混合所有制职业院校产权明晰的实践研究

卢 竹

(长沙航空职业技术学院 航空服务与管理学院，湖南 长沙 410124)

2014年5月，国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。[1]从理论上讲，这是社会主义基本经济制度在教育领域的一个体现，是我国教育体制机制改革的重大突破。混合所有制职业院校作为首次引入职业教育领域的新概念，一经提出，立刻成为职教界热议话题。由于混合所有制职业院校本身的特殊性，目前，各地实践探索都比较谨慎，并伴随着诸多问题与争论。这些问题与争论涉及混合所有制职业院校发展方向、管理体制、办学模式、治理结构等诸多方面，其中多数是由其产权制度的缺失引起。关注于混合所有制职业院校的产权关系，特别是对其产权明晰进行深入系统的研究，对于混合所有制职业院校的发展具有非常重要的现实意义。

一、明晰产权是职业院校深化混合所有制改革的重要命题

混合所有制职业院校产权，是指学校教育财产的归属、使用、占有、支配等系列权利的初始界定、划分保护、分解重组所形成的产权运行机制。明晰产权是确立法人治理结构、财产制度的法律基础，是促进教育体制改革、优化教育资源配置的必要保障，是明确产权主体的产权利益、调动其投入教育事业积极性的关键因素，是实现混合所有制职业院校可持续发展的根本所在。

(一)明晰产权是建立混合所有制职业院校法人治理结构的基础

任何法人治理结构的建立都与产权明晰紧密相关，产权制度是法人治理机制的基础。一直以来，产权主体、产权权益的不明晰导致混合所有制职业院校的法人治理结构不合理，在很大程度上制约与限制了其引资与融资，对混合所有制职业院校的发展极为不利。混合所有制职业院校法人治理结构是在多元化投资主体的所有权与职业院校法人经营管理权相分离的情况下，董事会、股东会、监事会与校长等管理者之间建立的有关权利、责任和义务的规则，法人治理结构表面上主要涉及的是各产权主体之间的分配关系和其他权利义务关系，但其实质与根本是各利益主体之间的产权关系。混合所有制职业院校的法人治理结构是产权制度的具体运作与实现形式，法人治理结构的建立是混合所有制外部产权关系和内部产权关系的协调与统一。

(二)明晰产权是优化混合所有制职业院校教育资源配置的保障

高等职业教育在我国属于稀缺的资源，充分挖掘高等职业教育的潜能，提高教育资源的利用率，对于解决目前我国高等职业教育所面临的困境意义重大。高等职业教育资源配置是指社会对高等职业教育事业投入的人力、物力、财力等各种资源在各种不同使用方向和使用比例上的分配。混合所有制职业院校的产权制度安排表现为国家、集体、民营或私人共同所有而成的混合形式。产权的明晰不仅有利于职业院校整合各种公共教育资源，也有利于提高社会教育资源的使用效率。根据市场需求与教育形式的变化，产权的可转让性和可分解性能使教育资源在全社会范围内顺畅的流转，满足不同的产权主体在不同时期的不同需要，不再仅仅局限于公有或非公有的所有制形式范畴，实现高等职业教育资源配置效率的最大化。[2]在政府部门、国有或民营企业、学校、基金会、社会团体、个人等为投资主体的多元化格局中，产权明晰可以有效解决混合所有制职业院校教育资源配置的低效与不公问题，从而提高教育资源的总量与使用率，优化教育资源的配置结构。

(三)明晰产权是激发社会力量参与混合所有制职业院校办学的关键

社会力量投资混合所有制高职院校的主要动机是价值的增值。高等教育投资风险小、收益稳定，且收益率高于社会平均利润率，高职院校并不缺乏潜在的投资主体。但是，目前社会力量投资混合所有制高职院校的积极性不高，其根源在于教育产权的不明晰和产权权益保障的缺乏。产权关系归根到底是一种基于财产权的物质利益关系，其本质特征是明确所有权、使用权、处置权和收益权等产权主体责权利。在混合所有制高职院校产权归属明晰的前提下，界定各产权主体在职业院校教育活动和日常管理中的权利与责任，按照“谁投资，谁拥有，谁受益”的原则，只有对教育财产履行基本义务、承担相关责任的产权主体才能享有财产权利，没有能力或不愿承担承担教育财产责任的产权主体没有享受对称权利的资格。因此，产权明晰能够从根本上解除社会力量进人高等职业教育市场、参与职业院校办学的后顾之忧。

二、混合所有制职业院校产权明晰亟待解决的关键问题

混合所有制职业院校要构建现代法人产权制度，首要任务是明确界定产权归属问题。2014年以来，混合所有制职业院校产权关系的不明晰，在很大程度上影响与制约了其引资与融资，对混合所有制职业院校的发展极为不利。在产权明晰方面，目前混合所有制职业院校亟需解决的关键问题主要包括以下3个方面：

(一)混合所有制职业院校的法人属性不明

混合所有制职业院校目前最尴尬的问题是身份不明，即法人属性无法明确。与传统的公办和民办性质的职业院校不同，混合所有制职业院校属于“非公非民”的性质，既有国有资本又有非国有资本，不以营利为目的但存在价值增值的追求，不能单纯地归类为公办院校或民办院校。《教育法》《中国职业教育法》《高等教育法》《事业单位登记管理暂行条例》等系列法律文件确立了高等学校的法人地位，《民办教育促进法》《社会力量办学条例》《营利性民办学校监督管理实施细则》等明确了民办学校的产权问题，但这些法律法规的相关规定或解释显然不适用于确立混合所有制职业院校的法人属性。2021年1月1日开始实施的《中华人民共和国民法典》中，按照设立目的、设立原则、法律形式等不同而规定了3类法人：营利法人、非营利法人和特别法人。混合所有制高职院校可依据自身资本属性、利润分配方式或剩余财产处理方式，自主选择为营利性法人或非营利性法人(事业单位法人或者社会团体法人)。[3]

(二)混合所有制职业院校的产权归属不清

混合所有制职业院校的产权最大的问题是归属不明晰，财产所有权的归属不清导致无法明晰和规范各产权主体对资产的权利和义务。混合所有制职业院校续存期间，出资者对学校的投资按比例享有股权，而不再享有资产的所有权，学校享有全部资产及其增值部分的法人财产所有权。但是，混合所有制职业院校目前基本上采用的是高等学校会计制度，不认可无形资产和资产的增值，导致学校的资产被低估，而且举办者很难以资产或产权作为抵押向银行等金融机构申请贷款，使得举办者强化短期行为与机会主义，忽视学校的长远利益与发展。同时，产权模糊使得混合所有制职业院校各产权主体与管理者之间的权利与义务不明确，尤其是产权收益权不明确；也使投资者难以产生稳定的预期利益，甚至丧失其投资产权的处置权。此外，混合所有制职业院校的增值部分没有明确的界定，如果任其发展不以规范，必将导致国家财产以及社会资本的流失。[4]

(三)混合所有制职业院校的产权交易受阻

混合所有制职业院校的产权具有可交易性的显著特征，非国有性质的产权可在不同性质的产权主体之间进行有偿转让，利用市场机制实现高等教育资源的合理配置。高等教育产权进行交易的前提是科学合理的产权评估。混合所有制职业院校本身的资产较为复杂，对学校用地、校舍建筑、图书藏量、教学设备、固定设施等有形资产可按现行市价估值，但是学校品牌、知识产权、技术、管理等其他形式的无形资产，难以进行估值。而且，对混合所有制职业院校的产权进行科学有效的评估需要耗费大量的人力、物力和资金，相关的社会成本也不容忽视。此外，我国并没有出台高等教育产权交易方面的价值评估和核算方面的法律法规或准则，擅长于高等教育产权的评估和核算的专业人员也比较缺乏；同时，混合所有制职业院校内部也没有逐一规范地登记、评估教育产权及资源。总之，混合所有制职业院校内外部环境都使产权交易面临较大的阻碍。

三、混合所有制职业院校产权明晰的主要对策

目前全国都在积极探索发展混合所有制职业院校，各地区都开展了混合所有制改革的试点项目。以山东海事职业技术学院、宁波职业技术学院、台州职业技术学院、衡水职业技术学院等为典型代表的一批混合所有制职业院校，在法人构建、治理模式、资产划分、股权构成、收益分配等方面积累了丰富的实践经验，实现了办学体制机制创新。结合这些职业院校的成功经验，深入进行法理研究与可行性分析，混合所有制职业院校产权明晰可采取以下对策：

(一)明确混合所有制职业院校的法人属性

只有明确混合所有制职业院校作为独立法人，享有独立的民事权利能力与行为能力，确立混合所有制职业院校法人的法律地位，才能推进与完善混合所有制职业院校产权制度的建设。即修订和完善立法，规范、引导和保护混合所有制职业院校的法人地位，构建混合所有制职业院校现代法人制度。当前，我国尚无相关的法律、法规明确规定混合所有制职业院校的法人属性，可依据混合所有制职业院校的特征与法理对其法人属性进行界定。按照《民法典》的法人分类，混合所有制职业院校可归类为营利法人或非营利法人。混合所有制职业院校公益性、非营利性以及国有资本参与的主要特征基本符合我国“事业单位”的要求，所以，混合所有制职业院校应界定为非营利法人。此外，笔者认为，混合所有制职业院校的举办者也可以参考借鉴民办学校的做法，自主选择登记为非营利性法人或者营利性法人。

(二)明晰混合所有制职业院校的产权归属及分配机制

混合所有制职业院校产权的明晰归根结底需要建立完善的产权制度，依靠法律保护的主要方式改变当前产权关系不明晰的现状。产权立法保护迫切需要明确界定2个问题：一是混合所有制职业院校不同性质资产的所有权问题，混合所有制职业院校的产权归属权的初始界定应坚持“对称原则”，即收益与风险、权利与责任相匹配。[5]代表国家的投资部门或机构直接、间接投入所形成的财产归国家所有，各种非公有法人投入的财产归举办者所有，捐赠、赞助等资产在职业院校存续期间归学校自身所有。学校法人在学校存续期间享有所有资产的使用权。二是混合所有制职业院校终止时剩余财产的分配问题。笔者认为，出于鼓励社会力量参与办学、增加高职教育资本积累的目的，应该允许投资者拥有剩余价值索取权，但是不能牟取暴利，确保其收益率略高于社会平均利润率即可。政府主管部门应制订规范的可操作的剩余财产分配办法，提高混合所有制职业院校的经济活力和效率。

(三)构建高等教育产权交易市场

针对当前我国混合所有制职业院校产权交易受阻的问题，要逐步建立由政府主管部门、混合所有制职业院校、金融机构、评估机构等多方组织共同参与的产权交易市场，促进高等教育产权的合理流动。首先，客观规范的资产评估工作是保证产权合理流动合法有序的前提。金融机构及评估机构联合对混合所有制职业院校的法人财产进行评估与验资，保证评估与验资的科学性和真实性。教育主管部门或行政部门要监督评估过程，建立评估责任制，保证第三方评估的真实可靠。其次，专业规范的中介机构能有效提高产权交易的效率与效益。培育一批熟悉高等教育产权交易的中介服务机构，发挥信息传递、委托代理、制度规范、价格挖掘等功能，可以简化交易手续、减少交易成本。最后，必须出台高等教育产权评估和核算方面的法律或制度,使产权交易有法可依、有法可循。并且，要培养一批专业的核算人员，如工程核算人员、会计师等，能够对混合所有制职业院校的资产进行科学合理的核算。

由于我国教育体制的原因，关于高等院校产权归属、产权明晰等问题的研究并不多；而对于新出现的混合所有制职业院校而言，产权明晰是不可回避的重要问题，关系到混合所有制职业院校的长远发展。目前，混合所有制职业院校的产权明晰面临诸多难题，需要我们打破思想的禁锢，找寻有效的途径，逐步构建适合混合所有制职业院校发展的产权机制。