论房地产业深化改革的先试先行

文/牧子犁

一、我国改革开放先行先试的必要性

我国改革开放之初,虽然有明确的方向，但尚缺乏顶层设计和整体谋划，邓小平同志因此提出：“中央可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”当时改革无先例、无经验，只能采取摸着石头过河，即先行先试的办法推进改革。什么是先行先试？就是在没有模式可循、没有经验可学的前提下，凭借勇气和智慧先行探索创新，比别人先行一步、先试一次，在取得经验后予以总结，复制可推广的改革举措，再全面加以实施的方法。

以先行先试来推进改革的这一模式，非常符合中国国情，极具中国特色。先行先试原本是党和国家在革命和建设实践中形成的工作方式和基本经验之一，它符合“从理论到实践，从实践又上升到理论，由实践来检验理论”的一般规律，因此成效显著。以先行先试的办法推进改革，最重要的原因是我国幅员辽阔，各地经济发展不平衡，导致各地方对改革的需求程度、对改革的承受能力、对改革成效的预期都不一样，必须对某些改革项目在局部范围内进行先行先试，试了才知道“水的深浅”，行了才知道“山的高低”，不试就不可能突破，于是先行先试就成了改革的先导。

对那些先行先试的地区而言，“先行先试”是责任，也是压力，是机遇，也是挑战。因为他们不只是面临一城一地的发展，而是肩负着整个国家扩大改革开放的使命。所以，我国在全面改革开放条件尚不具备的情况下，在长三角、粤港澳、京津冀等前沿阵地先行先试，形成可复制、推广的经验，意义重大。

二、 房地产业改革先行先试的若干案例

在改革开放的洪流中，房地产业的重大改革都是以先行先试的形式予以推进的。

（一）土地使用制度改革

党的十一届三中全会以后，改革开放的发展大势催生了国有土地使用制度改革。1981年11月7日，广东省五届人大常委会审议通过《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定“本特区土地开发工程，可吸收外资参与兴建”，规定了“不同用途土地使用的最长年期和不同用途不同地区每年每平方米土地使用费标准”。这是深圳冲破土地批租禁区的首次探索。1987年12月，国务院确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等城市进行土地使用制度改革试点。深圳掀开了土地市场化进程新的一页，12月首次实施以公开拍卖方式配置土地资源的新制度，打破了土地长期无偿、无期限、无流动的使用制度，在全国产生了巨大影响。1987年12月29日，广东省第六届人大常委会审议通过《深圳经济特区土地管理条例》，以法规形式确立了国有土地有偿使用制度。上海于1987年12月23日公布《上海市土地使用权有偿转让办法》。1988年8月8日，上海经过严格的公证程序，以2805万美元的价格向日本孙氏企业有限公司出让虹桥经济开发区26号地块1.29公顷土地50年使用权。深圳、上海等城市推进土地使用制度改革“先行先试”的实践，推动了全国人大常委会对《土地管理法》的修改。

（二）向城镇居民出售公房

1978年，我国住房制度改革的最初试验就是向居民出售公有住房。国家有关部门选择了河南省南阳、巩义等若干地区进行公建私助的建房试点。1979年选择西安、柳州、梧州、南宁四个城市进行政府统一建房、以土建成本价向居民出售试点。1980年4月，邓小平就住宅问题再次发表重要讲话，当年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅”。新建公有住房出售试点扩大到全国各主要城市。1984年10月，经国务院批准，北京、天津、上海三个直辖市被增列为公有住房补贴出售试点城市，同时还明确各省、自治区人民政府可以确定本地区的试点城市。1986年，国务院住房制度改革领导小组在调查研究基础上提出，把提租补贴作为住房制度改革的基本环节，形成“提高房租，增加工资，变暗贴为明补，变住房实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房”的思路，并于1987年相继批准烟台、蚌埠、唐山三市进行房改试点，积累经验，由此推动各省市积极试点，使房改向住房商品化的目标迈出了第一步，开始全面推进住房市场化改革。

（三）集体建设用地使用权流转

上世纪80年代，随着我国东部城市经济的快速发展，要求突破《土地管理法》对集体建设用地进入市场的限制、建立依法交易制度的呼声十分强烈。1995年，原国家土地管理局同意苏州市率先开展改革探索。1999年11月，原国土资源部又批准芜湖市进行流转试点。2001年2月，原国土资源部召开流转工作试点座谈会（苏州会议），明确参加会议的城市均作为流转工作试点城市。2003年流转改革工作在全国大部分地区开展试点。各地在改革试点的探索中，逐步形成了以下共识：一是流转的本质是集体建设用地的有偿使用；二是符合规划、合法取得是集体建设用地进入市场的基本条件；三是流转范围从城镇规划区内扩大到城镇规划区以外所有的建设用地；四是地方政府对入市土地必须严格管理；五是土地收益分配要体现集体土地所有权的财产性质。改革试点为完善土地管理制度、修改《土地管理法》提供了实践经验。新《土地管理法》允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定终结了多年来的二元体制——集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市。

（四）房产税改革

2011年初，经国务院批准，上海、重庆宣布试点对居民普通住宅征收房产税。试点开展的法律依据是国务院1986年制定的《房产税暂行条例》。改革的主要目标是：遏制楼市的过度投机，增加地方财政收入，调节收入分配格局。沪渝两市的试点内容尽管有差异，但共同点很多，例如：仅对居民的第二套及以上住房或者是高档住房征税；普通居民家庭的基本住房需求免予纳税；以较低的税率实施普通住宅房产税征收；明确房产税征收的收入用途；建立多部门统一的房地产信息平台，加快评估体系的建立。试点实践表明，征收房产税对引导个人合理住房购置的效应是明显的，改革效果总体上较好。尽管也暴露出一些问题，需要在立法和实践中予以完善，但是沪渝两市房产税改革试点敢为人先，对打开房产税改革局面具有重要意义和作用。

实践证明，先行先试是房地产业改革取得显著成效的基本方法和基本经验之一，至今仍然是房地产业深化改革攻坚克难的利器。

三、房地产业深化改革的紧迫性

改革并非一帆风顺，面对错综复杂的国情社情、纷繁多样的经济现象，我国再次面临改革方向的历史性选择。在这样的时代背景下，房地产业改革发展遇到了一系列新情况、新问题，表明房地产业深化改革迫在眉睫。2012年11月召开的党的十八大指出：“我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域的改革。”十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对我国深化改革做出全面部署，标志着我国改革进入了深化改革的新阶段。

（一）房地产业改革的某些政策失当遗留诸多问题

经过多年的住房制度改革，我国城镇住房实物分配的福利体制已经终止，货币化住房分配、市场化和社会化住房供给体系基本建立，住房保障机制也大体形成，住房制度改革取得的成绩是显著的。但是，在改革发展中也积累了诸多问题和矛盾。比如：房改从实施之初就被过度赋予了经济发展功能，“房地产业是国民经济支柱产业”被一些地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式，尽管表面上出现暂时的繁荣，但中长期困境和问题随之而来；货币化分配未到位，职工住房消费能力与市场房价严重脱节；从住房补贴制度看，现行的住房补贴标准是根据政策设计时（大多数城市为2000年以前）的房地产市场价格制定的，追不上房价暴涨的速度，工资中的住房消费含量严重不足；从住房公积金制度看，其发挥的住房金融支持效能甚微；土地出让的收益在一些地区成为“第二财政”，地方政府在利益驱动下，或明或暗助推房价；现行的房地产开发经营体制，实质上依靠垄断房屋开发的组织管理功能，攫取超额利润。当然，房地产业改革过程中出现的问题以及面临的许多新问题，在深化改革阶段有的已经解决，有的正在着手解决，而解决的途径就是房地产业深化改革。

（二）房地产业改革方案尚未落实到位

2013年，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对新时期深化改革做出了全面部署，并提出了目标要求：“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，使各方面制度更加成熟定型。”此后，习近平总书记亲自主持召开了40多次中央深化改革领导小组会议，审议通过400多项重大改革方案，中央和国家有关部门共出台2000项改革举措，改革在不少领域取得了显著进展。但新时期改革存在的一个突出问题，就是改革举措的落实还不够有力，效果也不尽如人意，比如《决定》提出的一些重大改革任务的实际进展还比较慢。在房地产领域，《决定》提出的“改革完善农村宅基地制度”、“加快房地产税改革并适时推进改革”、“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”、“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”等改革任务或要求，不是仍然处于试点试验阶段，就是尚未完全落实到位。这些问题的存在，既有进入攻坚期后改革难度加大的原因，也与推进改革的策略和方法需要进一步优化有关。

四、房地产业深化改革的时代优势

深化改革阶段与改革之初相比，在时代氛围、社会舆论、改革难度等方面均发生了巨大变化，其中一个变化众所周知，即房地产业改革进入了攻坚期和深水区，改革所遇到的均是难啃的骨头，其内部关系错综复杂，与外界联系千丝万缕，任何变革都举足轻重，甚至牵一发而动全身。但我们更要看到，经过了40年的改革开放，如今房地产业深化改革具有历史上前所未有的时代优势。

（一）改革有丰富的理论指导

习近平新时代中国特色社会主义思想，是以习近平同志为核心的党中央自党的十八大以来在理论创新、实践创新、制度创新等各个方面的思想结晶，贯穿其中的马克思主义立场观点方法、蕴含其中的精髓要义和思想风范之中，最为鲜明的是人民至上、崇高信仰、历史自觉、问题导向、斗争精神、天下情怀。这些思想已经成为我们深化改革最权威、最系统、最鲜活的指导思想。

从房地产业深化改革来说，30多年来，随着改革开放不断深入，我们形成了当代中国马克思主义政治经济学的许多重要的理论成果，比如，关于社会主义初级阶段基本经济制度的理论，关于树立和落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的理论，关于发展社会主义市场经济使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的理论，关于我国经济发展进入新常态的理论，关于用好国际国内两个市场、两种资源的理论，关于促进社会主义公平正义逐步实现全体人民共同富裕的理论，等等。房地产业深化改革有马克思主义政治经济学基本原理和方法论的指导，能掌握科学的经济分析方法，把握社会经济发展规律，提升驾驭社会主义市场经济能力，从而开创改革的新局面。

（二）改革有更多的方法策略

自改革开放以来，改革实践积累了较系统的方法论：一是坚持和加强党的全面领导，坚持中国特色社会主义道路，坚持以人民为中心的发展思想，在守正的基础上创新，解放思想、实事求是，固根基、扬优势、补短板、强弱项。二是坚持改革系统性、整体性、协同性，聚焦重点领域和关键环节，在政策取向上互相配合，在实施过程中互相促进，在改革成效上相得益彰，推动各方面制度更加衔接配套、成熟定型，实现改革目标集成、政策集成、效果集成。三是坚持底线思维、稳步实施。提前预设底线情形，在风险总体可控前提下，科学把握时序、节奏和步骤，分期分步、稳妥有序推进改革。四是坚持先行先试、引领示范，坚持问题导向、目标导向、结果导向，推进改革与法治双轮驱动，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。五是善于运用法治思维和法治方法解决城市治理顽症和难题，让法治成为社会共识和基本准则。六是在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，鼓励大胆创新、真抓实干，注重经验总结，及时规范提升，形成一批可复制可推广的重大制度创新成果。七是坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，使法治成为改革的重要保障。八是建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，对干部的失误错误进行综合分析，该容的大胆容，不该容的坚决不容。

（三）改革“试验田”结出更多硕果

作为改革开放“试验田”的深圳，在房地产业改革发展的几个关键时刻努力耕耘，捧出土地使用制度改革、住房制度改革的硕果。2019年8月，中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，指出要建立完善房地产市场平稳健康发展长效机制，加快完善保障性住房与人才住房政策。深圳针对房地产市场面临的诸多难题，明确未来18年（2018年至2035年）的住房发展目标，提出到2035年分阶段筹集建设各类住房（市场商品住房、人才住房、安居型商品房、公共租赁住房）170万套，明确人才住房、安居型商品房、公共租赁住房占新增住房供应总量的60%左右，出租和出售的住房各占50%左右。为了实现大规模筹建目标，深圳提出了“八大供给主体、六类保障渠道、三类（四种）住房、三类补贴”的总体设计，包括：出售的人才住房和安居型商品房在一定年限内实行封闭流转；将公交司机、地铁司机、环卫工人、蓝领产业工人等群体纳入住房保障范围内。深圳住房目标的确立，有利于城市构建高端有市场、中端有支持、低端有保障的住房体系，房地产市场有望维持平稳发展态势，又将有效缓解高房价带来的社会焦虑，增加居民幸福感。深圳的模式影响和促进了许多城市住房制度的深化改革。

10月14日，深圳经济特区建立40周年庆祝大会隆重召开。党中央赋予深圳新的历史使命，就是深圳要继续发扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，不失时机地深化重要领域和关键环节改革，继续为全国改革开放探路开路。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，以清单批量授权方式赋予深圳在重要领域和关键环节改革上更多自主权，一揽子推出27条改革举措和40条首批授权事项，其中要求在土地管理制度上深化探索：支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地；支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题；探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。这些均是土地使用制度深化改革的重大事项，相信深圳经过努力探索，攻坚克难，必将形成一批可复制可推广的重大制度创新成果，有力推进全国房地产深化改革持续发展。