别，将立法分为国家层面法律法规立法、地方层面法规立法以及国家和地方标准的制订，进行阐述。

2.1 《水污染防治法》缺失协同性规定

我国国家层面涉及流域治理与保护的法律法规主要有《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》和《河道管理条例》等。其中，《环境保护法》和《水法》多见总揽性条文和整体水资源开发、利用规划、调度的规定；《防洪法》《水土保持法》和《河道管理条例》分别涉及水土、流域、河道的整治和建设。这些法律法规鲜有水污染治理相关规定。《水污染防治法》是针对水污染治理直接规定的单行法，同时也是各地水污染防治法规政策的制定依据，因此，本文着重分析《水污染防治法》。

20世纪80年代，随着我国城镇化和工业化的发展，水污染问题产生。与此同时，受国际环境立法发展影响以及我国法律体系完善的需要，《水污染防治法》应运而生。早期的《水污染防治法》重点强调控制工业污染，并未规定流域污染治理以及跨界水污染治理问题。1996年，《水污染防治法》进行修订，开创性地确定了水污染治理的流域、区域整体视角的协同治理思想，但该规定仅作为纲领性原则，并未作出进一步明确规定。直至2017年，再次修订的《水污染防治法》明确提出建立流域水环境保护联合协调机制，进行流域统一治理。流域协同治理内容虽进一步明确，但还是处于口号式的原则性规定阶段，缺乏联合治理的措施、联合治理的监督等具体规定。

自1984年至2017年，《水污染防治法》在我国30多年的水污染治理实践中不断完善，但是对于流域治理的协同性规定却并无长足进步。国家层面的《水污染防治法》缺失关于流域水污染治理的协同性规定，致使地方立法缺失协同意识，流域内水污染协同治理缺失“主心骨”，进而阻碍流域水污染协同治理的有效开展。

2.2 地方水污染防治法规不协同

各地水污染防治法规是地方水污染立法的核心部分，地方间水污染防治法规的协同性是水污染协同立法水平的最直观反映。当前，海河流域所在的八个省(自治区、直辖市)间的水污染防治法规在协同治理的相关规定和具体内容上均不协同，缺乏契合度。

首先，各地水污染防治法规对于协同治理的规定参差不齐。京津冀区域内，《天津市水污染防治条例》在2016年修订时增加了区域水污染防治协作规定，随后2018年河北省也将区域水污染防治协作纳入《河北省水污染防治条例》，在京津冀协同发展背景下两地试图与北京形成治理合力，但没有得到北京的回应，现行的《北京市水污染防治条例》没有协同治理的相关规定。此外，内蒙古、山西、辽宁、河南和山东的水污染防治法规从始至终没有协同治理的相关规定。由此可见，在京津冀协同发展战略的提出以及专家学者和实务部门对于水污染协同治理的研究和呼吁背景下，天津、河北两地逐渐产生水污染协同治理意识并在法规中作出规定，而海河流域覆盖下其他省(自治区、直辖市)没有流域协同治理意识，缺失相关水污染流域整体协同治理的规定。

其次，各地水污染防治法规具体内容差距大、不协同。地方立法之间的差异与冲突不只表现在协同治理规定上，相关治理内容协同与否更是评判地方协同立法情况的主要依据。从海河流域内各地水污染防治法规的立法重点及分类便可得知各地水污染防治法规差距之大：《内蒙古自治区水污染防治条例》专章规定了流域水污染治理，但规定较为笼统；《北京市水污染防治条例》创新性地规定了污水再生利用；《山西省水污染防治条例》将水污染治理分为地表水污染治理和地下水污染治理。除了河北、辽宁，其他地方水污染防治法规都将水污染防治以工业、城镇和农业水污染治理进行了分类。上述地方水污染防治法规关于水污染治理重点和水污染治理分类的差异足见地方治理思路相差甚远，立法内容不协同。

地方水污染防治法规是各地水污染治理的“教科书”，水污染治理后续的执法、司法都应遵守其规定。海河流域地方水污染防治法规的协调改进有利于海河流域协同治理的发展，促进流域水污染协同治理的同时也将很大程度上促进区域内部的水污染治理。但当前海河流域地方水污染防治法规不协同大大阻碍着流域协同水污染治理的开展。

2.3 地方水污染物排放标准差距大

有关水污染物排放的环境标准主要有污水综合排放标准、城镇污水处理厂污染物排放标准和农村生活污水处理设施污染物排放标准三类。基于此，本文将分析海河流域地方污染物排放标准的适用依据和主要内容。

我国新的环保法律规定，地方既可直接适用国家标准，也可以制定比国家标准更为严格的地方标准。地方标准是对国家标准的补充和完善。[3]海河流域区域间关于水污染物排放的政策标准在适用依据和主要内容上均存在差距大的问题，其中污水综合排放标准和城镇污水处理厂污染物排放标准仅在适用依据上就大相径庭。如：污水综合排放标准方面，河北、辽宁、河南适用的是国家标准，北京、天津、内蒙古、山西适用严于国家标准的地方标准，山东则将污水综合排放标准按水域分为海河流域和半岛流域分别设置；城镇污水处理厂污染物排放标准方面，海河流域所在八个省(自治区、直辖市)仅有北京和天津两直辖市制定了地方标准，其他地方皆采用较为宽松的国家标准。

另外，虽然八个省(自治区、直辖市)在农村生活污水处理设施污染物排放标准方面均制定了严于国家标准的地方标准，但各地之间地方标准的具体内容也存有较大差距。如《北京市农村生活污水处理设施水污染排放标准》将化学需氧量(COD)和氨氮①等废水中主要污染物首先分为三级标准，每级标准下再细分为A标准和B标准，针对不同地域、不同污染状况的水体分别执行不同等级的标准。而与北京相邻、同为海河流域主要途经地的天津却仅仅将主要污染物的排放标准粗放式地分为两级。

从上述三种水污染治理相关标准的地方适用依据和主要内容的差距可见，海河流域地方间的标准适用各行其道，缺乏契合度。水污染物排放标准并非越严格越好，也并非越细致越优，但流域地方间排放标准的差异大容易增大地方执法差距，加大流域协同执法难度，进而阻碍流域协同治理的开展，给“小散乱污”企业提供钻空子的机会。

3 海河流域水污染治理协同立法困境之原因

3.1 缺失上位法规制

首先，海河流域缺乏有关协同治理领导组织权力集中的上位法。海河流域管理组织主要为水利部的派出机构海河水利委员会(以下简称“海河委”)和生态环境部派出机构——海河流域北海海域生态环境监督管理局(以下简称“海河管理局”)。近年来，两机构在加强海河流域水生态环境保护上作出了相当大的贡献：“海河委”编制了《海河流域综合规划》等10余项综合水资源管理规划；“海河管理局”组织拟订了流域生态环境政策法规、标准、技术规范和突发生态环境事件应急预案。但是，两机构缺失对地方立法的指导与协调，对地方间协同立法贡献较少。由于行政区划的条块分割，各地地方性法规由各地人大制定，缺失海河流域管理组织从中指导协调，以致海河流域地方间存在较多的立法差异与冲突。究其原因，海河流域管理组织缺乏法律法规的明确授权，以致海河流域管理组织对地方立法的指导与协调不尽人意。

其次，海河流域缺乏有关协同治理规定的上位法。我国实行“中央—地方”的分层立法体系，下位法依据上位法作出。地方水污染治理相关的行政法规、地方政府规章依据《水污染防治法》制定。《水污染防治法》属于国家层面单行法，各地《水污染防治条例》属于地方性法规，上位法和下位法之间跨越过大，以致地方间地方性法规缺失协同立法合力。[4]海河流域所在八个省级单位的地方立法缺失上位法规制这一有力抓手，造成地方立法之间存在较大差异，进而成为海河流域整体协同治理的阻碍。

3.2 地方治理投入差距大

由于人口密集程度、地方发展模式以及历史等多方面的因素，地方间本就存在经济发展不平衡、水污染现状差距大的现象。[5]再加上长期以来政府业绩外部动力驱动，地方在水污染治理上投入少，在发展上力度大，地方政府倾向于“搭便车”，最终使得海河流域水污染治理长期停滞不前。

单位投资治理废水量②表明某地对于当地排出废水的治理投入，是某地对于流域水污染治理的相对贡献的客观反映。单位投资治理废水量越低，表明某地在流域水污染治理中相对贡献越大；反之，则证明某地在流域水污染治理中相对贡献越小。在海河流域覆盖地方中，内蒙古自治区单位投资治理废水量为1.74万吨，为八地中最低，表明内蒙古在水污染治理中相对贡献最大。值得注意的是，北京、天津、河南、辽宁的单位投资治理废水量是内蒙古的数十倍，足见海河流域地方间水污染治理能力差距之大(见表1所示)。

表1 海河流域废水排放总量与治理废水完成投资相关性分析表③

3.3 流域污染的外部性特征

流域污染的外部性特征是指在流域整体治理过程中，地方之间有较紧密的联系，一地的水污染会影响相邻或其他地区。给相邻或其他地区带来好的影响称为正外部效应；反之，称为负外部效应。[6]由于我国以行政区划为单位的行政体制，加上流域流动性强的本质特性，流域治理始终摆脱不了各自为战的局面，以致流域水污染治理中的外部性特征变得更加明显。各地政府倾向于追求经济发展，减少治理污染的投资，治理实践中往往会出现上游治污、下游排污或者上游排污、下游治污的恶性循环状态，白白耗费水污染治理的时间和金钱，同时造成流域的“公地悲剧”。[7]

4 海河流域水污染治理协同立法的完善对策

4.1 制定《海河流域水污染防治条例》

由于缺失具有针对性的海河流域治理法律规范，流域内的地方性法规仅仅依据高高在上的《水污染防治法》中的纲领性协同治理规定很难做到立法协同。进而，单凭各地方不具协同性的地方性法规，海河流域很难实现实质上的协同治理。因此，制定一部针对海河流域水污染治理的国家层面的法律或者行政法规势在必行。

制定针对特定流域水污染治理的法律法规，我国早有先例。1995年出台的《淮河流域水污染防治暂行条例》，以行政法规的形式对淮河流域水污染治理加以规定。2011年《太湖流域管理条例》颁布，将流域水资源保护和水污染防治相结合，对流域内的水事问题进行了统一管理。更加值得注意的是，《长江保护法》在2021年3月1日正式实施，标志着我国首部针对特定流域管理的法律的面世。[8]上述针对特定流域制定的国家立法，激起了国内专家学者及实务部门对于流域立法的研究热潮，其立法实践为我国流域立法积累了大量经验，给《海河流域水污染防治条例》的制定提供了模板。

针对海河流域水污染治理现状，《海河流域水污染防治条例》应对海河流域领导机构进行赋权，明确其流域整体治理的宏观权力，并赋予其协调各地方立法、执法的权力，以解决当前海河流域缺失上位法规制的现状。

4.2 构建常态化的地方立法协商机制

海河流域地方间存在地方性法规和政策标准的内容差异，除了以上加强顶层设计以宏观视角促进地方立法协同的手段外，还可尝试建立地方之间立法协商机制，使地方立法主体主动参与到协同立法中来。由于经济发展程度和水污染现状差异，不同地方的水污染治理能力和治理难度各异，建立地方立法的协商机制，在一定程度上既能达到地方立法协同目的，也能缓解地方间存在的差异。

当前正是网络信息化飞速发展时代，网络具有极大的便捷性并能保存大量数据资料。水污染检测中心利用网络可以对流域污染物以及水污染程度做到实时监测。地方可利用互联网技术，建立立法信息共享平台，将地方立法规划及实施情况、具体立法动态和立法经验上传至网站，以达到地方立法信息交流通畅、协同立法能够有效开展的目的。

4.3 建立常态化的法规条文清理机制

近年来，随着我国对整体环境污染治理的逐步重视，水污染治理的手段、模式不断发展，而法规中存在的冲突条款和老旧条款却给流域协同治理造成规范层面的制约。因此，处于水污染协同治理首要地位的立法应跟上步伐，增强立法条文的合理性、前瞻性。概言之，海河流域地方间应建立法规的常态化清理机制，对地方间存在差异和冲突的法规条文及时修改，对不合时宜的落后条款及时清理。

在具体的法规条文常态化清理机制建设方面，海河流域地方之间可依托领导组织的统一协调，也可根据地方间约定，定期由地方立法机构梳理本区域内的地方性法规和其他政策文件，对地方间的冲突法规和带有地方保护倾向的条文进行清理，并形成定期沟通、互相监督的常态化机制。

4.4 推行地方间“契约性”立法

地方性法规属于广义范围的法律，具有稳定性。地方立法机构应掌握立法节奏，不宜对法规频繁修改，也不应对法规漏洞和滞后条款视而不见。因此，地方间可推行“契约性”立法，既保证地方性法规的稳定性，又能解决其滞后性。[9]同时，“契约性”立法还能对当前流域治理中水权交易、排污权交易和生态保护补偿以制度支撑。

地方间“契约性”立法可以称得上是一种区域立法新模式，相较于正式的地方性法规，“契约性”立法具有较强的随意性。因此，为避免地方间“契约性”立法过于泛滥，在推行地方间“契约性”立法时，应根据实际情况对“契约性”立法的立法主体、立法程序、立法内容以及监督机制作出明确且必要的规范和限制。

5 结语

协同治理是遵循流域本质特征的最具科学性的治理模式。[10]当前，我国流域和区域水污染协同治理问题的研究、实践正如火如荼地展开，不管是流域水污染协同治理还是区域水污染协同治理，都将使地方间协同性加强、治理成效提升。立法是后续执法、司法以及守法的依据，进行流域协同治理首要解决的是流域地方立法协同问题。海河流域覆盖八个省级行政单位，协同立法实践有相当大的难度。因此，当前应调动一切积极因素，从海河流域水污染治理的领导组织到地方政府，从国家层面立法到地方政策标准出台，应最大程度上实现海河流域水污染治理的立法协同。

注释：

①化学需氧量(COD)和氨氮是水体中主要的污染物质：化学需氧量高表示水体中的有机物污染严重；氨氮是水体中的营养素，可导致水体富营养化现象产生.

②单位投资治理废水量(万吨)=废水排放量(万吨)/治理废水完成投资(万元).

③根据《2019年中国统计年鉴》中分地区废水中主要污染物排放情况(8-11)和工业污染治理投资完成情况(8-37)绘制.