“住有所居”目标下的房地产税功能定位改进

文/李英伟

房地产业关系民生，关乎社会的公平与稳定。中共十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这一庄严承诺将人民利益摆在至高无上的地位，意义十分重大。这意味着政府对于住房功能已经达成共识，奠定了楼市调控的主基调，并将以此为基础构建房地产市场的长效调控机制。“让全体人民住有所居”是房地产业宏观调控的主要目标和未来房地产业发展的主导方向，也是“房住不炒”这一长期国策的最终目标。房地产调控思想基础的转变对当前我国房地产税改革提出了新要求，给房地产市场的宏观调控和房地产业的健康、可持续发展指明了方向。

一、房地产税功能定位问题研究综述

目前，世界上主要国家都开征与房地产相关的税种，然而，基于各国国情，其征收房地产税的目的各异，房地产税功能定位也各有侧重，从而产生了不同的改革思路与政策导向。总体而言，西方国家房地产税的功能定位主要可概括为以下三种模式：以英国、美国和加拿大等为代表的筹集地方财政收入模式，以韩国和日本等为代表的调控房地产市场模式，以及以新加坡为代表的调节收入分配模式（李长生，2016）。

国内有代表性的观点主要包括以下几种：第一种观点认为，从税收归属的角度出发，房地产税应定位于筹集地方财政收入，这一功能是我国经济社会所面临的现实选择，有利于重构地方税体系，确保地方财政收入的相对稳定（廖俊平，2017；朱青，2014），且突出了房地产税的受益性特点，体现其与公共服务的对应性（刘汉霞，2015）。第二种观点认为，房地产税应定位于调节贫富差距、提升社会公平性方面（朱明熙 等，2012；李波 等，2012）。第三种观点认为，房地产税应作为调控社会经济运行或调控房地产市场的重要工具（杜雪君 等，2009）。其余观点均具有综合性，在具体内容上有较大差别，有的认为房地产税应同时具有筹集财政收入、调节收入分配与调控房地产市场的职能（贾康，2012），有的认为房地产税应定位于以调节社会财富分配为主，同时兼具财政收入分配和资源配置职能（秦蕾，2010），有的认为房地产税的功能定位应以筹集地方财政收入为主，以调节个人收入分配、财产配置和经济运行为辅（胡怡建 等，2016），有的认为房地产税的功能应区分长、短期，房地产税在短期内可被视为调节房地产市场、缩小收入差距的重要手段，而长期内则被视为地方税收的主体税种（朱春奎 等，2016）。总之，赞同房地产税功能应主要或首要定位于筹集地方财政收入的观点较为盛行。

二、“住有所居”目标对房地产税改革的新要求

对房地产税功能定位的研究必须立足于考察新时代房地产市场的特点、属性、功能与现状，再据此理顺国家治理逻辑下的税收内在机理。只有这样，才能抓住问题的本质，得出正确的结论。

坚持市场化改革方向，坚持住房的居住属性，抑制投资属性，将成为未来我国房地产市场发展的总基调。

首先，市场必须发挥好“住有所居”的主渠道作用。社会主义市场经济的本源是商品经济，房地产功能是由其经济属性即商品性决定的。在社会主义初级阶段，住房仍然是私人产品，应坚持主要由市场提供。市场经济下的房地产开发商、购买者与地方政府都是追求利益最大化的理性经济人，都受经济利益的驱动而行事。因此，房地产的本质属性是商品性而非福利性。在经济学中，一切商品都包含着使用价值与价值两因素，商品是使用价值与价值的统一。消费与投资只是房地产商品自身的两种主要功能。

其次，住房应回归其居住本质，而不能作为投资、投机的对象。“房住不炒”的调控基调旨在使房屋回归其居住属性、使用属性。作为商品的房地产的功能主要在于消费，而非投资。虽然住房根据用途一般分为个人住房、商业住房、商住两用住房等，但住房本意是指可以供人居住、生活或是工作的房屋，其基本功能是使用。马克思早已指出，资本流通公式是：货币-商品-更多的货币，即G-W-G′。住房买卖是正常的交易行为，二手房交易的作用应主要反映调节市场的余缺，政策必须改变目前为卖而买的主流行为。抑制投资属性，使住房回归居住属性，有利于挤出房地产泡沫，恢复市场理性。

再次，“让全体人民住有所居”是民生工作的基本要求，更关乎社会的和谐公平，应成为当前制定房地产政策的着力点。实现“住有所居”是新时代每个人自由而全面发展的重要前提。“房住不炒”有利于剔除炒作的观念，减少非理性购房。“住有所居”让每一个人都能有合适的居所，这是一项重大的民生工程。市场中的非理性行为必须依据房地产市场特点，综合运用各种政策手段与政策组合予以纠正。“炒房”主要指开发商或特殊投资者利用所掌握的内部消息与房源，通过张扬宣传、哄抬房价、囤积房源、捂盘惜售、信息欺诈等途径，制造市场供求紧张的氛围，最终高卖获利的市场行为。目前，由于房产分布不均衡，房价持续攀升，住房空置率较高，这些情况都助长了炒房行为，加大了投资投机性需求，影响了大众实现“住有所居”的愿望，同时引发了一系列社会问题，严重破坏了社会的公平与正义。而地方政府为获得政绩、税金的快速增长与土地的增值收益，承认或默许了“炒房”的合法性，且其行为与土地财政及宽松的税收、金融等政策尤其是与货币供给的膨胀相互结合，无形中给房地产价格以无限增值、增收的预期。可见，房地产之所以能“炒”起来，是市场买卖双方、地方政府与货币政策互相作用的结果。解决的办法自然是在规范政府行为、控制货币供给的同时，逐渐强化经济手段。

最后，税收必须在遏制“炒房”、保障“住有所居”、坚持住房居住属性中有所作为。党的十八大以来，财政被视为国家治理的基础与重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场秩序、促进社会公平、实现国家长治久安的保障。当前房地产调控政策已经几近极致，新时代市场化改革方向要求房地产税加快推进，且改革基本条件也已具备。与行政命令相比，税收调控相对间接、深入、刚性，具有相机抉择的权宜性。全面深化改革的重点是经济体制改革，经济体制改革的重点在财税体制改革。房地产税改革是深化税制改革的重要一步。立足我国国情实际，借鉴国际通行做法，无论是作为“基础性制度”安排，还是作为“长效机制”架构，税收手段都应是其最核心的组成部分。房地产税应在矫正市场参与者的经济行为与改变市场预期中发挥应有的作用，从而促进房地产市场平稳健康发展。

三、房地产税的功能定位与调控机制

房地产市场是税收调控的对象，其现实情况体现了对税收与税制体系的诉求，税收作用机理决定了自身各功能实现的路径与过程。同时，实现各功能的税收手段也必须协调一致，而不能互相矛盾与冲突。房地产税改革对完善地方税体系、优化税制结构的实际效果显而易见。然而，基于分析依据、视角与路径的不同，学者们对房地产税组织财政收入、调控房地产市场及调节收入分配功能的定位却存在争议。我国正处于经济社会转型期，许多理论与现实问题相互叠加。房地产税牵涉利益甚众、税制要素复杂，不同的利益阶层有着各自的利益诉求，因此，其改革难度较大，不易一步到位，可循序渐进，实施时宜区别长、短期目标。

（一）组织财政收入职能

税收如果定位于组织财政收入，除短期内应具有筹措足够数额资金的能力外，还要求长期内能适应经济社会发展变化的需要。因此，税源需具备一定的稳定性。

已有研究从“营改增”后地方税体系单薄、地方收支矛盾尖锐、财政风险陡增、不动产的天然属性、受益税的特点以及国际经验等角度指出，未来房地产税必将成为地方税的主体税种。总体而言，学者们对有关未来我国房地产税职能定位为组织财政收入的意见较为统一，但对其短期内能否担负起地方主要财源的重任却存在异议。

中国房地产行业快速发展的时代已经结束，目前正进入稳步发展的中速增长转换期。房地产存量远大于增量，税基较大。通过税制设计，持有环节税收的增量将会多于开发流通环节的减量，最终将带来税收净收入的增加。然而，房地产税是否能成为地方财政收入的主要来源，则要依赖于制度的设计和居民的承受能力等多方面因素。同时，还需要在土地财政收入与房地产税税收收入之间找到平衡点。此外，多年来，房地产保有环节税收不仅与土地出让金收入相比差距较大，同时也与地方其他税种收入有一定差距。再者，当今西方发达国家如美国、英国、澳大利亚、加拿大等之所以选择将房地产税作为地方主体税种，其主要原因是出于两方面的考虑：一是房地产税作为一种收益税，对税收遵从度的要求较高，二是西方有相对较为明确的中央与地方政府间的支出责任范围。与之相比，无论是作为法人还是作为自然人，我国纳税人纳税遵从度都较低，自主纳税意识较淡薄，逃避纳税现象较为普遍。此外，我国政府职能定位不清晰，中央与地方政府间财权和事权不匹配，地方政府因承担更多的社会稳定与发展任务而财力支撑明显不足。尤其是，在地方政府间也存在着事权划分交叉重叠、支出责任主体界定不明确、财权重心上移而事权重心下移等情况，这更是加剧了纵向财政不公和基层财政困难。此外，直接税比重的提高也是一个艰难复杂的渐进过程，地方财政存在的治理风险不容忽视，需要考虑各方面的承受力，稳健推行。因此，房地产税短期内还难以承担起筹集地方主要财源的重任。

（二）调控房地产市场功能

相比行政手段，税收制度以一种和缓的、柔性的、渐进的、差异化的、底层切入的方式作用于房地产市场。房地产税对宏观经济运行的调控，主要表现为通过税收直接影响房地产商品的市场供求关系，间接影响价格形成，并调节市场的投资需求与消费需求，进而对生产、投资与消费等行为产生影响。

从成本形成角度看，房价由多种因素叠加而成，包括土地成本、土建和安装成本、配套建设费用、运营成本以及开发商利润等。其中任何一部分成本变化都会直接或间接地影响房地产价格。只有当房地产税税率高于房价预期上涨的幅度时，税收才有助于发挥控制房地产价格上涨的作用，进而抑制投资投机性需求，否则就不利于房地产市场向供求均衡方向发展，也不利于引导房屋居住功能的回归。

从供求决定视角看，需求拉动主要动力是刚性需求、改善性需求与投资性需求形成的综合性需求，供给推动主要受土地供给、容积率、开发进度等综合因素的影响，同时也受价格管制、政府干预的制约。考虑税收杠杆对房地产商品价格施加的影响，多数消费者需求弹性都较小，尤其是刚需者。因此，征税或提高税率对均衡数量的影响并不显著。但由于投资投机者的需求弹性较大，此举会削弱其购房意愿。再从供给者角度看，就当前市场情况而言，捂盘惜售的开发商与多房源的投机者供给弹性相对较大，税收对这类房地产商品供给者的调节效应较为显著。在市场主流是为卖而买时，除设置限售期限外，对一定期限内的二手房出售加大税率等措施，同样可改变市场供给并影响市场预期。开发商与投机者都将房地产商品视为获取利润的载体，以追求利润最大化为目标。一方面，征税会促使其将多余的房源尽快脱手，在需求不变的前提下，带来均衡价格的下跌；另一方面，由于“税收楔子”的存在，如没有相应的开发环节减税，势必增加其整体税负，不利于稳房价。实际上，房地产税制“重流通、轻保有”的格局亟待改变，“有增有减，结构性调整”的税制改革，必然伴随着流通环节的降税。因此，不会明显减少房源供给。综合来看，征税可以从供给、需求两方面着力，将“过热”的房地产价格回调到合理区间，较为显著地改善房地产商品的供求关系。

从现实房地产市场情况看，房地产税改革是在房价高涨不跌的背景下推进的，在“重保有、轻交易”的税制设计下，短期内势必会降低房价，促使其回归居住本质，政策效应较强。更为重要的是，通过税收政策进行的宏观调控往往是在既有财税体制内进行的，着力于在不突破现行制度框架的基础上实现供求总量的平衡，因而如果安排得当，更可与税制改革的长期规划相衔接，缓冲制度迅速变迁带来的压力。日本房地产税改革的经验教训告诉我们，目前受疫情影响的经济低迷时期正是我国相关改革的关键时期，应把握时机尽快推进。日本当年正是由于错失良机、政策失误而导致房地产市场崩盘的。

此外，房地产税如果定位于调控房地产市场，则当经济形势发生变化、市场萧条或繁荣时，就要求通过规范性的税制调整迅速增加或减少持有房产的成本，影响居住性或投资性购房者决策，增减投资收益的不确定性，改变消费者未来预期与供需均衡。因此，客观上需要税种本身具有能够随着市场形势变化而变化的适度灵活性，从而对房地产市场价格与供求产生影响，引导住房消费，促使房地产回归居住本质。

然而，如果单纯通过房地产税抑制房价，虽然能在短期内起到一定作用，但却不足以从根本上改变房地产市场的供求关系。从长期看，房地产税难以完全实现调控房价的目标。这是由于房价的高低最终取决于宏观经济、房地产供求、收入、人口、税收资本化效应、城镇化进程等多重因素影响的市场供需状况，通过房地产税平抑房价并不能消除房价上涨的原生动力、解决基本经济趋势问题。

从现行房地产税收的实施效应看，由于主要在流转环节课征，税收拉升了成本，不仅未能起到抑制需求的作用，反而助长了价格上涨。同时，由于实行分税制以来，地方政府主要依靠土地财政取得收入，这无形中增加了中央政府宏观调控的难度。总之，历史上我国商品房价格高居不下的情况受开发成本高、商品住房供给结构不合理、居民消费需求扩张、资本市场低迷、投资投机性需求不断扩张等多方面因素的共同影响。房价高涨是房产供需方、政府部门、国内外投资者等众多市场主体间博弈互动的结果，同时也与相关配套制度的不完善有关。

（三）调节居民收入分配职能

房地产税调节居民收入分配的职能，往往是在市场已经出现了收入差距扩大的趋势时被提出的，调控目标的实现取决于应纳税额的基础扣除与累进税率的设计。党的十八大确定要构建结构优化、社会公平的税收制度。从产权归属的角度分析，国家拥有土地的所有权，享有其直接投资带来的土地价值增加以及土地自然增值带来的收益，从而实现“土地涨价归公”。我国财产性收入差距过大需要进行调节，由于房地产税税负较难转嫁，因而能够有效起到缩小居民房产收入差距、理顺分配关系的作用。

房地产是人们持有和保存财富的方式之一，贫富差距在城镇家庭最直观的表现是房产持有不平等。我国房产在不同家庭之间的分布明显不均匀，房产不平等对财产不平等的贡献度达到约60%，这种现状亟待改变。若以房产价值为征税依据，由于越富裕的阶层，其房产占总财产的比重越高，因而即使采取比例税率形式对所有居民的房产持有环节征税，也将有利于缩小贫富差距，当然，中低收入群体也要承受按课税对象征收的相同比例税负，也有一定的支出压力。如果在不增加总体税负的前提下推行税改，增加持有环节的税负，可相应减轻购房阶段的税负，从而降低房价，减轻刚需购房压力。再结合差异化的税收政策，依据一定的面积、套数、市场价值或者其他条件设置减免方式，甚至实行累进税率等措施，将不仅有利于收入再分配与财富再配置作用的发挥，而且还可促使房地产价格理性回归，确保“房住不炒”，使住房回归居住属性。所以，对拥有多套或超过扣除标准的高端住房的人，上述做法都能够起到较好的调节作用。以上分析对于短期与长期都同样适用。

因此，财税制度改革应构建“提低、扩中、限高”的基础性制度长效调节机制，并逐步提高直接税比重。房地产税主要应由多占资源、占好资源的纳税人承担。税制设计要彰显社会公平，推动和谐民生的构建，保障基本居住需求的底线，不增加弱势群体的税负，充分考虑民生问题。

四、“住有所居”目标下房地产税功能定位改进

结合上述分析，组织财政收入职能对实现“住有所居”目标作用有限，而只是关注如何权衡土地租金收入与房地产税税收收入之间的关系。显然，短期内有重要意义，能有效发挥作用的是其他两大职能。一方面，调节居民收入分配职能有助于实现“住有所居”目标。这是因为居民房产差距、贫富悬殊与房产投资投机需求三者之间有较大的关联性。具备“炒房”条件者一般而言是较富裕阶层中的投资者，是政策应重点控制的对象，而“住有所居”是要保证包括低收入群体在内的所有人都有房可住。这是制定税收政策时考虑的重点。另一方面，房地产税对房地产市场调控作用的发挥可确保“住有所居”目标的实现。政府有理由、有责任对违背住房居住属性的投资投机及“炒房”行为予以抑制和打击，彰显社会的公平正义。通过税率与税基的合理选择，可从供需两方面作用于房地产市场，稳定房价，抑制投资需求，加大“炒房”成本，促进市场理性回归。基于此，廉租房应用于解决低收入群体的住房问题。中等收入群体购买的自住商品房，应位于税费政策设计的优惠范围内。而高收入群体的高档、多套住房则应是重点调控的对象。

再从职能协调的视角看，房地产调控职能与调节收入差距职能在合理引导市场需求、抑制房地产投机、缓解供求矛盾、推动市场平稳发展等方面，目标差异较小，短期内实现这两项职能所要求的税收手段具有一致性。在宏观经济运行处于快速发展期时，人们对房价上涨有乐观预期，社会不平等与贫富差距会进一步加剧。这时，调节贫富差距所使用的累进税率、选择性征收、适度优惠等征税方式，与宏观调控职能所要求的政策手段大体相同。在经济运行的低迷阶段，经济调控职能的总基调是实施减税措施，促进经济回暖，此时因财产差距引起的两极分化程度也会有所减轻，社会各界要求减税的呼声也将更为强烈。

总体而言，筹集财政收入职能短期内更强调收入的稳定性，当房地产市场出现供需失衡时，这种稳定性与市场调节和收入分配调节所要求的灵活性不易协调。尽管如此，就增加财政收入而言，在经济繁荣时期，组织财政收入职能与其他两项职能之间也具有较多共性，基本可以同时兼顾。因此，近期内可将房地产税视为调节房地产市场、缓解收入差距的重要手段，而长期内可将其培育成地方税收的主体税种，以组织财政收入为主。

现行房产税实践表明，无论是房价的上涨、供需结构的不合理，还是保障性住房供应的不足，都说明当前房地产税收调控不力，其原因正是房产税多年来不适当地以财政收入功能替代民生功能，且调控不到位：租金型土地财政使地方政府调控房价意愿较弱；保障性住房用地的无偿划拨会导致可供出让土地减少，因而也将相应减少土地出让金。因此，地方政府对保障房建设缺乏积极性。为追求经济增长，地方政府往往会放弃或牺牲民生目标，不愿对过热的房地产市场进行调控，而是针对不同档次的住房采用“一刀切”的税收政策。这也是短期内不应将房地产税的功能定位于组织财政收入的重要原因。

在税制的具体设计中，可借鉴日本房地产税改革的教训，为防止泡沫破灭，应渐进式推进改革，抓住关键时期，初期可以较低税率从保有环节切入，这样对财政收入的影响较小。

总之，依据新时代经济发展形势对“住房不炒、住有所居”定位的现实要求，结合税收调控内在机理以及健全税制的条件，在短期内房地产税功能应定位于调控房地产市场与调节居民收入分配，而将组织财政收入作为辅助功能。目前，应将主要目标聚焦在抑制“炒房”和过度投资需求上，同时促进社会公平，使经济调控与收入分配互相协调、相得益彰。随着房地产市场体系的逐步健全和公平收入分配功能的顺畅运行，地方收支不均衡的状况将自然得到缓解。从长期看，地方财政收入缺乏稳定税源的问题必将解决。房地产税改革可以推动并确保基层财政在未来获得持续而充裕的收入，从而重构地方收入体系。与功能定位相适应，在具体税制设计上，考虑到我国渐进式改革的现实情况，应区分近期与远期，采取分步推进的方式。随着税制结构的逐渐优化，房地产税成为地方税收主体税种的条件也将成熟。