社会治理重心下移背景下社区治理创新路径研究综述

覃辰柳

(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006)

社区为社会治理的基础单元，社区还是公民的居住空间以及国家与公民间重要的沟通桥梁。社区治理水平能够直接反映出国家治理体系与治理能力的现代化水平。一方面，在政府政策层面上，党的十九大报告提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，要打造共建共治共享的社会治理格局[1]；另一方面，在现实需求层面上，基于居民需求多样化、提升社区治理水平的需要，学者们从不同视角出发，对社区治理的现实障碍和创新路径进行了多元立体式探讨，取得了丰硕的研究成果。

1 社区治理的现实障碍研究

结合学界现有的研究，目前国内对社区治理的现实障碍研究主要分为社区治理主体、社区居民需求、社区治理资源三个层面。

1.1 社区治理主体层面

社区治理的主体“三驾马车”分别是政府、社区居委会、居民。从政府视角来看，在“强国家—弱社会”格局下，尤其在经济落后的中西部基层，现存的社会组织容易被政府收纳，变成行政工具。而两者之间也易产生矛盾，导致公众对购买服务模式产生负面评价。由于上级行政部门责任履行不足，管理权利不断延伸，强势介入社会组织的工作方式，对下级监督过度，导致产生迎合领导偏好、改变组织架构、放弃标准等问题[2]。从社区居委会视角来看，随着政府职能转变加快，由于街道行政权的渗透，社区居委会行政化趋势严重[3]，基层治理者尤其是一线行政部门压力过大，而处于一线的治理者本身权力、资源有限[4]。社区居委会无力承担上级下放的繁杂的社会管理事务，原本的自治功能日益萎缩[5]，社区居委会干部不堪重负、疲于奔命，使得治理成本骤增、治理效能低下。从居民视角来看，政府所面临问题的复杂性要求公民即便做不到积极主动的合作，也要参与和支持，缺少与社会的互动和公众广泛参与，基层群众自治机制远未建立[6]。

1.2 社区居民需求层面

部分学者在社区居民需求层面探究社区治理，大致可以分为社区居民需求的服务质量、服务分类、服务满意度三种。从服务质量视角来看，满足人民日益增长的美好生活需要成为社区治理的重要目标和中心任务，随着有一些内城区的众多单位社区衰落，一些旧工业居住区、旧商业居住区，公共服务配置水平日益下降，小区公共服务质量难以维持理想状态[7]。服务资源集中在上级行政部门，处于一线服务主体的街道只能被动做“二传手”，难以整合对应的服务资源。从服务分类视角来看，城市社区治理存在“代理化”的现象，缺乏对公民需求的实际了解，存在服务供给不足或过度的问题[8]。 社区人群构成和利益关注的差异，使社区提供的公共产品可自主选择性较弱，服务效果满意度较低[9]，治理主体精细化服务意识不强,居民只是作为政府提供的公共服务的消极消费者。从服务满意度视角来看，公共治理机构对居民应有的公共服务与物品的承诺不能兑现或是打折兑现，会引发居民心理产生“比较落差”，加剧信息供给和需求的碎片化[10]。

1.3 社区治理资源层面

社区治理资源主要包括人财物、信息、技术等。首先，从人财物资源视角来看，政府和社区居委会是上下级的关系，政府是其资源的主要供给者，政府及其派出机构垄断着社区绝大部分资源，而相配套的权力、资源等没有得到落实[11]。由于社会组织缺乏独立性，其自身筹集资源能力较弱[12]。从信息资源视角来看，社区治理各主体所面临的信息共享受阻、需求回应迟钝、承诺兑现打折等问题，都在影响着对信息资源的占有行为。治理主体内部信息共享，而对外日趋封闭和排斥，严重阻碍共享共治的治理要求[10]。从技术资源视角来看，技术治理则需要投入大量技术设备、配套设施、资金进行维护，而政府没有降低行政成本的动力，技术资源的投入会使政府陷入过于追求权力下渗所带来的成本困境[13]。新兴技术工具受到技术门槛和使用权限的影响，社区群众的获益程度较低。社区治理的资源开发受到人手不足和技术壁垒的双重限制，单纯依靠现有组织力量无法实现对信息富矿的深度挖掘[14]。

总的来看，学界以社区治理主体为核心，上级行政部门和社区居委会二者在理论与现实中错位，而社会组织发展缓慢，社区居民主体的公共参与不足。当前的社区治理中，向居民提供的公共服务存在服务质量参差不齐、缺乏个性化与精细化、服务资源短缺等问题，导致居民满意度也随之降低。部分学者将社区治理的资源作为研究重点，分析资源来源、现状以及利用能力。资源是社区治理创新的必要支撑，除了人财物等常见资源，当下的社区治理中信息资源和技术资源也应当得到重视。

2 社会治理重心下移

中共中央、国务院下发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出： “探索建立基层政府面向城乡社区的治理资源统筹机制，推动人财物和责权利对称下沉到城乡社区。”[15]可见，社会治理重心下移不仅仅是管理、服务和资源下沉，更意味着社区功能强化和治理的有效性提升。“管理下移、服务下移、资源下移构建社会治理重心下移的目标框架。”[16]社会治理重心下移可以从以下三个方面去分析。

在管理下移方面，学界围绕管理体系、结构、层级等管理下移的重要因素展开研究，吴恒同(2019)就重心下移解构为治理的中心工作和目标在层级间从上到下的移动过程[17]。容志(2018)认为不只是向基层人财物和责权利的下移，而应是国家主导下的基层治理乃至城市治理体系的系统性重构[18]。城市治理重心下移要获得良好治理效能，取决于基层治理结构是否能适应性地调整和转换，即要使治理结构调适在其中起到关键作用[19]。在服务下移方面，张毅(2018)等人认为应将公共服务分类下沉，缩小同类服务的资源配置差距，政府购买公共服务资源分层整合[20]。张新文、戴芬园(2018)认为网格化管理也是治理重心下移形式的体现[21],在传统的“区—街道—社区”的管理层级体系增设“网格”这一治理层级，解决了基层治理中服务的主体缺位和管理真空的问题[22], 要重视和发挥居委会等法定载体的作用，又要发挥社会组织、物业、网格的有效载体的作用[23]。在资源下移方面，郭圣莉、张良(2018)指出，管理、服务两者是功能性的，更应该有相应的资源配套，资源下移则是保障下移的效率和效益的措施[24]。系统化、集成化的社会治理资源，有效地解决了条块分割、配置不合理、头重脚轻、效率低下的问题，大大提高了行政执法机关的管理、服务效率[25]。

总体而言，学者们纷纷就社会治理重心下移提出见解，解构社会治理重心下移的内涵和作用。管理下移包括管理体系、结构、层级等，服务下移包括服务的配置、服务的主体等，资源下移则包括人财物等起支撑作用资源。社会治理重心下移背景下的社区治理，管理下移是核心，服务下移是目标，资源下移是保障[16]。

3 社会治理重心下移背景下的社区治理创新路径

3.1 管理视角

创新社区治理，首先要明确边界。实现多元合作治理就离不开一个协调性和主导性力量兼备的组织化力量，即社区党总支和居委会[26]。建立一种以政府为主导，社区居民为核心，社会组织和企业积极、有效、有序参与的关键是他们之间关系和行为的耦合，耦合系统本身的运行状态将直接决定社区治理的效果[27]。

积极培育社会组织，创新价值理念。以公共精神涵养社区的共同体意识[28]，在增加治理动力和意愿上，强化社会组织的公共性，强化社会组织的嵌入性，建立社区枢纽性中间组织，搭建制度化沟通平台，进而实现社区多元协商治理[29]。

居民广泛参与。政府引导居民积极参与社区事务，集聚社会组织力量，引导其以合作的方式服务于社区[30]。拓宽社区居民参与治理渠道与平台，提高社区居民参与社区治理的积极性。完善社区治理机制，以提升居民参与治理的能力[31]。

3.2 服务视角

社区提供公共服务坚持以人民需求为价值取向判断。推进社区公共服务精准化，完善党建引领的多元主体协商沟通、合作协同的机制[32]。畅通居民与基层政府、社会组织等治理沟通渠道，提高社区居民归属感和认同感，进而增强居民参与社区公共事务决策的主动性，扩大居民参与[33]。

推进服务精准化和精细化。项目制社区自治绕开了传统科层体制繁琐的程序，项目制自下而上的“反向发包”特征，释放了基层社区的活力，自上而下地积极动员基层政府推动国家资源和治理重心下移[34]。合作生产的实践成效也为服务供给提供了现实经验，发挥社会组织的专业能力和社区精英的公共精神[35]。微治理模式不断培育社区公共精神的内化状态，拓展主体合作的发展空间[36]。

发挥社区文化在社区治理的作用。社区文化价值在社区内部交互产生，会以非强制性且稳定持久的无形力量影响着社区治理的各个领域，并通过不同形式、渠道为社区治理提供更多支撑[37]。社区文化影响社会组织的价值观，因此应积极构建新的社区文化纽带，完善社区公共服务，培育社区“公共性”，推动社区社会融合[38]。

3.3 资源视角

技术资源。随着科学技术的飞速发展，学界都十分重视利用新社会媒体、智慧技术、“互联网+”等现代科技、信息资源，并认识到应充分利用常用的新媒体资源来提升居民对社区治理的参与度和认同感[39]。利用现代信息化、网络化、数字化技术，重构资源配置、优化制度设计[40]。以智慧技术应用为突破口实现技术与组织的深度嵌入与融合，最大限度发挥技术优化治理的效能。“横纵联动”基层治理体制是大数据新科技条件下综合运用的典范，能有效破解基层治理的困境[41]。

财力资源。在地区差异中，财力发达、人员充沛的地区社会组织运行的专业化水平较高[42]。坚持“权力下放、资源下沉”，严格按照“权随责走，费随事转”的原则，拨付必要的工作经费[43]。统筹财政保障机制，建立健全事由民议、策由民定、财由民理、责由民担、效果民评的长效机制[44]。

人力资源。重视对基层党政工作者和社区工作者的系统化培训，及时更新社区工作的理念，提高基层社区工作的专业性、规范性和系统性[45]。优化社区治理体制机制，理顺社区治理工作与各个治理主体的关系，降低管理成本，整合人力资源，扩大社会参与面[46]。

4 评价与展望

综上所述，国内学术界关于社区治理的现实障碍和创新路径的研究，是在中国社区治理不断发展和推进的时代背景下发生的，国内学界对社区治理的现实障碍和路径选择问题进行了多元立体式的探讨，期冀推进我国社区治理水平的提高，进一步实现国家治理体系与治理能力现代化。但是对于社会治理重心下移背景下社区治理创新路径这一主题，仍有继续深入研究的空间。

第一，在研究内容上，仍然是以个案研究居多，缺少比较研究。社会治理重心下移背景下的社区治理创新路径这一主题，在比较研究方面较为薄弱，个案研究可以准确把握研究对象的问题、需要、原因机制，进而实现对其全面深入认识。实际上，不同地区、不同类型、不同特点的社区治理缺少相互比较和借鉴，应加强对不同社区治理经验的对比，丰富社区治理创新研究，推动社区治理创新走向多元化、科学化。

第二，在研究方法上，定性研究方法居多，定量研究方法较少。当前的大部分研究都采取历史主义方法、规范分析为主，要推进社区治理创新，必然要在理论和实践上寻求新的突破，应建立在充分的实际调查和定量分析的基础之上，利用当下的大数据优势，拓宽社区治理研究的广度、深度、厚度和信度，以利于总结我国社区治理面临的现实困境，从而有利于找准我国社区治理创新的宏观思路和具体策略。

第三，在研究学科上，公共管理、社会学学科较多，其他学科的研究较少。当前的社区治理创新研究，研究的视角多聚焦于公共管理、社会学学科，研究的集中有助于社区治理问题走向深入，推进社区治理创新更深层次的发展，但也容易出现研究内容的重复，本质上也是缺少创新。社区治理创新不仅是涉及公共管理、社会学学科的研究，还涉及经济、文化、历史、生态等多个学科，以不同学科或交叉学科的视角来研究社区治理，有助于社区治理内容的创新。