职业流浪乞讨行为的法律规制研究

邱 萌

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410012)

1982年我国颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，对城市流浪乞讨人员强制收容教养、遣送回乡。随后《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施，救助救济成为规制职业流浪乞讨行为的主要途径，但也导致城市流浪乞讨行为治理难度进一步加大。一些城市通过设立“禁讨区”来应对流浪乞讨问题，学界对此存在两种不同观点。有学者认为职业流浪乞讨存在明显社会危害性，应加大规制力度；但也有学者认为流浪乞讨是公民自主选择职业的体现，法律不应过度干涉。当前，如何在自由与秩序中寻找平衡点，合理有效规制职业流浪乞讨，已成为法学界需要探讨的问题。

一、职业流浪乞讨人员组成

流浪乞讨人员是指以流浪乞讨为业的人。根据是否基于满足生存和生活需要，可将其分为原生流浪乞讨人员和职业流浪乞讨[1]。原生流浪乞讨人员是指因缺少其他谋生手段，迫于无奈以乞讨为生的人；职业流浪乞讨人员是指能够通过其他方式谋生，但为追求谋取更多利益而选择将乞讨作为职业的人。近些年，职业流浪乞讨呈现新的发展趋势。一是职业化程度加深。人民网报道数据显示，2013年，在哈尔滨和南京的乞丐中80%属于职业流浪乞讨人员，只有少数流浪乞讨人员是迫于生计的原生流浪乞讨人员。2012年，都市时报也曾刊出过以“昆明95%流浪者是职业行乞人日收入最多近千元”为题的新闻报道。二是行乞方式多样化。使用微信、支付宝等二维码行乞日益兴起，“犀利哥”“流浪大师沈巍”在网络走红，网络直播流浪乞讨盛行。三是流浪乞讨人员的年龄分化明显。老年人和青少年儿童占流浪乞讨人数比例较大，中壮年人数则相对较少。

二、法律规制职业流浪乞讨行为的必要性

(一)职业流浪乞讨行为的现实危害性

一是败坏社会风气，影响城市容貌。职业流浪乞讨人员“发家致富”的示范作用导致不劳而获思想快速传播与蔓延，职业流浪乞讨人员成群出现，对城市的投资和发展环境造成严重负面影响。二是占据救助名额，引发信任危机。职业流浪乞讨人员严重压榨原生流浪乞讨人员存空间、浪费社会救助资源[2]。新安晚报在街头采访路人“在路边遇到乞丐，你会给钱么？”。57.14%的参与者表示“不会，这年头骗子太多”，只有14.29%的参与者表示会拿钱给乞丐。三是滋生犯罪，民众安全感降低。流浪乞讨是滋生犯罪的温床，往往与拐卖儿童、盗窃、非法拘禁等犯罪伴生，严重扰乱生活秩序，具有较大社会危害性。

(二)法律介入职业流浪乞讨行为的法理分析

流浪乞讨并非法定权利。我国宪法规定，在公民年老体衰、生病或者丧失劳动能力无法通过自身劳动谋生时，国家或社会应该为公民提供社会保险、社会救济和医疗卫生事业等物质帮助[3]。有学者主张流浪权是公民普遍享有的权利，也是无须国家帮助和干预的消极权利。应承认公民有选择流浪乞讨的权利，这是“善法”的基本要义之一。但我国宪法规定公民只有在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下才能获得物质帮助，这并不适用于职业流浪乞讨人员。同时“法定权利向社会大众公布，具有明确性、相对性、对应性、受保障性等特征。”[4]流浪乞讨权具有不可救济性和不确定性，人们难以确定流浪乞讨权的义务主体，我国也并未明确规定该项权利。此外，将流浪乞讨权规定为法定权利，有鼓励流浪乞讨之嫌疑，从社会效益上分析也不可取。

流浪乞讨也并非道德权利。有学者认为，考虑到对弱势群体的保护，允许流浪乞讨是正义的体现，行乞是穷人的一项道德权利[5]。首先，若将流浪乞讨视为道德上的权利，意味着流浪乞讨能为其他社会成员所容忍并接受，即流浪乞讨应获得道德上的肯定和舆论上的支持，但这显然与实际情况相悖。其次，若将流浪乞讨视为道德上的权利，那权利相对应的义务又该如何确定，难道说经过一个乞丐面前没有施舍就应受到道德的谴责？这显然是荒谬的。

综上所述，流浪乞讨并非法定权利也非道德权利，存在较大社会危害性，对于职业流浪乞讨行为的规制，在法理上存在充分的依据与理由。

三、我国对职业流浪乞讨行为的规制及缺陷

(一)禁乞令的颁布

《大连市关于加强乞讨管理的规定》出台，将大连市各级政府所在地、车站、机场、旅游区等人口密集的公共场所划为禁乞区域[6]。佛山、北京等地也陆续颁布“禁乞令”。这在短期内能够有效减少流浪乞讨人员数量，改善城市市容市貌。但从长远角度看，驱赶和禁止并不能从根本上解决问题，甚至可能会激化矛盾。此外，我国立法法中规定只有法律才能对公民的人身自由进行限制。但在实际操作中，一些地方以红头文件的方式颁发“禁乞令”，限制流浪乞讨人员的人身自由，有违立法规定。

(二)从强制管理转变为柔性帮扶

孙志刚事件发生后，民政局等部门在面对流浪乞讨人员时大多以帮扶为主，“冬日送暖”“夏日送清凉”、春节前走访慰问帮扶等季节性、阶段性帮扶较多，但较少对职业流浪乞讨人员进行惩戒。职业流浪乞讨人员与救助人员“躲猫猫”“打游击”的现象比较普遍，“生意”好时不愿进救助站，“生意”惨淡时主动要求进救助站，甚至出现跑站和闹站的现象。有新闻报道有一名“职业跑站人”在半年内曾25次进入安徽、上海等地救助站重复申请救助，国家救助资源被大肆浪费，救助的社会效果较差。

(三)我国对职业流浪乞讨的法律规制

目前，我国已出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》及《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》等文件救助管理流浪乞讨人员。其中《救助管理办法》将救助对象规定为无力以自身劳动解决食宿，没有亲朋好友，又不享受低保的人员。而在实际中，救助管理人员很难辨别受助对象是否“无力解决食宿，无亲友投靠”，也不能采取强硬手段加以辨别。职业流浪乞讨人员与原生流浪乞讨人员真伪难辨，救助难度大。同时，《救助管理办法》规定的救助方式主要是为受救助人员提供临时食宿、医疗等，救助时间一般在10天内，属于临时性救助，无法根治流浪乞讨问题[7]。

我国《未成年人保护法》第41条和71条规定，不得胁迫、诱骗和利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害身心健康的表演等活动，违反者由公安机关依法给予行政处罚；《预防未成年人犯罪法》也明令禁止教唆、胁迫未成年人强行向他人索要财物。但却未明确规定具体罚则，具有不确定性、模糊性，不利于实际操作，也难以对职业流浪乞讨人员产生震慑力。

《刑法》第262条“组织残疾人、儿童乞讨罪”只涉及到未满14周岁的儿童和残疾人，保护范围较窄。经检索，截至2020年8月21日，中国裁判文书网(http://wenshu.court.gov.cn/)涉及该罪名的裁判文书仅22篇，其中刑事判决书仅10篇，与其他罪名相比数量明显过少。足以显示该罪名适用性较弱，实践中运用偏少。此外，根据公安部统计数据显示，流浪乞讨儿童中近90%是由其亲友、老乡携带“自愿乞讨”。这种非“拐骗”，非“暴力、胁迫手段”的做法使犯罪分子有机可乘，难以被涵盖到处罚范围内[8]。

《治安管理处罚法》第41条规定对胁迫、诱骗、利用他人乞讨及滋扰他人的乞讨行为给予处罚，并未规制静默式职业流浪乞讨，导致执法人员面对静默式流浪乞讨束手无策，出现“举牌式揭穿”的无奈执法。

四、职业流浪乞讨法律规制的完善

(一)国外经验

1.“挂牌营业”制度

在美国和泰国，流浪乞讨人员必须每年到政府进行注册并制作执照，没有执照的流浪乞讨人员将受到处罚。同时还对“行乞证”进行年检年审，若流浪乞讨人员自身情况得到改善，则对其持有的“行乞证”进行注销。“行乞征”的颁发有助于区分原生流浪乞讨人员和职业流浪乞讨人员，减少执法阻力，也能较好地保护原生流浪乞讨人员的合法权利。

2.分类救助管理模式

分类救助管理指对原生流浪乞讨人员予以救助，对职业流浪乞讨人员予以处罚。《法国刑法典》第276条规定，故意假装病弱、穷困博取同情，进行流浪乞讨的，判处6个月至2年的监禁。英国《济贫法》建立教养院和颁发救济金帮助原生流浪乞讨人员，并规定可对职业流浪乞讨人员实施逮捕。分类救助管理模式强调救助与矫正的同时，将济贫与严惩完美结合，对职业流浪乞讨人员的管理能够取得较好效果。

3.设立“禁乞区”

美国乔治亚州的法律规定，禁止在旅游景点、银行自动取款机、停车场付费处附近流浪乞讨；法国政府颁布禁令，禁止在香榭丽舍大街、卢浮宫、奥斯曼商业区等地进行流浪乞讨；英国同样规定在地铁和政府机关等地严禁乞讨。设立“禁乞区”的方式实施起来较为简单，短时间内也可取得立竿见影的效果。但“禁乞区”的设立大大压缩了原生乞丐的生存权，没有救济的禁乞更容易锐化矛盾，更易滋生暴力型财产犯罪。

4.事前预防与事后严惩相结合

泰国《乞丐条例草案》规定，人贩子使用强迫、雇佣、贩运或唆使等手段，利用他人行乞牟利将被处监禁或罚款；《俄罗斯联邦刑法典》第151条规定，引诱未成年人流浪或乞讨，视情节轻重给予强制性工作、劳动改造、监禁等处罚；《法国刑法典》规定引诱和教唆未成年人流浪乞讨的，处2年监禁并处罚金。将教唆、引诱流浪乞讨的行为纳入法律规制惩处范围，强化事前预防机制，对于职业流浪乞讨行为更有震慑力。

(二)完善我国职业流浪乞讨行为的法律规制

1.严密法制，完善相关立法

“组织残疾人、儿童乞讨罪”，保护对象局限于残疾人、儿童，保护范围明显过窄，应将老人、妇女、未成年人归入保护范围。犯罪手段不应局限于“暴力、胁迫”，应该增加“欺骗”“引诱”“麻醉”等其他手段，实现事前预防与事后打击的相互衔接。此外，建议加大《治安管理处罚法》第41条处罚力度，与刑法中“组织残疾人、儿童乞讨罪”相衔接。

2.转变执法观念，加大执法力度

执法部门应变被动为主动，积极甄别职业和原生流浪乞讨行为。通过就业培训、救助寻亲、落户安置等工作，确保原生流浪乞讨人员得到及时救助；赋予救助人员适当的行政强制权和行政处罚权，加大处罚打击力度，对涉嫌犯罪的，进一步捋顺流浪行乞管理行政执法和刑事司法衔接机制，完善涉流浪乞讨犯罪案件移送标准和程序，有效惩戒职业流浪乞讨行为。

3.强化协调联动，凝聚治理合力

《救助管理办法》等法律政策规定了民政部门、铁路部门及公安部门等其他部门的救助职责，但部门间缺少必要配合与衔接。2020年3月，《关于开展生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动的通知》出台，11个部门联合开展专项行动有望形成救助管理合力，但并未将社会力量吸收进来。可探索建立流浪乞讨人员管理委员会，进一步完善各部门职责，吸收专业社工、普通志愿者参与救助管理活动。参照对交通违法活动的管理方式，开通投诉举报电话，开展“随手拍”活动，动员群众发现并举报职业流浪乞讨人员，使救助管理工作更加高效规范。