新时代背景下市域社会公共安全治理体系研究——基于新冠肺炎疫情的思考

安 军

（上海市公安局静安分局，上海 200040）

城市是社会的具体形态和载体，在社会稳步发展中扮演着重要角色，市域公共安全①是社会发展和文明进步的重要条件，更是人民生命财产安全的重要保障。近年来，国内外生产安全事故、食品药品安全事件、暴力恐怖袭击事件、群体性事件等公共安全事件频发，经统计分析发现，公共安全事件绝大多数发生在城市，多集中发生于城市的人流密集区域，各类公共安全案事件的发生，暴露出市域社会公共安全领域的弊端和不足。新冠肺炎疫情的爆发，给中国乃至全世界都造成了巨大的影响和难以估量的损失。为最大程度地降低影响和减少损失，市域②社会的公共安全应引起重视，新时代市域社会公共安全事件发生原因、发生机理及风险预警和应对处置体制机制应成为时下的一个重要研究课题。

一、构建市域社会公共安全治理体系的必要性

（一）应对国际国内形势变化的重要举措

纵观全球局势，各国之间因意识形态差异、利益冲突、发展竞争等，大国博弈、政治角逐在持续上演，部分国家地区之间因边境冲突，形成军事武力对峙，在经济全球化和人类命运共同背景下，国际安全稳定和国内安定有序应是世界发展和人类进步的共同时代主题。新冠肺炎疫情席卷全球，确诊人数的爆发式增长，引发了全球性安全危机，极大地影响了世界格局，甚至影响着未来历史走向，关键且特殊的历史“节点”处，中国应将公共安全治理上升至国家战略高度，构建适合我国国情的公共安全治理体系，在保障国内安全稳定有序发展的基础上，秉持人类命运共同体理念，为全球疫情防治提供更多的中国方案和中国智慧。2019 年新冠肺炎疫情对我国社会生产、社会经济和公共生活秩序等产生了深远影响，在新冠肺炎疫情的诱发和促生下，食品药品安全事件、群体性事件等各类公共安全事件频发，严重威胁着政治稳定、社会秩序和人民生命财产安全。为更好地应对类似的公共安全事件，学界应针对疫情防治中公共安全领域存在的问题，科学地分析探讨应对处置之策，形成市域社会公共安全治理的体制，并在联合国、世界卫生组织等国际组织的领导下，联合世界各国，探究和构建全球性的公共卫生安全体系。

（二）保障国家安全及城市发展的应有之义

公共安全与国家安全密不可分，国家安全主要从国家的生存发展出发，带有一定的政治色彩，公共安全更关注诸如公共卫生、食品药品安全、违法犯罪等社会和民生问题，随着经济全球化和社会信息化的推进，国家安全和公共安全的边界日趋模糊，重合度越来越高。[1]总体国家安全观视角下，公共安全是国家安全的基本保障，唯有社会治安良好、生产安全有序、人民生活幸福和谐，国家方能长治久安。公共安全还是国家安全的现实反映。某种程度上说，公共安全是国家安全的“风向标”和“晴雨表”，一方面国家安全思想理念和制度措施对公共安全管理具有指导作用，另一方面国际局势的动荡及国家安全面临的风险及挑战，能在公共安全领域得以真实反映。新冠肺炎疫情使人们认识到，公共安全问题也有可能升级为影响国家安全的重大事件。疫情影响了社会生产、社会经济和社会生活秩序，对城市经济发展、社会治安、群众生命财产安全都造成了巨大损失。疫情防治工作证明，公共安全治理事关国家现代化进程、社会稳定、经济发展和人民福祉。唯有完善公共安全治理体系、保持社会安全稳定，为社会发展营造良好氛围，建设平安中国，才能更好地服务国家发展和应对国际局势变化。

（三）深化改革开放和强化社会治理的内在要求

当前，我国改革开放已进入攻坚期和关键期，面对新旧事物的更替及传统与现代的碰撞，经济制度、生产方式、价值体系、社会阶层、利益关系等也发生了深刻变化，[2]社会矛盾更加复杂多样，不稳定因素增多，公共安全风险有所升高，改革开放面临更大的压力和挑战，对社会治理能力和治理水平提出了更高的要求。改革开放的稳步推进需要安定有序的社会环境为依托，唯有将改革的措施放在特定的秩序框架下运行，才能调动社会各界的积极性和创造性，最终实现社会主义现代化的发展目标。新冠肺炎疫情是改革开放过程中的一次“大考”，是对社会治理体系和治理能力的一次“检测”。疫情的爆发影响了社会正常生产生活秩序，对国家、社会和人民造成了巨大损害。同时也暴露出我国应急管理系统的不足和城市公共安全风险治理领域的结构性矛盾，为深入推进改革开放和加快社会治理现代化建设，应增强公共安全风险意识，把公共安全治理摆在突出位置，以国家安全为站位，以公共安全治理为视角，统筹国际国内两个大局，用全球化视野和本土化行动来实现生态环境、能源资源、社会空间、信息系统和虚拟网络空间等重点领域的公共安全。

（四）解决城市传统与非传统安全问题的必然选择

在和平发展的时代主题下，随着国家对公共安全领域的重视，政府加大公共安全治理投入和工作力度，近年来我国城市公共安全事件大幅下降、公共安全伤亡人数明显减少，总体公共安全状况持续向好。但生产安全事故、食品药品安全事件、暴力恐怖袭击事件、群体性事件等公共安全事件仍是阻碍社会发展、影响城市安定和威胁人民生命财产安全的重要问题。除传统安全威胁外，与互联网等相关的非传统安全问题也存在着诸多安全隐患和风险。疫情期间，网络舆情频发，不实谣言信息肆虐，给民众心理上带来恐慌，严重地扰乱了社会秩序。部分反中反华势力和邪教组织试图通过网络谣言攻击体制、抹黑政府、动摇民心，以扰乱政治稳定和社会安定，意欲达到自己的政治企图。网络突发事件频发的背后，反映的是网络监管的失范和公共安全治理的缺陷。综上，为实现人民安居乐业、社会和谐稳定、国家长治久安的目标，针对传统和非传统安全建立和完善市域社会的公共安全治理体系已刻不容缓。

二、市域社会公共安全影响因素、问题及成因

公共安全作为国家安全的重要组成部分，一直是各级政府开展工作关注的重点。尽管我国极少爆发严重的城市公共安全问题，但这并不意味着绝对安全，新时代我国仍面临传统和非传统安全风险的双重威胁，须高度重视城市社会存在的各类风险隐患，防止其演变为安全危机，新冠肺炎疫情的爆发就是一个警示，我国市域社会公共安全治理形势依然严峻。[3]

（一）市域社会公共安全的影响因素

市域社会公共安全作为城市安定有序的一种状态及社会成员正常生活的一种稳定环境氛围，公共安全事件的发生受多方面、多层次的复杂因素影响，既有可预知的、也有不可预知的因素，既有可控的、也有不可控的因素，既有人为的、也有自然的因素，根据管理理论，影响公共安全的因素可划分为：自然因素、生态环境、经济、社会、信息、技术等因素。就新冠肺炎疫情而言，影响市域公共安全的因素主要有：国际形势、国家体制、政府管理、地理环境、社会治安状况、民众思想观念、信息技术等。公共安全事件的发生由单因素或多因素导致，其发展演变也受单因素主导或多种因素复合作用，无论是公共安全事件前兆阶段的监测预警，还是公共安全事件发生后紧急、相持、解决等阶段的应对处置工作，都要对各因素进行动态、综合地考量。

新冠肺炎疫情防治中，我国凭借“制度优势”，秉持“人民生命健康至上”的理念，在维持国内政治、经济、治安稳定和保障食品药品安全供应基础上，各级政府强化危情意识和底线思维，严防传统安全和非传统安全再发，严格制定落实防疫措施，社会民众广泛配合参与，综合利用大数据、互联网、云计算、人工智能等信息化技术，及时、有力地控制了疫情，最大程度地保护了人民的身体健康和生命安全，也为阻止疫情在世界蔓延争取了宝贵时间和提供了成功防治经验。但也因出现一些问题，引发外界广泛关注、质疑，甚至批评。受到反中反华势力、恐怖组织、邪教组织等的“甩锅”、污名化和言论抹黑。

新冠肺炎疫情事发突然、事件重大，疫情的初现、爆发、控制等各阶段受到各因素综合影响，唯有秉持科学严谨的态度，客观理性分析讨论，才能准确全面认识此次重大公共安全事件，以总结经验做法，为人类抗击类似公共安全事件提供有益借鉴。

（二）市域社会公共安全问题及成因

新冠肺炎疫情暴发暴露出公共安全领域存在的问题：社会的各类矛盾不断显现，传统与非传统安全威胁相互交织，政治、经济和社会问题相互影响。[4]具体总结如下：

1.风险危机意识淡薄，安全隐患普遍存在。人类被认为是生活在由事故、技术错误、生态灾难、专业人员误判以及时空的科学发现所环绕的风险社会之中。[5]来自自然、社会和人为的公共安全风险、危机一直存在。在新时代发展背景下，安全稳定是第一要务，各级政府一直强调安全稳定的重要性，尽管各类安全事件不断警示着人们，但在持续和平稳定的大环境及幸福和谐生活熏陶中，大众易忽略现实生活状况，逐渐弱化危机意识，致使群众对危机的征兆反映不敏锐，应急避险常识和能力缺乏，风险危机意识淡薄是最大的安全隐患。新冠肺炎发生之初，关于新冠肺炎病毒来源、传染性及危害性的认识存在反复和渐进，反复性误导了市民，一定程度上影响了疫情的准确及时公布，贻误了疫情早期防治战机。但就整个过程来看，对疫情的认知及防治历程合乎思维逻辑和人类认识新生事物的规律性。值得注意的是，无论是在国家安全治理，还是在社会生产活动，群众工作、学习和生活中，树立及强化忧患意识，排查安全隐患及漏洞，加强安全风险防范对公共安全治理至关重要。

2.公共安全监管待加强，部门监测预警需完善。疫情的蔓延，防疫物资的紧缺、食品药品的缺乏及人们对生存、健康的忧虑和恐慌，易引发社会动乱、市场经济波动和其它安全事件，进而诱发违法犯罪，影响整个疫情防治大局，凡此都考验着安全监管能力和水平。如山东任城监狱事件、疫情防治医患事件、火灾事故等，都引发了外界普遍关注和质疑，与“人”以“话柄”，给中国防疫造成了负面影响，徒添了抗疫的阻力和压力。放眼国外，部分国家的大规模监狱暴乱、街面打砸烧抢、抗议游行等无疑给疫情下的国外民众造成了更大的损失和伤害，严重破坏了抗疫全局，产生一系列恶性连锁反应。公共安全监管事关抗疫成败、政治稳定、经济发展、社会进步、群众安康等，甚至影响国家发展形势和国际大局。公共安全监管是防范性、常规性、基础性的日常监督管制工作，风险监测预警是警示预测、实时动态的监控研判活动。疫情防控中部门监测预警的敏锐性、准确性，对疫情信息公布、阻断疫情传播都具有积极作用。从抗疫过程来看，疫情初期对传染性、危害性的把握、人员外溢、医疗资源短缺等问题，都在一定程度上反映了监测预警功能的缺失。除技术、设备和人员素质原因外，知情人员、专业人士及权威机构主动或被动失语，也会使监测预警失明，影响监测预警部门与决策部门的衔接互通，妨碍疫情防治进度。

3.专业人才队伍缺乏，应急救援保障迟缓。据2020年9 月10 日召开的国务院常委会指出，“我国医护人才总量、结构都不适应健康中国建设需要，此次疫情更显现出公共卫生、重症救治和护理等方面人才的不足。”从疫情出现、传播、蔓延到控制，都表明了专业人才在打赢疫情阻击战起到关键作用。钟南山院士对新冠肺炎进行准确定性、提出科学的病毒检测和诊疗方案，提出了群防群治、严防疫情反弹策略等；张伯礼院士主张中医互补救治病患，自治“康复”中草药汤，提出和分享抗击新冠肺炎“中国方案”，拯救了国内外无数生命；张定宇院长以其高贵的医德仁心，最早建立隔离区收治患者，使用克力芝药物与病魔抗争、与时间赛跑；陈薇院士率领团队以无畏牺牲、求实创新的精神，勇于担当、以身试药，成功研制出世界上第一个重组新冠疫苗。疫情防治中，无论是流行病学调查、疾病预防、疫苗研发，还是临床、管理、后勤保障等都需要专业的公共卫生人才和应急救援队伍。疫情初期，医疗资源紧张、防疫设备短缺，医务人才匮乏、医院人满为患、管理失序，感染者及疑似感染者穿梭于公共场合，甚至出现人员外流，加速了疫情蔓延，制造、传播和扩大了民众恐慌，增加了公共安全风险和防疫难度，也暴露出人才匮乏和应急救援保障不力、部分公共机构工作和管理失职等方面的多种治理问题。[6]

4.传统公共安全威胁仍在，网络空间安全风险凸显。随着全球化的深入和转型升级的加快，新的矛盾和不稳定因素也在发生变化，面临的社会风险和公共安全问题也有所不同。新时代、新常态下，社会生产加快、信息科技日新月异、庞大的人口基数及城镇化的推进，增加了社会治理和网络监管的难度。我国城市面临着各类公共安全事件多发、网络安全形势严峻等现实威胁。[7]疫情防治过程就可发现，疫情防治期间发生的食品药品安全事件、生产安全事故、消防安全事故等不在少数，给社会和群众造成了损害，给疫情防治增加了阻力。疫情期间涉警、涉医、涉及防疫政策措施和安全事件的舆情频发，海量疫情讯息中谣言四起，不法分子利用网购等非法途径窃取个人信息、冒充防疫工作人员实施电信网络诈骗的案件增多，城市传统和非传统公共安全的发生，受自然灾害诱因、转型期社会矛盾、社会心理、群众法治观念及其公共安全管理体制、部门监管等多方面因素影响。

5.部分组织机构能力不足，危机应对处置不够系统。新冠肺炎疫情事发突然，影响深远，在疫情防治应对中出现的舆情事件，使得部分组织机构备受关注和质疑，反映出部分组织机构能力的不足，及疫情应对处置方案的瑕疵。1 月23 日封城前，大量知情人员事先恐慌性的逃离，加重了疫情的扩散和后续疫情防治的难度。封城后，由于缺乏系统化、全面性的公共安全危机应对处置方案，医疗设备资源供应不足，防疫后勤保障缺位，增加了医务人员和普通民众的感染风险；医院管理调度失序、捐赠物资管理混乱，为开展疫情防治工作带来了巨大困难和阻力。疫情防治中，一些职能部门疫情研判、疫情信息公布不够及时准确，相关监管部门职能缺位，部分行政业务主管部门和官办慈善组织存在官僚主义，形式主义作风，甚至存在“临阵”乏力、违规操作等问题，部分组织机构权威性和社会组织动员能力也有待提升。危机的预防和处置是城市公共安全治理的重要组成部分。为了更好地应对类似的突发公共安全事件，最大程度减少损失，降低危害。需在现有公共卫生安全框架下，结合各城市社会风险危机评估水平、医疗设备资源配备、民众法律和危机意识等实际情况，建立科学细致的应急处置方案，及其危机预防体系十分必要。

三、市域社会公共安全治理体系的建构

（一）公共安全意识形态系统

安全意识③的强弱，从某种意义上可认为是个体、企业、政府、国家防范安全事件发生的能力。疫情期间，国内外疫情防治理念、防疫政策措施、民众日常行为及对防疫工作的配合程度，反映的是各国政府、社会治理人员及群众的安全意识和对风险危机的认知程度。建立市域范围的公共安全意识形态系统要从各级政府底线思维和风险意识的树立、社会治理者危机感的增强、民众安全意识的提高等方面着手。政府层面，一方面要强化政府先行、事先防控、危机评估等现代公共安全治理理念，不断强化底线思维、增强忧患意识，时刻防范公共安全领域重大风险。以公共安全理念的转变和更新引领市域社会公共安全治理能力和水平的提升。另一方面要树立“服务、责任、协同”的理念，实现从管理到服务的转变。从传统的“堵”转变为“疏”的思路；强化属地责任，落实主体责任；由单向垂直管理向多元化职能部门协调治理转变，并形成应急反应协作的长效机制。公共安全治理者方面，在国家以人民为中心的执政理念下，各部门负责人要坚持人民生命健康至上理念，不断提高自身风险认知能力，更新风险观，把“安全稳定”作为社会治理的红线，把公共安全治理上升到城市发展战略的高度，以政府为主导，联合各职能部门，号召各基层单位，借助新闻媒体、海报、自媒体等工具，针对各行各业各社区易发、高发的安全事件开展风险评估、隐患排查，并深入基层为民众开展安全防范教育。

（二）公共安全综合评估体系

公共安全评估是公共安全治理体系建设的重要环节。公共安全评估不仅包括风险系数量化评估、还包括风险应对处置能力评估。将城市视作一个有序运行的系统，以“城市系统④为出发点，围绕城市建设实体（如建筑、桥梁、道路、交通工具等）、安全管理制度及落实情况（安全生产管理制度、设备安全等）、公共安全职能部门工作情况（如公安机关、安全生产监督管理局等）、应急物资储备（如医疗设备、救援物资等）、城市应急救援队伍、市民安全意识和防范能力等进行全方位、系统化评估，当然，市域范围内的公共安全评估离不开政府组织领导、社会各界的配合，及相关领域专业技术人员、技术设备的支撑。另外，互联网时代，计算机病毒、黑客攻击、信息泄露等互联网安全问题逐渐凸显，网络安全问题成为影响人们使用和制约互联网发展的重要因素。因此，需要通过确定评估目标和评估范围、选择评估方法、制定评估方案、进行评估管理和实施团队建设等对网络进行风险评估，并结合以往安全报告中出现过的威胁及其频率的统计、实际环境中通过检测工具以及各种日志发现的威胁及其频率的统计和近一两年来国际组织发布的对于整个社会或特定行业的威胁及其频率统计及发布的威胁预警为参考，量化特定城市的网络安全性。对虚拟网络与社会现实、动态及静态风险的进行科学全面的评估。

（三）公共安全风险预警体系

公共安全风险预警体系的建立需从组织机构、规章制度、技术平台三方面入手，以实现市域范围内全流程、全方位的传统风险和非传统风险⑤预警和监测。[8]首先，政府应结合地区实际，加快“公共安全机构”改革，整合相关职能部门和资源，科学设置部门、厘清部门职责，建立良性有序运行机制，形成综合性的应急联动风险预警系统。准确、高效的风险预警需要精准化的识别探测、全方面的信息收集和科学化的信息分析，由于存在部门壁垒和信息孤岛，不同层级、不同类型的职能部门平时各自为政，风险预警显得离散单一、大大影响了风险预警的整体效果。通过建立风险预警一体化联合指挥平台，整合资源和部门，建立专业化的风险管理和救援队伍，吸引科研院所、商业机构和工作广泛参与，进一步提高公共安全保障能力。其次，为保障风险预警一体化体系的有序运行和良性发展，需建立和健全部门政策管理体系，制定和完善风险预警相关法律法规，并进一步确立各类风险预警与分级，强化风险预警等级管理，健全风险预警指标体系。最后，政府应联合科研院所、商业机构开展市场化开发运营模式，充分应用物联网、大数据、云计算和人工智能等先进技术，拓宽信息收集、汇总和发布渠道，创新数据处理、研判分析方法，加快风险预警的平台建设和技术研发。

（四）公共安全危机应对处置体系

公共安全危机的应对处置是一项系统工程，需要以应急指挥平台为中枢、以政府和各职能部门为主体，以专家和科学理念为指导，以专业队伍、社会力量为依托，结合国际国内安全形势、政府公信力、社会治安状况、民众思想观念、应急救援物资储备情况、信息技术水平等，以快速、高效、科学、规范、有序地开展公共安全事件应对处置为目标，形成国家领导、政府负责、社会协同、公众参与的公共安全危机事件应对处置体系。

1.政府主导，联合各职能部门，建立集中统一、智慧高效的应急指挥平台。借助这一中枢系统，对各职能部门进行横向联动、纵向整合，横向上利用专业优势划分职责、纵向上条块结合实行集中统一指挥管理，形成以应急指挥平台为中心，以各参战职能部门和社会力量广泛参与与配合的作战统一体。切实做到统一思想、资源共享、行动协调、紧密联动。保证公共安全事件应对处置中能及时反映、优势互补、协作优质、处置果断。

2.建立和完善应对处置预案。参照国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，建立逻辑体系完备、运作调度流畅、组织结构合理、部门高效协作的公共安全应急处置预案。并加强安全教育培训，提高预案团队的责任心、默契度，不断提高应急处置预案的科学性、实战性。

3.建立应急救援保障机制。通讯、信息、技术、设备、人才、物资等的保障在公共安全危机处置中具有基础性作用。在加强应急救援物资和场所的规划配置基础上，要培养优化应急救援专业人才队伍作好基础保障和科学配置。

4.完善监督管理体系和建立有效容错机制。“权力运用能否得到有效制约和监督，是执政党不断加强自身建设的必然要求，也是评价一个国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标准。”这句话对于公共安全应急处置工作同样适用，监管对杜绝形式主义、官僚主义、玩忽职守和违规操作具有重要意义。推进公共安全治理能力和水平，不仅要考虑如何不犯错，更应该考虑如何应对不足、失误，对照新冠肺炎防治中的问题，建立容错机制很有必要。

5.健全安全防范教育体系，将安全教育纳入国民教育体系，并强化社会治理者的忧患意识，督促基层单位深入社区开展民众安全宣传教育。公共安全信息的公开透明，事关公民知情权和政府公信力，要建立信息公开清单管理制度和网络舆情应对机制，及时、客观、全面、准确发布公共安全防控信息。

注释：

①关于“公共安全”的含义，各学者教授从不同角度出发，已对其内涵及外延进行了界定。文中的公共安全是指政府运用公权力使城市在政治、文化、经济、社会、生态等领域的动态运行和发展中保持一种和谐稳定有序的状态，目的是为市民开展正常的生活、学习、工作、娱乐及交往的稳定有序的外部环境。主要包括食品安全、公共卫生安全、信息安全、公众出行规律安全、避难者行为安全、人员疏散的场地安全、建筑安全、城市生命线安全、恶意和非恶意的人身安全和人员疏散等。常见的公共安全事件主要有：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

②市域，即城市行政管辖的全部区域。文中采用庚德昌《经济学周报》中对城市和农村划分的观点：县城以上为城市，县城以下（不含县城）为农村，因为县城有更多的城市特征。

③安全意识，是人与环境互不伤害、和谐相处、不存在威胁隐患和不可接受损害风险的一种思维状态，是人在社会生活中对自己或他人造成损害的外在环境的一种戒备或警觉的心理状态。主要包括敏锐发现危险源、重视危险源的危险性、及时消除或控制危险源。

④文中的“城市系统”，有别于城市地理研究中的专用术语，城市系统或城市体系，文中特指不特定的单个城市内部不断进行物质流、能量流、人员流、信息流的交换而形成的有序系统。

⑤“传统风险”是治安与刑事案件、交通安全、消防安全等传统风险；“非传统”风险是互联网+犯罪、数据信息泄露等非传统风险。