科研自主权背景下高校科研经费管理政策研究——以国内四所高校科研经费管理政策为例

张佳希

(闽江学院 科研处，福建 福州 350108)

2018年国务院办公厅《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》(国办法〔2018〕127号)给出简化间接经费管理，落实横向经费使用自主权的意见，要求高校完善章程管理，推动科研院所章程制定，推进以信任为前提，自主权下放高校，科研人员获得更大人财物自主支配权的科研经费改革。高校承担着科研经费管理的主体责任，是科学研究的主力军和科技创新的重要发生地。本文将通过四所高校科研经费管理政策的梳理，从一个侧面反映高校科研经费政策的现状，分析影响政策制定的因素，并根据实际提出完善高校科研经费政策的建议。

一、我国四所高校项目经费自主权管理政策现状

近年科研经费政策的调整主要集中体现在横纵向科研经费的使用和管理上，通过表1列举出四所高校横纵向经费管理的部分政策，对比分析高校科研经费管理政策特色经验。

(一)四所高校基本情况及经费管理文件介绍

文中所选四所高校分别位于广东省、上海市、北京市、浙江省，所在区位优势明显，同时自身在科研经费管理政策建设方面具有前瞻性和试点性，有较强的借鉴价值。ZS大学、JT大学是教育部直属老牌双一流建设高校。BY大学是教育部直属、工信部共建的老牌高校。WZ大学是省属本科院校中发展较快的新建高校。

通过表1四所高校科研经费政策对比可以看出：在预算调整政策方面，高校整体在会议费/差旅费/国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费等方面管理较严格，ZS大学、JT大学、BY大学都明确提出以上科目可以调减不得调增的规定。在结余经费使用方面，JY大学、WZ大学采取设立纵向科研预研基金的办法保障经费使用效率。ZS大学规定纵向项目结余经费留在原项目使用1年，到期未使用完的，收回学校纳入预算统筹使用。在间接费用比列方面，BY大学、ZS大学、JT大学规定公共成本占间接经费20%、30%、 40%，WZ大学按照学校、学院、绩效比5% : 5% : 90%的比例提取。差异的间接经费分配比例存在着学校越好提取的管理费越高的情况，符合高水平高校科研投入更高的基本情况。WZ大学作为新建本科院校为激发教师科研热情，间接成本学校提取部分较少将更多绩效发放给教师。在横向经费方面，从表1 中可以分析出四所高校“一校一策”出台了各具特色的横向经费管理办法。JT大学、ZS大学将直接经费归为一类，不设比例和预算限制。ZS大学在文件中明确提到活动经费的报销，规定接待费不超过总金额的20%。WZ大学将劳务费、专家咨询费、人员费之和进行比列限制。BY大学将横向经费分为直接、间接经费，两者不设比例限制。

7）集中调度系统资源，提高应急响应水平。发挥集中力量办大事的优势，有利于特殊时期的应急管理，最大限度利用调峰设施等资源，应对紧急事件。

表1 四所高校纵向科研经费政策的部分规定

表1(续)

(二)四所高校科研经费管理政策

通过观察可发现四所高校科研经费管理文件健全，部分高校文件针对性较强，劳务费、差旅费等每个经费科目出台专门的文件管理规定整体呈精细化的特点。ZS大学、JT大学、BY大学分别出台了对应的专门文件，文件中包括总则、管理职责与权限、管理内容、办理流程和责任追究等，文件内容细化，便于职能部门管理和教师的实际操作。

7)注浆材料。采用标号不低于P.O42.5R级硅酸盐水泥，并按8%的比例添加ACZ-1水泥添加剂作为注浆材料。该材料具有良好的流动性、硬化塑形和抗干缩性。

随着国务院、中央部委出台新的科研管理文件，高校及时调整自己的相关政策，做好制度的废、改、立工作。JS大学16年以来陆续出台18项与校内科研经费相关的政策制度，其中2020年一年出台了5项政策制度，较好地贯彻落实了上级改革精神。2015年起，项目主管单位允许部分纵向项目设置间接经费，作为政策具体的落实者高校，JT大学出台《变更纵向科研项目绩效提取、发放管理办法》指导全校科学合理的开展项目间接经费变更和绩效发放。

2.高校科研经费管理政策呈精细化趋势

1.高校科研经费管理政策呈跟随化趋势

1.系统性制定高校科研经费政策

2.建立一站式服务大厅保障政策执行

高校结合自身特点制定出符合国家产业和自身发展的政策，确保科研经费发挥应有的效能。

二、高校制定科研经费管理政策的影响因素

通过对高校科研经费管理制度的分析，得出高校制度制定受三个方面的影响

第二种方法性能优于第一种，因此选择第二种方法计算来设计控制器，该方法分为两个步骤，首先确定电流参数，然后确定电压参数。

(一)顶层设计缺乏的影响

我国缺乏“具有超高指示性质的较为健全、完整的《科研经费管理法》及其细则”[1]。据不完全统计，2010年后出台的31项管理政策当中，政策类型为决定的1项，政策类型为规定和办法的各4项，通知12项，意见10项，这些众多的政策未能上升到法律层级，更多停留在行政法规及部门规章层面[2]。这些政策制定主体不仅包括科技部、社科院、国家自然科学基金等七个科研机构，教育部、工信部等政府部门也具有参与制定管理政策的权力，主管科研项目的科技部根本无法统筹各部门制定科研政策，且对各个机构申报的经费预算也不能进行有效管控[2]。政策供给过快过多又无统一法律引领导致高校应接不暇，很难通盘考虑政策制定适应自身发展的文件，同时过多的文件也需要科研人员花费大量的时间精力去研究，造成实际落实的困难。

类似地，对于主体Yj，以期望fj为参照点，首先计算Lij相对于参照点fj的损益值Gij；然后依据前景理论，Lij的前景值

(二)中级指导文件差异性影响

除国家层面政策指导外，各省级政策也影响着高校的科研经费管理文件制定。在经济发达省份，科研经费政策的灵活性和科研自主权下放幅度更大，成效显著。2012年广州提出人力资源成本费可达到项目总经费的30%，随着政策不断更迭，2019年提出人力资源成本费不受比例限制。广东区域2017、2018年连续两年创新能力综合排名全国第一，在科技体制机制改革方面也走在全国前列[3]。浙江省在《关于进一步完善省属高校院所科研项目经费使用办法的通知》中明确可以列支科研接待费并给出了执行标准，在横向科研项目资金购置耗材及单价5万元以下设备等可自行采购等政策。而部分省份在文件出台过程中满足于照搬上级文件精神，缺乏结合省域实际的创新精神，出现权力假放、少放、空放问题，导致高校无法真正实行科研经费管理的自主权。

(三)微观层面“自主权”认知的影响

高校政策的系统性决定着政策的最终落地和实施效果。建议高校成立科研经费政策制定专项小组，组长由分管校领导直接担任，由科研管理部门、财务部门、审计部门、教师代表共同构成，研读中央及地方政府的科研经费相关文件，梳理出高校在经费管理中拥有的自主权，明确管理中的范围和边界，厘清工作中的具体内容。明确各级管理部门承担的服务管理责任。在此基础上，出台的文件应包含纵向科研经费、横向科研经费、间接经费、预算调整、结余经费、劳务费、差旅费等管理文件，保障科研经费执行各环节有策可依。通过系统的政策文件制定，保护教师合法权益，抵消教师在科研经费使用中的顾虑和不确定性。

三、完善高校科研经费管理政策的建议

各高校结合自身特色制定一系列科研经费管理办法。如JT大学为了更好落实《科研经费管理办法》出台了财务操作规定通知，其中明确规定采用预算额度浮动控制的方式，某些科目按预算10%浮动控制，这一规定为教师单项预算上下浮动提供了操作依据。JT大学出台的《科研项目经费校内支付管理办法》校内支付管理办法有效补偿了学校投入的用于科研项目实施的间接成本分摊问题。

(一)健全高校科研经费管理政策体系

3.高校科研经费管理政策呈特色化趋势

高校获得科研经费管理权力的同时，承担着更为重大的管理责任。在具体的实施中，高校对政策“能放尽放、可简尽简”等科研经费管理文件的理解不尽相同。部分高校面对突然承担的管理责任，顾虑重重，出台的政策也趋向照搬上级文件。高校能否处理好高校和学院、高校和科研平台、高校和科研教师之间的关系，找准学校发展的定位，制定适合自身发展的政策，将政策红利传达到学院、领军人才、一线教师身上，真正激发校内的科研活力直接决定着高校科研的发展。

2.“一校一策”突显特色

高校应以“突出成果导向，提高科研资金使用绩效，完成科研目标任务”[4]为导向制定高校科研经费管理文件。对于经费管理中操作性不强、执行标准不清的科目，学校可根据自身实际出台相关经费使用政策。对于科研经费使用中管理混乱、流程不清的部分，制定统一、规范的操作流程，如经费预算调整、经费外拨文件等，责任落实到部门，操作流程清晰规范，做到流程管理规范化。对于高校自主支配科研经费中权力不明、责任不清的部分，界定权力界限，明确责任分工，如结余经费使用、间接经费管理等政策，研究制定“包干制”经费预算管理，适当报销接待费以及增加绩效提取比例，最大限度促进科研发展。

(二)加强信息化建设促进高校科研经费管理政策执行

1.建设智慧校园促进政策落地

高校内部政策文件的执行采取谁制定谁管理的办法，制定文件的部门就是文件执行的主管单位。这就导致科研经费相关政策在执行中涉及多个部门的相互协作，传统的经费报销需要教师往来于不同部门，报销程序繁琐甚至部门间执行标准不同，增加了科研经费使用难度[5]。为了加强科研经费管理政策的执行，建议通过搭建智慧校园平台将信息化办公系统(以下简称 OA 系统)、财务报销系统、科研系统、物资采购系统等多个校园平台互融互通，将平台主管部门的工作统合在智慧校园中进行，界定各部门的工作职责，实现扁平化管理，优化经费报销流程。

极端原理是以极端元素为出发点，经过理论推理，得出结论，或是从得到结论的否定面着手，通过极端元素推理，得出此推理导致矛盾的结果，进而推导出此结论成立。

智慧校园平台建立“一站式”服务大厅、网上服务大厅、推行“一站式” 服务，实现“最多跑一次”最大限度地帮助科研人员享受政策红利。项目负责人可通过系统填报科研经费预算，审批后系统自动导入。项目负责人如需变更经费预算，可直接从网上服务大厅中申请调整经费，相关职能部门和二级学院通过网络审批后系统自动变更经费预算。对于设备等物资采购只需在智慧校园中申请政府统一采购内容，审批通过后直接可以从系统中支付经费。通过服务大厅可查询办理事项需要的资料清单，实现科研经费报销业务集中办理，达到“数据多跑路、教师少跑腿”的目的。

中国是一个新兴经济体，国企作为国民经济的重要组成部分，在国家贸易竞争中发挥着重要的作用。我国国企在资源、税收、贷款等多方面都享受比私营企业更加优势的政策，这与我国之前的计划经济体制有关。㉓国有企业为国家工业化建设奠定了良好基础，但在我国建立市场经济体制之后，国有企业呈现出的高消耗、低效率是不适应市场经济发展要求的。国有企业占据的竞争优势也使得私营企业难以与之竞争，加之行政垄断的根深蒂固，进而一定程度上阻碍了市场资源的合理配置和市场经济的健康发展。

(三)搭建高校科研经费管理政策评价体系和反馈指标体系

1.构建科研经费管理政策评价体系

高校在制订和实行科研经费管理政策的同时应构建政策评价和反馈系统，通过科学的政策制定和效果监督，不断修正完善科研经费管理相关政策。高校科研数据管理政策方案评价可采取专家评价和数据分析等手段，综合分析政策的目标、内容、规范、价值等标准因素，综合选择最优政策方案[6]。方案执行后应结合经费执行率、科研成果数量等大数据分析法和问卷调查法的手段，通过对实施、价值、平台、影响等标准因素的分析建立政策实施效果评价指标，对政策实施效果进行判断并做出决策，为高校科研数据管理政策提供科学依据。

2.创新科研经费政策评价反馈机制

此时的公共空间则象征性地存在于贵族行为和个人行为上，已不再像是古希腊时期所呈现的个人自我价值实现的意义场所。“在那里它们只有私人的重要性，从而真正的公共领域荡然无存”[6]。公共空间只是领土主权的权利表达，不再能把国家和人民相互联结起来。教堂和其附属的广场充当了人们的公共空间，教会占据了人生活的一切，控制着人的活动，这使孕育体育运动的土壤逐渐消逝。人自身受到挤压，人的权利、地位、历史都在此失去色彩。庆幸的是，随着商品贸易和信息的全球化，人逐渐走向自我觉醒和解放，人的公民意识开始建立在公众的共识上，开始营造平等、自由、公开的公共交往，这为塑造更人性的公共空间提供了前提条件。

建立高校行政部门、科研人员、第三方机构多方参与的多元监督机制。明确收集政策评价和反馈信息的行政部门，定期进行数据总结，将评价结果进行科学分类，对于政策执行中存在的问题，及时反馈给相关责任主体，不断厘清权责界限，优化执行程序，吸取评价结果中的经验和教训。高校邀请第三方机构对学校的项目科研经费使用和执行进行审计，获得高校科研经费运行数据资料，同时及时通过座谈会、问卷调查、科学调研等手段，修改完善甚至终结政策。