公安政策适当性评估的概念提出及必要性——以总体国家安全观为视角

武瑞清

（山西警察学院，山西 太原 030401）

在中国知网上输入“公共政策适当性评估”关键词，共搜到13 篇论文，其中关联性较高的有6 篇。2008 年高庆蓬在博士论文《教育政策评估研究》中对早期教育政策评估的概念、功能及限度，评估主体、标准及教育政策评估指标体系的构建、过程剖析及个案分析研究。2014 年李素利在博士论文《养老保障政策价值测度模型及其影响机制研究》中从受益者角度构建了以政策宣传为调节变量的养老保障政策价值测度模型，其统计分析表明，国家层面的政府回应能力、问责能力、执行能力和个体感知层面的养老保障服务质量均对农民感知的政策价值有积极影响，职工感知的养老保障政策经济价值、社会价值和政治价值对其养老生活支持感有显著的积极作用。2015 年杨志荣在论文《公共政策评估：标准与过程——兼议北京市拟征收交通拥堵费》中，认为政策评估可以建立起公平性、民主性、效率、适应性、可行性、充分性六大标准，并得出结论：拥堵费不是解决北京市拥堵的唯一办法。2016 年苏美丝在《北京市购车摇号政策评估研究》中，运用公共政策评估模式中的综合评估模式建立评估框架，分别进行以“适当性”“公众参与度”“公开性”“公平性”“效果”为基础的评估，最后得出多项改进意见。2017 年叶厚元、顾娟，在《基于过程控制的公共政策评估理论与方法探索》中，引入了过程控制思想，提出了在保证政策总目标实现条件下允许政策实施过程的区间波动理论，以增强公共政策的协调性和适应性。

在中国知网上输入“公安政策适当性评估”关键词，可以搜到3 篇相关的论文，均为王庆锋的论文，2010 年的《试论公安政策制定的民主化》、《试论公安政策绩效评估对象的多元化》，2012 年的《试论公安政策绩效评估的价值》，这说明国内学者对公安政策方面的研究相对较少；在中国知网上以“外国警察适当性评估”为关键词，搜索到论文0 条，这说明外国警察偏重战术层面的研究，对警察政策的宏观性研究较少。

一、公安政策适当性评估的概念

从上面文献综述，笔者发现公安政策适当性评估的研究是比较少的，而纵观国内警察热点新闻时，不难看出有些事件引发了人们深深地思考。例如，2021 年4 月12 日，广东佛山一高速路口出现了天量罚单，一时间舆论哗然，众说纷纭[1]。据不完全统计，一年内该电子监控抓拍到违法行为18 万起之多，罚款总额约3600 万元，有些人大代表甚至质疑：此电子警察是否涉及逐利执法？电子警察位置由谁来设置？罚款的标准是什么？大量的罚款去哪里了？这里就涉及一个公安具体政策的评估问题，通过评估，我们可以得到以下问题的答案：这项公安具体政策是否合法合理？群众的参与度到底有多高？这项公安具体政策是否公开透明？是否实现了当初制定该政策的目的？通过研究，得出了以下结论。

（一）公安政策适当性评估内涵

公安政策的适当性评估指以人民为宗旨，对关于公安机关及人民警察在工作中各项具体政策的总体合法性、现实合理性、公开公正性、公众参与度、政策可行性等五个方面，进行适用性和妥当性的分析估计和评价。（包括政策制定的事前、事中、事后的全过程）

（二）公安政策适当性评估外延

公安政策特指公安机关及人民警察在工作中的各项具体政策，这里排除国家层面的总政策、基本政策，因为其经过国家制定，施行多年被证明行之有效。党和国家为公安工作制定的一系列政策是公安工作的灵魂，是做好公安工作的基本保证。公安政策在公安工作的不同历史发展阶段都发挥了重要作用，主要作用有指导作用、规范作用和调整作用。而公安具体政策是各县市为了贯彻公安总政策、基本政策，根据当地情况制定的各种具体规定、办法和条例，在当地的公安工作中也发挥着非常重要的作用。

二、以总体国家安全观为视角分析

2014 年4 月15 日，习总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次提出总体国家安全观：以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。[2]

这是在习近平新时代中国特色社会主义思想的背景下，党中央统筹国际和国内两个大局，针对最新的国际形势，作出的关于国家安全的重大决策，涵盖了国家经济社会的各个方面，各个国家安全要素之间，既互相独立，又互相辅助，相辅相成，缺一不可。

习总书记指出，“国家安全工作归根结底是保障人民利益，为群众安居乐业提供坚强保障”[3]。在总体国家安全观中，将人民安全列为宗旨，这和我们党倡导的为人民服务的宗旨是一脉相承的，根本上是一致的。在现阶段，人民群众指一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的普通劳动大众，包括工人、农民、知识分子等劳动者以及拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者。从质的方面讲，是推动社会生产力发展的群众力量；从量的方面讲，是社会人口中的大多数成员。

在革命战争年代，根据地的物质生活极度匮乏，在苏维埃根据地的红军必须紧紧依靠当地广大的人民群众，才能够生存和发展起来。苏区各级政府广泛地开展了“打土豪、分田地”的斗争，人民群众千百年来第一次获得了属于自己的土地，极大调动了人民群众参加红军、支援红军的积极性，真正做到了军民鱼水情，军民一家亲。早在1939 年，为了巩固统一战线，争取最大限度的抗战力量，党中央就做出了《关于深入群众工作的决定》，这是党的历史上第一个关于群众工作的决定。在解放战争胜利结束的地区，尤其是新中国建立以后，在党的领导下，在全国范围内，广泛开展了土地改革运动，人民群众普遍获得了一定数量的土地，人民群众从事农业生产及其他生产的热情极度高涨，迅速恢复或超过了新中国成立前的农业生产水平，人民的生活得到了迅速提高和改善。同时，以毛泽东同志为核心的第一代领导集体提出了“群防群治”的社会治安管理思路。1963 年，浙江省诸暨市枫桥镇人民群众创造了“枫桥经验”，即“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决；实现捕人少，治安好”。并取得了良好的社会效果。建国70 多年来，我国的生产力水平得到了极大的提高，全社会的物质财富极大的丰富，人民生活水平得到了极大的改善。中国能取得如此全球瞩目的成绩，当然离不开中国共产党的强有力的领导以及党的各项正确的路线、方针、政策，同时，人民群众是社会物质财富的主要创造者，人类是群居动物，一个社会能正常有序的运转，靠的是千千万万普通人每天辛勤工作创造的物质生产资料和日常生活资料。衣食住行，任何一样生活资料的短缺都是不行的，水气电煤、工业装备等任何一样物质资料的短缺，也是不行的，所以人民群众是伟大的，在创造丰富物质资料的同时，也创造了灿烂经典的精神财富，钱学森、邓稼先、程开甲、袁隆平等一大批优秀的中华儿女默默奉献、为国献身，莫言、屠哟呦等先后获得了国际诺贝尔奖，还有很多……人民群众丰富的社会实践，还是推动生产关系不断进行变革的主要力量，安徽凤阳小岗村的18 位农民签下了“生死状”，将村内土地公开承包，开创了家庭联产承包责任制的先河，当年小岗村粮食大丰收。这实际上，是一个勇敢的壮举，极大地推动了当年农村改革的发展。

公安工作具有广泛的社会性和群众性，坚持群众路线是公安工作的客观要求。任何违法犯罪活动，从时空上讲，都存在于千万百姓群众组成的社会之中，人民群众是任何违法犯罪的最广泛、最直接、最敏感的来源，任何犯罪都逃不过人民群众的火眼金睛，任何犯罪嫌疑人在人民群众面前都无法遁形。人民群众还具有丰富的社会知识，是许多治安新经验的创造者，许多行之有效的治安良策，正是人民群众的发明创造。这就是为什么在公安工作中一直坚持专群结合方针的原因。人民创造历史，而不是英雄创造历史，在1974 年，当时组织起来的民兵，在朝阳区太阳宫地方，与民警配合抓获外国间谍。2014 年开始，“朝阳群众”频繁出现，举报多位社会名流、明星大腕吸毒，并被警方抓获。在重大活动中，他们站岗放哨，走上街头巷尾，多次扬名，屡创奇功。从中轴线往东看，“朝阳群众”线索举报、消息灵通、检查隐患、充满正义感，被网友称为“世界第五大情报组织”；往西看，“西城大妈”为民服务、邻里守望，称为西城志愿服务的金字招牌。“朝阳群众”很神秘也很真实。后来，“朝阳群众”APP 正式上线，提供举报违法犯罪线索的掌上途径，搭建起“智慧公安”服务群众的互动平台。

人民群众还是公安机关维护社会治安秩序取之不尽的人力资源。“警力有限，民力无限”，推动社区警务发展和社区治理，要以群众为治理，充分依靠群众，因为群众是来自社会各个层面的群体，涉及各行各业，公安破获的很多案件，是通过他们提供的线索，才得以解决的。

习近平总书记指出：人民就是江山，江山就是人民。[4]坚持总体国家安全观，就是要坚持以人民安全为宗旨，所有的公安具体政策都要以人民利益为重，公安政策的适当性评估要以人民为中心，以人民为出发点和归宿。以人民满意不满意、人民答应不答应、人民高兴不高兴为衡量标准，人民对美好生活的向往就是我们的工作目标。

广东佛山高速路口的天量罚单将电子警察推上了风口浪尖。[5]“电子警察”，从现实来说能提高执法工作效率，有效解决交警警力不足的问题，其中受争议的原因，是背后不合理的行政处罚。为什么此地能有如此众多的违章呢？佛山市的广台高速43 公里6 车道分岔口处，有1 条车道通往左侧，因地面标识不清，导致司机往往在岔路口才意识到要变道，出现了大量的压实线违法。从空中俯拍此路段情况，3 分钟内有27 个车主违法。佛山交警发布通报回应，该路段的抓拍设备于2020 年3 月8 日启用，截至2021 年4 月1 日，累计抓拍交通违法行为是18 余万。

一年之内，抓拍到如此大量的违法，是否涉嫌逐利性执法？有全国人大代表公开提出，据统计2020 年全国交通罚款总额3000 亿元左右，平均每车罚款逾千元。多数情况下驾驶员违章都不是有意为之。电子监控被滥用的担忧和逐利性执法嫌疑背后，电子警察监管空档化问题被长期忽视：设置电子警察的位置、标准由谁来制定和监督？大量的罚款资金去了哪里？电子警察应该受到有效监控，滥用乱象不可再继续下去。目前，公安部在全国公安交通管理工作会议上强调，要深化为民理念，坚持宽严相济，进一步规范交警执法处罚，严禁逐利执法、过度执法、粗暴执法。要规范合理设置道路交通技术监控设备，主动征求社会意见，对设置、使用中存在的问题进行排查整改。

2021 年1 月，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》增加了专门针对非现场执法的条文。新设置的电子执法设备应定期向社会公布，应当经过技术和法制部门审核，保证该设备标志清楚、设置合乎标准。执法理应为民，而非“逐利”，出行是人之所需，针对滥用电子警察问题，及时查找原因，接受社会监督。只有以人民为中心，坚持人民公安为人民的宗旨，将人民群众利益放在心上，才能为群众多办实事、多办好事。

三、公安政策适当性评估的必要性

认识和改造这个世界，是人类社会诞生以来永恒的追求之一，认识世界是改造世界的基础，改造世界是认识世界的归宿。按照马克思主义的观点，两者是互相制约、互相依赖，相辅相成辩证统一的关系，为此，马克思创立了科学的实践观，把实践的观点引入到了认识世界和改造世界的活动中，科学地揭示了认识的本质和基础的发展规律。

政策是国家、政党为了实现一定历史时期的任务而制定的行动准则，是统治阶级为了维护本阶级的根本利益和调整与其他阶级、阶层的关系而采取的措施和制定的决策，具有鲜明的阶级性、社会性和时代性的特征。公安政策是在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、和“三个代表”、“科学发展观”的重要思想指导下，对长期的公安工作实践经验进行提炼、升华的基础上形成的。我国的公安政策具有鲜明的阶级性，它维护、体现最广大人民群众的根本利益，明确公安工作中必须坚持的政治立场、原则和态度，同时，它具有广泛的社会性，在调节方方面面的关系中发挥着重要作用。[6]

公安政策是由党和国家制定的，均需要经过法定的程序过程，需要通过党和政府的有关决议、指示来体现，并记载于相应文件中。党和国家为指导公安机关开展工作，制定了方方面面的公安政策。其中，既有具有普遍指导意义的公安总政策、基本政策等，也有针对各种专门工作的、专门对象的具体政策，形成了一个宽领域、多级别、多层次的体系。公安总政策是对全国公安工作具有最普遍指导意义，是其他公安政策的出发点和依据。基本政策在公安工作中的适用范围很大，而且具有长期稳定性，对有关具体政策有指导意义。具体政策是落实基本政策所确定的分清具体界限、规定具体措施的指导原则。[6]为了在公安工作实践中有效地贯彻执行各项公安政策，各级公安机关还制定了许多具体的原则、办法、条例和细则，这些都是公安具体政策的补充和细化，也是公安机关及人民警察必须贯彻执行的，而这些公安具体政策正是适当性评估所要重点关注的重点政策。

从理论上讲，所有的认识都有可能出现这样那样的错误，公安具体政策本质上是一种对公安工作具体规律或者经验的认识，因此，公安具体政策也有可能出现错误，没有例外。当一个公安具体政策形成的时候，实际上，这个公安具体政策是联系着理论（认识）和实践两端的，公安具体政策是两者的枢纽。公安具体政策是所有理论（认识）的结晶和集合，最终公安具体政策是要经过实践检验的，这时的公安具体政策是要经过适当性评估检验的（当然政策实施前后也是可以的），因为在这之前，公安具体政策是理论上的东西，纸面上的意见或主张，在这以后，则是要经过实践检验的，是要改变公安工作实践的，对当事人的关系产生一定的影响，并产生一定的物质改变或法律意义。因此，对公安具体政策的出台，必须认真和慎重，应该要经过适当性评估，认为其完全合适，才可以付诸实践。

据凤凰新闻网2021 年5 月3 日报道：5 月1 日，陕西省西安市新城区康乐路，一名出租车司机在车内死亡，驾驶员被发现时，有西安交警新城大队开具的罚单贴在车窗上[7]。由此产生诸多疑问：司机在车内时，交警直接开了罚单，为何没有看到？该交警如果认真仔细一些，是否可以挽回这位司机的生命？贴罚单到底是为了为罚而罚，还是为了维护交通秩序？

在公安机关的执法活动中，保护人民、服务人民的社会价值是最高的价值之一，无论是哪一种执法活动，民警都应该把人民利益放到心上。尤其对于交警来说，天天和人民群众打交道，很大程度上代表了公安机关的形象，所以，交警在执法时，更应该慎重和认真，更加注意身边的人、事、物。经调取车内视频资料显示，5 月1 日4 时57分，该驾驶员行驶至康乐路时停车，后转至副驾驶位，放倒副驾驶位座椅后躺卧，出现呕吐、抽搐等症状，至9 时42 分以后，该司机再无生理反应动作。10 时19 分，交警新城大队警务人员在执勤过程中，发现该车违法停放，在驾驶位B 柱处粘贴违法停车告知单后离开，期间未注意到车内异常。10 时43 分，群众发现车内人员情况，拨打120，120 到达后确认该司机死亡，随后现场群众报警。

从民众的反应来看，人们质疑的不是贴罚单的行为，而是贴罚单的过程，从网上的视频来看，出租车车窗是开着的，而且是透明的，即便司机躺在副驾驶位，要看清车内情况并非难事，到底是什么原因让交警没有查看车内情况？或者是什么忽略了车内躺着的司机？从舆论的反应来看，大家质疑交警是为了贴罚单而贴罚单，而忽略了车内司机的情况。

公安机关的根本任务是打击犯罪，保护人民。每一位人民警察在执行任务时，都要时刻记着保护人民这件事。当然，基层一线民警的任务勤务非常繁重，许多一线民警倒在了工作岗位上，用生命践行了为人民服务的宗旨。同时，各级公安机关在制定公安具体政策时，应该把保护人民这一条写进去，并配套相应的具体措施和注意事项，在开展执法活动前，要进行详细的要求和提醒，使参加执法活动的每一位民警都能了如指掌，转化为民警的自觉行为。

目前，公安部在全国公安交通管理工作会议上强调，要深化执法为民理念，坚持宽严相济，进一步规范交警执法处罚，严禁逐利执法、过度执法、粗暴执法。我们相信只要交警发现车内司机身体出现异常，绝对不会漠视不管。一条生命的逝去令人痛惜，痛失救命的机会都是令人遗憾的，因此，凡有救命的机会都应十分珍惜。交警执法当然要有力度，但交警执法也理应有温度，罚单是冰冷的，但人心是温暖的。此次事件表明，在执法行动中每一个细节都应该被重视。

四、结语

首先，加强公安政策的适当性评估，是实现公安政策民主化、科学化的客观要求，可以提高公安政策的科学性、有效性，最大程度提高公安政策的质量和有效性，为政府、公安机关制定政策提供强有力的智力支撑和理论支持；公安政策的制定是各级公安机关履行职责任务，实现良好社会秩序的重要工具，同时公安政策的制定也涉及广大人民群众的切身利益，关系到公安机关打击犯罪的精准度，稍有不慎就会使公安政策走偏、失真，失去制定政策之初的原意初心。

其次，公安政策往往具有政治性、全局性、成本高、部分政策不可逆等特点，因此有必要引入公安政策的适当性评估，对公安政策的总体合法性、现实合理性、公开公正性、公众参与度、政策可行性进行评估论证，要求公安政策的制定者站在人民的立场上，站在履职尽责的立场上考虑问题，既考虑政治安全，又考虑社会安全、经济安全等安全，坚持总体国家安全观，以增加人民群众对公安机关的好感以及信任度、公信力的提高，最终有利于实现国家安全、政治安全和社会安全等安全。

最后，公安机关及其人民警察，每一天时时刻刻都和群众打交道，职责权力重大，使命任务光荣。因此，对每一项公安具体政策的制定，都应该进行公安政策适当性评估，最大限度地减少失误和失策，更好地贯彻国家关于公安的各项基本政策，践行对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的总要求，把人民群众对美好生活的向往作为公安机关的奋斗目标。