整体性治理视角下芜湖市黑臭水体的治理

窦贤惠 周 伟

(安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖 241000)

一、概况

芜湖市位于长江中、下游地区，处在长江南岸，青弋江(芜申运河)与长江汇合处，主要是由阶地和河漫滩构成的平原，河湖水网密布，拥有长江岸线233公里。芜湖市是安徽省副中心城市，也是长三角一体化发展中心区城市。孙中山先生称之为“长江巨埠、皖之中坚”。芜湖市建市较早、发展较快，从1949年5月10日成立芜湖市人民政府，至今已有70余年，面积已达6 026平方公里，人口388万。2019年，地区生产总值3 618.26亿元，同比增长8.2%，财政收入621.18亿元。

城市的高速发展给水环境造成了严重伤害，城市化、工业化进程的加快，导致城市污水排放量不断增加，大量污染物未经处理直接排放到河道中，造成城市水体出现季节性或终年黑臭现象，由此形成黑臭水体。城市黑臭水体是市民身边的突出生态环境问题，严重影响市民的身体健康，也严重影响城市景观，损害城市人居环境。“黑臭水体”的形成，是一种复杂的生化现象，当水体受到污染，特别是受到有机物污染时，水体的含氧量逐渐降低，最终达到缺氧状态，使水中的有机物质降解速度缓慢，水中的厌氧生物在降解过程生成越来越多的发臭物质，如氨、胺、硫化氢等。与此同时，形成黑色物质，如硫化铁、硫化锰等，从而导致水体产生黑臭现象[1]。

“黑臭水体”对城市形象和人居环境造成严重影响。芜湖市民饱受“黑臭水体”困扰，很希望将其彻底治理以提升生活质量。自2015年起一场“旷日持久”整治“黑臭水体”行动拉开了序幕。2018年11月，芜湖市黑臭水体整治问题被中央环保督察通报。此后，芜湖市多措并举，界定治理主体职能、强化政府部门协同、引导市民参与、整合治理资源，形成以政府部门有效协同、社会各界积极参与为主要特征的整体性治理模式，芜湖市黑臭水体整治工作取得了显著成效。2019年10月，芜湖市成功入围全国第三批黑臭水体治理示范城市(排名第二)。

二、芜湖市黑臭水体治理的历史考察

芜湖市共有74条“黑臭水体”，其中城北片54条、城南片10条、三山片6条、大龙湾片2条、沈巷片2条。“黑臭水体”治理压力巨大，数量居全国地级市第二，占全省的34%。近年来，芜湖市进入高速发展期，经济腾飞的同时，对环境造成了严重的伤害，这种以牺牲人居环境为代价的发展，是不可持续的，更是违背了习总书记“绿水青山就是金山银山”的理念。

2013年10月22日，环境保护部华东督查中心总量减排督查组在省环保厅总量处领导陪同下对芜湖市污水处理厂污泥规范化处置进行了详细询问和督查。2013年11月6日，省厅督察组对芜湖市总量减排、环保专项行动、环境安全风险排查及信访办理等工作情况，督查了相关重点企业。2014年元月，国家保护部主要污染物总量减排核查组对芜湖市朱家桥污水处理厂的进出水浓度、污泥产生量及处置情况等进行现场核查。2014年5月中下旬，环保部华东环境保护督查中心联合省环保厅对芜湖市主要污染物总量减排重点项目开展了认真细致的现场督查，并责成制订整改方案。2017年9月16日，安徽省水利厅印发《安徽省入河排污口监督管理实施细则》，对入河排污口的基本概念、入河排污口设置与有关制度和规划的关系予以明确，同时，对各级水行政主管部门和管理单位的监管权责进行了划分。

2018年1月30日，芜湖市印发整改方案，2018年11月上旬，督察组发现当地敷衍整改问题突出，具有明显的碎片化治理特点，正是由于碎片化治理主体职责不清、协同性制度缺失、横向联动性不足等诸种碎片化治理困境，导致黑臭水体的治理效果不佳。伴随着《关于通报黑臭水体整治专项督察有关情况的函》环办水体函〔2018〕622号加急文件的下发，芜湖市“黑臭水体”治理质疑声占据了当地的各大媒体和网站及诸多自媒体平台，也成了老百姓茶余饭后吐槽的主题。

三、芜湖市黑臭水体治理的现状

根据《安徽省生态环境厅 安徽省住房和城乡建设厅关于通报省级2018年城市黑臭水体整治专项督察有关情况的函》皖环函〔2019〕252号，《关于芜湖市下沟站跑洪渠黑臭水体的复核意见》(2019年1月23日)。2018年末，芜湖市66条黑臭水体已初见成效，占总体89.2%，超额完成进度要求。另有8条黑臭水体沃特明渠、余庆路明渠、板城垾、保兴垾大富支渠、保兴垾主渠、二横港、浴牛塘、小江，总长度29.36公里于2019年末初见成效。在这几年黑臭水体治理实践中，芜湖市不断总结正反两方面的经验教训，从管网治理入手，一套整体性治理的组合拳开打了。

1.成立两个高规格领导组

一个是芜湖市城市水环境治理工作领导小组，市委书记、市人大常委会主任潘朝晖任组长；另一个是黑臭水体治理领导小组，市委副书记、市长贺懋燮任组长。专门组建水环境治理办公室，推进水环境治理，原住建局主要负责同志离岗专职担任水环境办主任，市住建局、城管局各安排一名副局长离岗任副主任，抽调20名精干力量组建工作专班，推动水环境治理工作。领导现场督战，书记、市长一周一督察，分管市长一周一调度。

2.管网排查和检测

通过排口检查、蛙人检测、道路排查、小区排查，利用QV检测和CCTV检测等对2 300公里存量管网进行彻底排查和检测，同时新排查93个小区，76个公共单位。管网整治及修复项目，已组织47个班组350人进场施工，共涉及165条道路。按照先主后次原则，利用裂管法施工、翻转内衬修复、开挖修复施工等多种施工修复方案，推进全面治理。在原计划基础上，新增管网建设149公里，已开工44公里，预计2020年底全部完成。对104个老旧小区污水分流改造；棚户区(城中村)等特殊地块实施截污处理；开展“污水零直排社区”创建工作，推行网格化管理，加大宣传力度，动员全社会力量参与治理。

3.集中——分散式处理模式

由三峡集团承担开工新建大龙湾污水厂，扩建、提标朱家桥污水厂、城南污水厂、滨江污水厂、4个污水处理厂。由三峡集团承担的还有城东污水厂、高安污水厂。由社会资本方投建的污水厂有沈巷污水厂，城北污水厂。改造后尾水排放全部达到一级A标准。对管网一时难以覆盖的区域，建设分散式污水处理设施，已经建成镜湖区板城垾港口存再生水厂、绿影片区分散处理点、港口村分散处理点等4个分散式污水处理点，总投资0.56亿元，总处理能力达1.15万吨。利用河道清淤、驳岸生态修复、种植水生植物、活水保质等实施措施。对板城垾、鲁港安置小区、鲁港水系、保兴垾等各大水体实施生态修复，效果显著。

4.整体性治理效果显著

在治理黑臭水体过程中，涉及河岸的生态重建、市政管网的健全、管理体制机体的优化、事后长期监控等方面，只有在整体性治理上保持高度统一，才能保证水体的长效健康。构建多元协同网络，把分散的、零碎的进行整合，把整体性治理理论贯穿治理的始终，以打破治理的碎片化和随意性。整体性治理式跨组织、跨机构、跨部门的，将整个治理机构联合起来，克服治理过程中各组织内部的部门主义和各自为政的弊端，发挥政府的战略统筹作用，构建纵横治理网络。

整体性治理是把由部门、层次和区域分割而致的分散和碎片化的资源，在坚持和完善党的全面领导原则下，不断优化联防联控、群防群治和网格化管理机制，切实加强不同区域间的合作、不同层级间的联动和各部门的协同，构建整体性治理政府，优化国家、市场和社会之间的关系，打造以协同为主要特征的整体性治理[2]。在整体性治理理论指导下，芜湖市多措并举，界定治理主体职能、强化政府部门协同、引导市民参与、整合治理资源，形成以政府部门有效协同、社会各界积极参与为主要特征的整体性治理模式，黑臭水体整治工作取得了显著成效。

四、国内相关城市黑臭水体治理案例

在城市黑臭水体治理方面，苏州市和南宁市走在了前列，取得了丰硕的成果。苏州市水网密布，具有“三纵三横一环”的河网体系，是典型的景观水网城市。苏州市坚持整体性整治，因地制宜，把治理城市黑臭水体与城市新区建设、旧城改造、雨污分流及污水处理提标、排水防涝、海绵城市建设等工作有机结合。在严格实施排污和排水许可制度下，环保和水务部门分工明确、各司其职，对各自的责任区监管和执法。为确保治理的长效性，政府把城市黑臭水体治理工作纳入生态文明建设考核内容，考核结果作为评价领导干部工作绩效的重要依据。每半年向社会公布治理计划、治理工作进展、达标期限、责任单位及责任人。2017年4月，习总书记为其治理效果“点赞”的南宁市那考河黑臭水体治理PPP项目是南宁市首个PPP项目，也是全国第一个黑臭水体治理PPP项目。那考河治理项目的成功，为国内其他城市采用PPP模式对城市黑臭水体进行治理提供了典范。

五、整体性治理视角下芜湖市黑臭水体的治理对策分析

2019年5月，芜湖市政府与三峡集团签署“共抓长江大保护、共建绿色发展示范区”的合作框架协议。芜湖市黑臭水体整治示范城市实施方案总投资69.4亿元，其中与三峡集团开展的全面合作中，PPP项目总投资57.9亿元，带动了社会资本投入污水处理体系建设，形成“厂网河岸一体”“存量增量一体”“建设运营一体”的政企合作水环境整体性治理模式。

随着政府治理的创新，政府、社会、市场等各类主体本着开放合作的共建模式，互联互通，在尊重市场规律的前提下，以引进竞争的方式提供创新的产品化服务，以解决特定的目标问题。最终形成由市场投资，政府购买服务的新机制，通过合同、委托等方式向社会购买服务，提高政府服务水平[3]。

芜湖市水环境综合治理项目2019—2020年政府直接性支出15.8亿元。提质增效类项目PPP一期2008—2020年6月，共付费55 778.61万元；PPP二期2019—2020年12月，共付费10 055万元。黑臭水体整治及长制久清项目中，建成区黑臭水体整治项目2017—2019年12月，共投资22 414万元；建成区水质提升项目2018—2020年12月，共投资12 946.2万元；活水保质项目2019年4月—2020年12月共投资19 000万元。老旧小区改造项目中，35个老旧小区2019年1月—2020年12月，共投资11 384.7万元；29个老旧小区改造项目中2020年1月—2020年12月，共投资26 047.2万元。工业园区污水厂建设项目中，天门山提标项目2018年3月—2019年12月，共付费657万元。

多种融资模式，保障芜湖市水环境治理。30年合作期内，芜湖市级各类PPP项目支出占本市一般公共预算支出比例最高，为9.96%，其中，城区污水系统提质增效一期、二期PPP项目合计支出占比最高，为2.29%。政府直接投资项目9.18亿元；PPP一期二期项目共计57.9亿元；BOT项目2.35亿元。

芜湖市政府在城市黑臭水体治理上投入了大量资金，从根源入手彻底整改，是市场投资政府购买服务的典范。城市黑臭水体治理是一项复杂的系统工程，引入社会资本参与治理的PPP模式必然会有多个主体的参与，委托——代理关系贯穿于整个施工建设阶段到项目建成。在施工建设阶段私人部门委托代建公司进行项目的具体建设工作，即形成私人部门和代建公司的委托——代理关系；项目建成后，公共部门委托具体的运营机构进行日常运营和管理，即形成公共部门和运营公司的委托——代理关系。委托——代理治理理论为公共部门在城市“黑臭水体”治理上提供了新的创新路径。国家鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给，在明确各参与主体权利和义务关系的同时，对各主体的约束和激励机制也应有创新上的与时俱进。