探索基层微权力制约与监督新机制——对我国基层微权力监督机制运行现状的反思

李宁宁

(西南科技大学 法学院，四川 绵阳 621000)

党的十九届四中全会明确提出：“要坚持和完善党和国家监督体系建设，强化对权力运行的制约和监督，形成科学决策、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”近年来，随着美丽乡村及脱贫攻坚等乡村战略的全面推进，基层自治组织被赋予越来越多的职能，基层权力也呈现出不断扩张的态势，加强对基层权力运行的制约与监督显得尤为重要。基层微权力制约与监督主要围绕“基层微权力”进行，因此有必要界定基层微权力范围，分析基层微权力呈现的新特征及出现的新问题，并在此基础上探索基层微权力制约与监督新路径。

1 基层微权力阐析

十八大以来，党和国家开展了一系列党风廉政建设和反腐败斗争，高压反腐态势下一个个涉腐案件出现在公众视野。综观一众涉腐案件，不仅有“高官落马”，更有“小官巨腐”，而相较于“高官落马”，“小官巨腐”现象更令人瞠目结舌。在此背景下，有必要进一步加强对基层微权力的监督与制约路径研究，而在探讨上述问题之前，首先应界定“基层微权力”含义。

当前，对于基层微权力一词，学界并未明确界定其内涵。国内较早开始对基层微权力展开研究的为褚银良教授，但其主要强调“加强对于小微权力的制约，提出通过制度手段将小微权关进笼子”[1]，却并未清晰界定基层微权力概念。自褚银良之后，国内关于基层小微权力的研究开始逐渐增加，如陈建平学者详细论述了基层微权力腐败发生机理及治理路径，孙琼欢学者以浙江省某县小微权力清单制度实施状况为依托深入研究了微权力清单清单制度等，但至今少有学者明确界定何为基层微权力。故笔者将从“基层”文本含义入手，结合学界关于“微权力”的理解，尝试从特征方面阐释基层微权力。

“基层”一词在《辞海》中的解释是“各种组织中的最低一层”。我国行政机关分为中央、省、市、县(市)、乡(镇)共五级，乡处于行政机关中的最低一层，故从文本含义上看，基层范围限于乡(镇)级行政机关。但是，仅根据文本含义划定基层范围过于机械，除文本以外还应关注基层一词的实践内涵。实践语境中基层多泛指县级及以下行政机关。此外，街道或社区等基层政治组织虽不在行政机关分级内，但其干部也实际掌握一定的公权力，其也应在基层范围内。综上，应对“基层”作广义理解，其范围为县(市)、乡(镇)行政机关及街道或社区。 “微权力”的关键在于“微”，“微”主要与“基层”相对应，基层在整个行政体系内处于最底层，故其权力范围相对较小。有学者认为：“微权力是社会权力的重要组成部分，主要是针对社会底层而言，其是与底层群众发生关系的权力网络，在权力实施上更加复杂，在权力实施对象上更加广泛。”[2]将关于基层的界定与该理解联系起来，可以从以下几方面把握基层微权力特点：从实施主体上看，基层微权力大多行使主体主要为县(市)、乡(镇)及村镇街道或社区等公务人员。根据杜赞奇“权力的文化网络”理论分析，基层微权力形态不仅包括国家权力，还包括“宗族势力”等，本文中将基层微权力实施的主体仅限于公务人员。从权力实施对象上看，基层微权力针对的对象主要是农村、社区的广大群众。农村、社区是我国最基本的政治单元，所有民众都可以归入此政治单位，因此这里民众范围十分广泛，基本包含了绝大部分群体，人数众多，相应地管理事项也更加繁杂。从权力影响程度来看，表面上基层微权力的权力范围较小，但由于其管理的事项与人民群众密切相关，权力直接作用于人民群众，所以一旦出现权力失控、权力腐败现象，就会直接损害人民群众的切身利益，严重损害基层干部等公务人员的公信力和权威，导致权力难以正常行使，进而影响社会的稳定。

2 基层微权力运行现状及存在问题分析

2.1 基层微权力运行现状

我国强调对基层微权力的规范与治理由来已久。习近平总书记2013年在十八届中央纪律检查委员会上就提出“要坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题”。2014年，习近平总书记赴兰考调研时指出，乡村是我们党执政大厦的地基，村干部就是地基中的钢筋[3]。中纪委十八届六次全会强调“坚决整治和查处侵害群众利益的不正之风和歪邪之气，切实加强基层党风廉政建设”[4]；十八届中纪委七次全会再次重申“严肃查处群众身边的不正之风和腐败问题，省级党委和纪委要督促县乡党委、纪委及有关部门切实担负起管党治党的责任”；[5]党的十九大报告也强调“坚持反腐败始终在路上，只有深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期律，确保党和国家的长治久安” 。[6]可以看到，近些年来，以习近平总书记为核心的党中央出台多项政策强化规范基层微权力运行，促进基层廉政建设，基层党风政风整体向好。全国各地基层干部以全心全意为人民服务为宗旨，贯彻国家基本方针政策和路线，坚守一线，始终将人民放在第一位，不畏艰辛，不怕麻烦，充分重视人民群众的利益，为带领广大人民群众发家致富而不断奋斗，为推动社会发展作出巨大贡献。但同时我们也应注意到，部分基层地区仍然存在一些微权力滥用现象。基层反腐斗争形势依旧严峻，“小官贪腐”现象仍旧突出。根据中纪委纪检监察机关统计数据，2020年第一季度共9.3万人被处分，其中乡科级干部1.4万人，农村、企业等其他人员6万人，基层微腐败案占比达百分之八十，我国基层廉政建设仍面临着巨大挑战。

2.2 基层微权力运行存在的问题分析

由于基层微权力多为县级以下乡镇公务人员针对农村、社区行使管理与服务的职权，因此基层微权力运行过程中出现的问题多以微腐败的形式呈现，带来的社会影响面较大。党的十八大以来，全国共处分乡科级以下党员、干部114万多人，处分农村党员、干部55万多人。在全国查处的基层违法违纪案件中，村干部腐败案占比七成以上。据统计，近年来被处分的村党支部书记、村委会主任多达27.8万人[7]。一方面基层干部的腐败问题会直接侵害广大人民群众的切身利益，造成国家资产受损，如江西省寻乌县南桥镇罗陂村党支部原书记谢某某利用职务之便，截留危房改造补助资金及村土坯房改造建房款，其违法违纪截留公款行为不仅严重影响了国家脱贫攻坚进程，也损害了贫困百姓的切身利益[8]；另一方面微腐败也会严重损害基层公务人员在人民群众中的形象。如，广东省广东市原萝岗区(现黄埔区)东区街刘村社区居委会党委书记刘某某滥用职权，不仅为黑恶势力充当保护伞还主动组织、领导、参加黑社会性质组织，滥用职权、为非作歹，严重破坏公职人员在广大民众中的威信[8]。综合分析近几年基层贪腐案例可以发现，近年来基层微腐败呈现出基层干部法律意识淡薄，腐败频繁发生，贪腐数额巨大，集体腐败现象明显等特征。不可轻视的是，基层干部权力虽“微”但腐败却不“微”，基层腐败危害及破坏威力巨大。

2.2.1 基层干部法律意识淡薄。

从基层官员干部的知识结构看，基层干部尤其是乡级、村级公务人员如村主任、村支书等普遍存在学历水平相对较低、法律知识缺失、法律意识淡薄的现象。基层公务人员由于对法律的理解和认知不够，缺乏对法律的敬畏而导致的用权不当现象频发。宪法是国家的根本法，是依法治国的基础，衡量基层公职人员法治意识水平高低的一个重要标准就是对宪法的了解程度。以相对发达的上海为例，据调查，百分之八十基层党员干部存在对宪法关注度不高、对宪法知识了解不够的问题[9]。实践中，因基层公职人员欠缺法律意识而滥用职权现象频发，如浙江金华乡邢村某村干部在工程征地过程中私自将部分工程承包给他人，并侵占村民补偿款；四川宜宾某村委会主任立“不给钱就不办事”规矩，吃拿卡要，以权谋私等。基层干部类似腐败问题频发究其根本在于自身法律意识淡薄，认为办事收受点红包、克扣部分经费谈不上违法乱纪。某些基层公务人员以为自己权力在手，就可以称霸一方，根本无视法律约束，认为“不收红包傻气，单纯”等，孰不知自己的行为已经违反了法律规定。

2.2.2 基层微腐频发，贪腐数额巨大

一般而言，基层工作人员权力较小，但是由于基层工作与人民群众的生活息息相关，做基层工作一定程度上无法避免与群众之间有人情往来，老百姓出于办事方便或者感激心态给某些工作人员送“红包”现象时有发生，致使基层公务人员收受“红包”机会大大增加。长此以往基层干部越“收”越“胆大”，频频越过红线，甚至发展成为“不给钱就不办事”。此外，从实际案例来看，基层微腐败除表现为基层公务人员收受红包、吃拿卡要外，还存在滥用职权、侵占公私财产等行为。典型案例如：西安市雁塔区某街道社区主任通过承揽工程项目获取不当利益达上亿元，其中单笔受贿金额就将近5 000万，贪腐数额之大令人瞠目结舌[10]；浙江省台州市椒江区某村出纳挪用村集体资金388万元等[11]，“小官巨腐”现象严重。

2.2.3 基层领导干部集体腐败现象明显

近年来，基层集体腐败案件频发，根据中纪委国家监委通报的涉腐案例，在公开的57起典型案例中，村干部涉腐案件占比近六成，其中有高达 64.3%的村干部腐败是以集体形式出现的[12]。从实际情况来看，微腐败案件多表现为集体腐败，即多名基层干部相互勾结共同参与违法腐败活动。基层领导干部大多是从当地人员中选任，由于其长期生活在基层，很容易在工作过程中形成自己的“小圈子”，在其进行贪腐活动时，“小圈子”中的人相互提供便利，使得贪腐活动更加方便隐蔽，集体贪腐也愈演愈烈。如宿迁市一基层腐败案件就涉及乡党委书记、副乡长及安置办公室主任三人。三人利用各自职务便利，共同串谋将建设公款转入个人私营企业，并利用这一企业私自承接工程，合谋腐败。

3 传统基层微权力制约与监督路径检视

为有效解决基层腐败问题，规范基层干部领导用权行为，减少基层腐败现象的发生，各地尝试建立基层微权力制约与监督机制。常见的基层微权力制约与监督的方式有“制定小微权力清单”“履职程序及政务信息公开”等。表面上看，权力清单及政务公开制度清晰界定了基层各部门的职责范围，让老百姓办事时做到了心中有数，为监督部门更好地行使监督职责提供了依据，但实际上“权力清单制度”及“政务公开制度”并未达到避免权力滥用的理想效果，部分基层地区甚至出现了“上有政策，下有对策”现象，使得“权力清单制度”及“政务公开制度”流于形式。因此，应在梳理传统基层微权力制约与监督路径及机制的基础上，反思传统监督路径存在的问题。

3.1 “微权力清单”监督制度的检视

在深入推进行政体制改革背景下，中央明确要求简政放权，在农村等基层地区开展党风廉政建设。党的十八届三中全会正式提出在全国范围内推进权力清单制度建设，努力实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设目标。中央部委率先出台行政权力清单，各省级政府部门积极响应，截至2016年初，各省级政府基本完成权力清单的汇编。随着各省级政府权力清单制度的出台，各基层部门也纷纷响应，积极推进权力清单制度建设。

在全国范围内，浙江省比较重视对基层微权力规范运行进行的监督与制约，是最早开始探索建设“小微权力清单”制度的省份。在“小微权力清单”制度建设方面，浙江省宁海县最先发起改革，出台了《宁海县村务工作权力清单三十六条》，将涉及集体事务管理的事项和便民举措通过制定权力清单并进行公开的方式让广大民众清楚知晓权力事项和范围，有效地制约和监督村干部行使职权[13]。此后，全国各基层地区纷纷向宁海县学习，安徽、河南、江西等地先后出台多个文件引导建立基层小微权力清单制度，并逐渐形成由县政府牵头、乡镇政府组织、农村基层自治组织实施的小微权力整治模式，逐步完善基层小微权力清单，以更好地规范基层微权力的运行[14]。

截至2020年，小微权力清单制度已实施近六年。整体而言，通过建立小微权力清单制度以强化对基层微权力的监督和制约取得了一定的成效。根据中纪委发布的相关数据，自2014年以来，基层领导干部违纪违法案件及涉案人数整体呈逐年下降趋势： 2018年前三季度全国干部违法违纪人数约40.6万余人，其中基层乡科级干部6.1万人，占比15%；2019年前三季度数据显示全国干部违法违纪人数约38.4万余人，其中基层乡科级干部5.7万人，占比14.8%。但不容忽视的是，随着基层小微权力清单制度的推行，部分地区开始出现了小微权力清单制度实施流于形式、不能发挥实际效果的现象。首先，小微权力清单制度存在未能有效落实问题。如河南省X村，虽最初也建立了权力清单制度，但却并未及时更新权力清单的内容，权力清单制度仅存在于文件之中，并未得到切实遵循。此外，部分基层社区还存在权力清单公开不到位、百姓对于权力清单制度一知半解等问题。由此导致微权力清单制度难以发挥实际监督效果。

3.2 基层政务公开制度的检视

基层政务公开制度是规范和监督基层微权力运行、防止基层微权力滥用的重要制度之一。近年来，全国各地基层按照政策要求逐步建立了全面的政务公开制度，切实将各部门应当公开的信息及时公开，畅通群众了解政务信息渠道。尤其在农村地区，不仅公开一般村务事项，更及时公开相关财务事项，方便广大群众及时了解村务事项及相关花费，使得监督能够有据可依，总体而言，在权力监督方面取得一定成效。但同时，受地区差异及落实措施等因素影响，基层政务公开各地政务公开政策实施水平参差不齐，差异明显；信息公开内容简单，未能真正公开群众关心关注的事项等问题。

首先，基层政务信息公开存在信息公开不全面、信息公开形式化、未达到实质效果问题。一方面，基层信息公开通常以在各部门设立展板或者告示形式进行，没有相关的工作人员专门在一定时间或者范围内对公开内容进行宣传或答疑。基层群众文化水平有限，常常存在无法理解政策规范内容的情况，即使是通过设立展板、告示或者放置手册的形式进行公开，群众也无法理解公开信息的内容，不能起到实质的通过政务信息公开进而对小微权力进行监督的效果。另一方面，基层政务信息公开存在公开内容简单，只公开表面事项，不公开与百姓利益切实相关的深层次事项等问题。某些基层地区为规避百姓通过公开的信息进行监督，常常选择只公开表面事项，不公开具体内容，尤其是在财务方面，只公开几个大的数据和项目，而不公开具体收入和开支细目。

其次，对基层政务公开本身欠缺监督和制约机制。笔者查阅了多个基层地区的政务公开相关政策规定，发现大部分地区只规定了政务公开的程序和要求，对于未按要求进行公开应如何进行监督的规定却并不十分详尽。基层政务公开本身欠缺监督和制约机制使得其作为基层微权力的监督机制局限性明显，难以很好地实现对基层微权力进行制约与监督的效果。

“小微权力清单”制度与“基层政务信息公开”制度作为制约与监督基层微权力的典型机制，一定程度上遏制了基层腐败问题的发生，但是在实施过程中，也暴露了一些问题，显现出一定的局限。因此，应在此基础上探索建立基层微权力制约与监督的新机制。

4 基层微权力制约与监督新机制探索

近年来我国微权力滥用现象严重，基层微腐败形势依旧严峻。在基层干部法律意识淡薄、基层微腐败案件频发、集体腐败现象严重等背景下，传统的“小微权力清单制度”和“基层政务信息公开”制度虽然起到了一定的监督作用，但在施行过程中越来越显现出一些不足之处，因此，需要探索建立基层微权力制约与监督新机制，以弥补传统制约与监督机制的漏洞。

4.1 强化法律宣传与教育，为制约与监督机制的顺利实施提供保障

强化法律宣传与教育应从两方面进行：一方面应注重基层领导干部的法律意识和法律思维培育，另一方面应加强对广大人民群众的法律知识的普及。基层领导干部禁不住诱惑，易滥权贪腐的一个重要原因就是法律意识淡薄，且大部分基层干部非法律专业出身，欠缺法律知识和法律思维，因此应强化对基层领导干部法律意识的培养，使其能够从思想上认识到滥权贪腐的违法性和严重后果，从主观上杜绝违法违纪的想法。由于基层干部事务繁多，自身难以自觉主动学习相关法律知识，因此建议采用较为灵活的教育学习方式，建立激励机制，通过线上方式进行学习等。另外，广大群众法律认知不够、基本法律知识不足也会极大影响制约与监督机制的实施效果。若群众难以理解微权力监督政策的内容，那么就不可能清楚了解基层干部行为是否涉嫌滥用权力，更不可能对此进行监督。因此，应注重对广大群众法律知识的普及，为群众对基层权力进行监督提供知识保障。

4.2 充分利用信息化技术手段，弥补“小微权力清单”及“基层政务信息公开”制度之不足

在政府系统内部，可通过引入互联网+及大数据等信息技术解决“小微权力清单”内容不能更新或者制度流于形式不能有效落实的问题。在政府系统内容可通过构建各基层地区“小微权力清单”及“政务信息公开”大数据及时审查各基层地区是否及时更新权力清单内容、权力清单内容及范围是否符合政策要求、政务公开信息是否全面等。此外，针对“基层政务信息公开”制度信息公开不全面及信息公开形式化问题，基层部门可通过建立微信公众号，搭建部门信息化平台，在微信、抖音、头条等易使百姓了解知晓的自媒体，通过图文结合或者小视频等形式发布应公开信息，同时可以配以讲解，以便于群众了解公开信息的内容，更好地进行监督。

4.3 强化监督，搭建基层微权力闭合监督圈

目前，全国各基层地区仅有针对基层微权力的监督与制约机制，而针对监督和制约机制本身却并未规定完备的监督机制。而对类似于“小微权力清单”及“基层政务公开”制度的监督机制的缺失，将导致“小微权力清单”及“基层政务公开”制度难以得到良好实施，从而间接导致基层微权力监督的不到位。因此，要想进一步促进对基层微权力的监督，应搭建闭合监督圈，不仅要注重对基层微权力本身的监督，也要注意强化对“小微权力”及“基层政务公开”等监督机制实施的监督。2019年新修订的《政府信息公开条例》在这方面有所体现，如总则部分增加规定，公民、法人和其他组织有权对政府信息公开工作进行监督，并提出批评建议，但该条例规定过于笼统，并未给出具体处理建议。建议各基层部门在条例基础上制定详细的细则要求，形成完备的监督闭合圈，以更好地实现对基层微权力的监督。

4.4 畅通基层微权力监督途径与渠道

现阶段，各基层地区普遍存在监督途径与渠道不畅通的问题。我国基层地区由于地缘及政治因素，民众长期生活在一定范围内，人际交往相对固定，尤其是对于基层官员而言，人情往来不可避免，长此以往，基层各部门、各岗位上下级公务人员之间易建立较为紧密的联系。尽管政策规定针对基层微权力设有专门监督及投诉途径，但是群众反映问题时，部门之间出于人情或其他因素考虑大多敷衍或者推诿，致使问题常常在多部门之间流转却难以得到有效解决，基层微权力难以得到有效的监督。另外，虽然中央为致力推进廉政建设出台多项举措，开通国务院或者纪监委等监督投诉电话及网络监督投诉渠道，但从实际情况来看，民众对上述监督途径及信息的了解不够充分，即使有所了解，但由于受到种种限制，并不能进行有效的投诉及监督。因此，建议可依托信息化技术，加强对监督与投诉渠道及具体操作途径的宣传，建立更加畅通的基层微权力制约与监督渠道。

4.5 建立有针对性的监督与制约机制

针对基层微权力实施主体多为当地乡镇公务人员，实施对象多为当地群众的特点，建议一方面可建立当地微权力监督与制约信息平台方式，通过在信息平台公开各岗位相关人员及权力清单，通过数据库形式强化上级审查与监督；另一方面可通过选举方式推选部分群众作为当地微权力监督宣传员，以便解决群众不了解、不明白相关监督制度及政策的问题，使群众能够真正了解监督制度及相关政策，清楚基层权力运行状况，使得群众监督能够切实发挥作用。

5 结语

建立切实有效的基层微权力制约与监督路径是基层微权力规范运行的保障，有利于有效避免基层微腐败问题的发生。传统基层微权力制约与监督机制在长期实施过程中逐渐暴露出一些问题，本文在分析这些问题的基础上，结合基层微权力自身特点，对建立新的基层微权力制约与监督机制提出建议，以探索建立基层权力制约与监督新路径。

注：“第一届瓯越廉政论坛”收录并作主题发言论文。