乡村振兴中村党组织功能转型问题研究*

刘艳云

(中共湖州市委党校，浙江 湖州 313000)

党的十九大以来，党中央从推进全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的战略高度，明确了中国特色社会主义乡村振兴之路，这是新时代解决好“三农”问题的总抓手，也为新时代准确把握和处理好工农关系、城乡关系指明了方向。2019年1月，中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》，明确指出了村党组织(村指行政村)是党在农村基层组织的重要组成部分，是党在农村全部工作和战斗力的重要基础，并就村党组织的职责与任务做了进一步明确和细化，赋予了村党组织在推进乡村振兴战略中的特殊历史定位和时代任务。2020年中央一号文件明确要求，要认真落实《中国共产党农村基层组织工作条例》，筑牢党在农村的执政基础。2021年中央一号文件再次指出:“充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴。”[1]24在此背景下，探讨村党组织功能转型问题具有重要的现实意义。

一、核心要素：组织振兴视角下的村党组织功能定位

乡村振兴作为新时代“三农”发展的战略构架，是统筹推进“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局在“三农”工作领域的具体要求。2018年9月下发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》明确提出要科学有序推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴。这“五个振兴”相辅相成、互为关联，也为实施乡村振兴战略明确了目标和路径方向。而在“五个振兴”中，组织振兴是实施乡村振兴的核心要素和根本保障。当前农村基层组织主要包括农村基层党组织、村民自治组织、村级集体经济组织和农村社会组织。在这四类组织中，村党组织则是实现乡村振兴的核心力量，是实现乡村振兴的主要引领者和实践者。2018年11月中共中央印发的《中国共产党支部工作条例(试行)》第十条明确指出：“村党支部全面领导隶属本村的各类组织和各项工作，围绕实施乡村振兴战略开展工作，组织带领农民群众发展集体经济，走共同富裕道路，领导村级治理，建设和谐美丽乡村。”[2]10可以说，在推进乡村振兴战略进程中，村党组织被赋予了新的历史地位和功能定位。

(一)政治功能：打造坚定的政治领导核心

党管农村工作是中国共产党的优良传统和重大原则，是深入有效实施乡村振兴的政治保障。首先，必须毫不动摇坚持和加强党对农村工作的领导，通过完善党的农村工作领导体制机制，把实现农业农村优先发展体现在党和国家发展政策的各个方面。其次，按照中央农村工作会议精神要求，建立实施乡村振兴战略领导责任制，形成党内自上而下的“三农”领导机制和工作班子，使“三农”工作落实到组织制度和工作机制中[3]1-4。村党组织作为中国共产党政党系统的乡村基石，必须旗帜鲜明地讲政治，充分发挥好乡村振兴的“一线总指挥”作用。村党组织要切实当好农村各项工作的“领头羊”，发挥好统筹协调、政策指导、推动落实、督导检查等各项职能，确保党的各项政策措施在乡村得到有效贯彻落实，确保乡村振兴朝着社会主义现代化的目标前行。

(二)经济功能：助推多元的经济发展动力

村强民富是乡村振兴的重要目标。没有乡村经济的发展，乡村振兴就失去了物质保障。党的十九大以来，《中国共产党农村工作条例》《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等文件中明确指出：村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。这明确了村党组织必须履行推进乡村经济发展职能的要求。一方面，村级集体经济是农村基本的经济组成部分，发展壮大村级集体经济，是推动乡村振兴的重要途径，是农村民生改善、农民走上共同富裕的物质保障，是巩固农村政权的经济基础。村党组织要积极壮大农村集体经济，为农村基础设施建设以及农民生产生活环境改善提供经济保障。另一方面，要实现产业兴旺，必须注重一二三产融合发展，因此，村党组织要积极建构乡村多元产业结构以促进经济发展、农民增收，最终真正实现村强民富。

(三)社会功能：凝聚广泛的乡村人才振兴合力

乡村要振兴，人才是关键。破解乡村振兴中的人才瓶颈问题，关键是要做好人才的培养、引进工作，把懂农业、爱农村、爱农民的人才吸引到农村中来；要充分发挥农民主体作用，善于挖掘和培养本土人才，鼓励他们积极投身家乡建设；要把乡村人才的技术优势嫁接到本地资源禀赋优势上，真正让农村成为这些人干事创业的热土，进而带动相关产业发展，做到以“才气”聚“财气”。村党组织要成为汇聚和培养乡土人才的重要渠道和平台，要从教育、就业、医疗、基础设施、居住环境等条件入手，不断改善和优化本土乡村人才的成长环境，造就更多的乡土人才；要建立健全本土乡村人才的成长发展机制，真正做到用其所长，让他们真正成为乡村振兴的参与者和主力军。

(四)组织功能：提供坚强的组织机制保障

治理有效是乡村振兴的基础和目标。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”[4]29村党组织处于国家与乡村相互衔接的接点位置，是国家和农民之间的联合体，是嵌入乡村治理体系的“轴心点”，始终处于核心地位，与村民委员会、村民自治组织、农村社会组织等构成了“一核多元”的乡村治理体系。村党组织是乡村社会具备整合性和凝聚力的核心组织，乡村社会精英整合和文化重塑必须以村党组织为引领。反之，如果村党组织工作软弱涣散，治理有效就缺乏了主心骨。因此，村党组织必须明确角色定位，努力在强化自身建设中不断提升组织能力，在组织动员社会资源中增强群众认同感，在强化组织功能中增强组织权威和治理能力。

二、现实考量：乡村振兴中村党组织运行存在的问题

当前，随着城乡一体化进程的加快，农村社会边缘化问题日益突出，这严重制约了农村经济社会的发展和农民生活水平的提高。与此同时，在乡村振兴背景下，一些村党组织未能及时紧跟时代要求而实现功能转型，在其运行中陷入困境，突出问题表现为以下四点：

(一)核心引领作用与政治地位不够突出

村党组织是中国共产党的农村战斗堡垒。从理论上来看，村党组织通过科学的领导体制机制和优秀的党员队伍，通过有效的工作方式方法精准落实乡村振兴的各项政策，进而获得农民信任和拥护。但在现实中并非都如此。当前一些村党组织在思想上缺乏规划和引领,尤其是缺乏制度上的规范和政策上的引领扶持，对党员干部的教育培训仅停留在上级要求的规定性要求上，教育方式单一落后。同时，对农村政策消化吸收也不够彻底。一些村干部只是孤立地看待政策，并没有结合农村现实情况贯彻落实政策，导致很多政策难以真正落地。此外，一些村党组织存在抓中心忘党建、中心任务和党的建设“两张皮”的现象，或者只是为了党建而抓党建，没有把党建和“经建”“城建”“社建”融为一体，互动互促不大，影响了党建的生命力。甚至一些村干部缺乏党性，违反八项规定要求，滥用私用公权，谋取不当利益，严重影响了党员干部形象，导致党群关系离心化，大大影响了党在农村的组织化权威。

(二)自我造血能力与农民期盼仍有差距

经济基础决定上层建筑。村党组织的经济造血能力决定着其在农村的地位。如果村级党组织缺乏经济意识、市场意识和竞争意识，就没有做群众工作的能力和底气，最终与群众渐行渐远。当前，村集体经营性收入参差不齐且增收渠道比较单一。从湖州调研来看，尽管湖州已于2019年全面消除年经营性收入30万元以下欠发达村，但从整体上来看，剔除土地征用补偿、政府补偿、社会捐助等经营性收入，很多村集体经营性收入主要是以厂房、仓库、店面等物业经济和土地等资源的发包为主，对现有资源的利用转化不多，特别是投资入股分红收益和直接的生产经营性收益较少，抵御风险的能力有限。而且有些村因美丽乡村建设、“三改一拆”“五水共治”等工作的推进，村级集体经济支出刚性增长，导致资金缺口较大，甚至出现了负债增加的趋势[5]7。从客观环境来看，一方面农村的整体性衰败是城镇化带来的必然后果，另一方面改革开放以来，农村个体经济得到长足发展，集体经济日益“空壳化”，村党组织和农民之间也逐渐失去了村集体经济这个维系“纽带”。从村党组织运行来看，由于农村经济和人力资源向城市高度集聚，村党组织可调配的资源十分有限，赖以发展的经济基础又很薄弱，很容易出现被动性运转[6]52-54。

(三)村级服务能力与社会发展不够匹配

随着农村物质生活水平的提升，村民诉求特别是精神文化和政治需求日益多元。然而，受党组织权力上移和村民自治的影响，村党组织的服务功能在一定程度上有所弱化，从而导致一些村党组织未能正确处理自身与民众的关系，服务意识淡化、服务动力不足，缺乏凝聚力、号召力和战斗力。同时，随着信息社会发展，一些村党组织管理和服务手段和方式难以适应形势发展，有些仍停留在传统的会议传达层面，导致管理和服务的效果不理想，抓发展的思路也不够宽，为民办事谋利的思路不活、办法不多，对下乡创业就业的人才管理服务不到位等，难以适应工作中出现的新要求和新变化。此外，农村人口“空心化”依然是一个普遍问题，大量的乡村精英流失，村党组织人员老龄化较为凸显，且知识水平较为低下，干事创业的动力也不足，接受新生事物能力有限，再加上缺乏长效的村干部培养机制，村干部后备力量不足等，这些问题势必会影响村党组织长远发展。

(四)社会治理方式与现实结合不够紧密

从组织运行来看，当前村党组织存在的最突出的问题是其上情下达、下情上报的桥梁纽带功能发挥不足。现实生活中，上级下达的政令，在村党组织层面往往只是形式上传达，并没有起到真正的实质性作用，导致村民知情权得不到保障，甚至影响一些农村工作的正常开展。同时，一些村党组织由于种种原因，也未能及时或者真实地向上一级党委汇报农村经济社会发展中存在的问题。一些村集体领导班子运行存在着“三务”公开的内容不具体、部分村务监督管理上存在重资金管理、轻资源资产管理等薄弱环节，特别是在美丽乡村建设、农整拆迁、“三改一拆”等领域，存在违反土地征用、未审先征、账目管理不规范等诸多问题，导致党风廉政风险加剧。这表面上是村党组织运行失调问题，其背后也反映了对村党组织监督乏力与缺位的问题，尽管近几年加大了对村党组织监督力度，但是还存在很多监督漏洞和缺位，比如群众对村党组织监督的渠道还不够顺畅、乡镇人大对村党组织的监督不够到位等。

三、路径探索：以村党组织功能优化推进乡村振兴

从历史和现实的维度来看，村党组织作为党和国家推进乡村振兴战略的“最末梢”，其战斗堡垒的角色和地位无可替代，且只能加强不能弱化。在实施乡村振兴战略过程中，村党组织功能发挥的成效直接影响着乡村振兴的效果，本文试图从以下四个方面探讨村党组织功能实现的路径。

(一)以“政治引领”为导向，提高村党组织领导力

村党组织是国家权力在农村的“代言人”，是党在农村打牢执政根基的政治保障。统筹推进新时代乡村振兴，必须突出政治引领，不断增强党在农村的组织优势、组织功能和组织力量,切实通过政治上的方向引领、观念引领、政策引领、作风引领，筑牢党的基层战斗堡垒。一是要在维护党的权威上做到正确引领。村党组织要旗帜鲜明地讲政治，在农村各项工作中始终把政治建设放在首位，引导支部党员强化“四个意识”，增强“四个自信”，始终做到“两个维护”，以支部为核心，以党员为示范，始终绷紧政治纪律和政治规矩这根弦，号召广大农民群众拥护党的指导思想，引领群众坚决与歪风邪气、错误言行作斗争，使群众自觉维护党中央的权威和拥护党的集中统一领导。二是要在贯彻党的政策上做到正确引领。村党组织是最了解农村情况、最了解农民需要的，也是最熟悉农村发展态势的，要把党的最新理论成果，特别是各级关于乡村振兴一系列方针政策吃准研透，巩固和完善村党组织活动阵地，把党的一系列政策与本地实际相结合，通过多种形式传达贯彻，切实增强村民参与乡村振兴的积极性和主动性。如，安吉县黄杜村在贯彻落实打赢脱贫攻坚战的关键时刻，以白茶产业帮扶为纽带，推动帮扶地区经济“造血功能”的形成和优化，荣膺全国脱贫攻坚先进集体。三是要在干部选拔任用上做到正确引领。村干部是乡村振兴的领头雁，是农村各项工作的当家人。选拔任用什么样的村干部，某种程度上决定着乡村振兴的成败。必须重点抓住“关键少数”，选优配强村党组织班子成员特别是书记的选拔任用[4]57-58。要按照政治理想有追求、干事创业有思路、村务管理有规矩、服务群众有感情、带领队伍有办法、廉洁公道有口碑的要求，选好、用好、管好村党组织书记，强化村党组织书记政治责任第一责任人，把落实政治责任融入村党组织工作各方面。

(二)以“组织引领”为抓手，提高村党组织公信力

村党组织是中国共产党在农村的形象代表。村党组织要拥有公信力，必须适应农村社会的变化，特别是要综合考虑农村社会的历史文化、宗族结构、各社会主体关系等现实因素，通过优化和配强组织设置，真正做到以党建促发展、以党建惠民生，真正把组织优势体现在乡村振兴各项工作、各个环节和各类群体中，从而赢得农民群众的信任和拥护。一是“强制度，抓作风建设”。要从基本制度抓起，突出党员日常教育和正风肃纪，特别是要把严肃党内政治生活作为解决村党组织功能弱化的重要抓手，严格落实“三会一课”制度，切实按照以问题为导向建立自省自查机制，创新形式开展党内政治生活，完善和规范主题党日、民主生活会、组织生活会、民主评议党员等制度。要着力构建有效的监督约束机制，利用多种载体加大对村“两委”班子的监督力度，切实杜绝损害群众利益行为。如，近年来湖州市以强化约束力为核心，扎实推进清廉乡村建设，逐步构建起一整套清廉乡村建设标准体系。如安吉县高禹村的“五个所有”村级事务管理规则已经在天子湖全面推广实施，各村因地制宜借鉴运用，使得村级小微权力的“紧箍咒”越扎越紧。再如，安吉县报福镇党委实施《报福镇村级工程建设项目管理办法》，以制度建设补齐风险漏洞，有效防止了村干部在工程建设上的腐败。二是“强机制，抓组织优化”。要适应“一肩挑”等新政策、新要求，不断优化“一肩挑”运行机制。减少和消除地方宗族的势力影响，依法组织实施，规范工作运行，增强工作透明度，真正把优秀人才选拔到村党支部书记(主任)岗位上。县乡两级要加强村党组织管理，建立严格的岗位目标管理责任制，建立健全“一肩挑”村书记(主任)述职和报告工作制度，对村级班子运行加强动态监测，定期分析研判村党组织战斗力。要进一步完善民主制度，对于事关村民切身利益的重大事项，必须充分发扬民主集中制，经充分讨论通过后执行，从而提高党组织在群众中的公信度。要不断适应农村社会发展的新需求，推进村党组织设置和活动方式创新，对一些条件成熟的党支部(党总支)可升格为党总支(党委)，建立党群服务中心。探索建立农村特色党小组，加快推进农民合作社、专业协会、农村电商等新型经营主体的党建工作。通过村村联建、村企联建、村社联建等形式实现资源整合、优势互补，不断夯实战斗堡垒。三是“重培养，蓄人才储备”。人才强则组织公信力强。要始终把人才振兴作为工作关键，把具有较高的思想觉悟、深厚的乡土情结，同时又具有经营能力的人才吸纳到组织中来。通过各种形式的组织培养，把乡村经营和乡村善治能手培养成党员干部，把党员干部培养成为乡村经营和乡村善治能手。要扩大选人用人视野，从农村实用人才、致富能手、民营企业带头人、外出创业人员和回村复员退伍军人等各类能人中选拔村“两委”后备人才。要重视年轻党员培养，特别是要把有品行、有素质、有潜力的大学毕业生吸纳进党组织中来，做好组织人才储备。要建立党员经常受教育的新机制，创新农村领导人才梯次培养选拔的新途径。

(三)以“服务引领”为基石，提高村党组织凝聚力

村级党组织处于农村基层工作第一线，直接面对基层群众和农村繁杂琐事，只有群众路线走好了，联系、服务群众更紧密了，村级党组织的凝聚力才会增强，农村各项事业才会兴旺发达。一是因地制宜壮大村集体经济。要建立和完善村集体经济组织，并通过建章立制和规范性指导，确保村集体经济组织正常运转。要充分利用区位优势，依靠资源禀赋，善于挖掘人文地理潜力，通过整合项目、资金、行政三类资源，盘活乡村闲置资产，因地制宜多渠道发展物业经济、资源经济、特色经济等，拓宽农村集体经济收入来源。要科学配置集体经济发展用地指标，有计划地安排一定量的土地用于培育集体经济和农村产业新的增长极[7]42-43。二是带领农民共同发展致富。要结合惠农强农政策，鼓励有技术、会经营的大学毕业生、创业致富能手返乡创业，并提供相应的保障措施，加大专业能力培训，打造一支懂农业、会技术、善经营的复合型专业人才队伍。要积极发展党支部创办的“村社合一”“村社联建”等各类型农村复合型股份合作经济组织，特别是要重点围绕“土地谁来种”“资金哪里来”“资源资产怎么盘活”三大关键问题鼓励创新，支持和引导各类农民合作社做实、做大、做强。要结合党群服务中心建设不断优化机制，及时把握政策信息，引导金融机构等社会资本支持合作社发展,加大与相关部门联系沟通，有针对性地开展业务指导，为农业合作社提供各种支持。要规范农民合作社运营，加强对合作社人、权、财、事的监管和约束，确保其健康顺畅运行，使农民普遍受益。三是加大联动优化服务质效。要加强乡镇与村的联动，建立健全党员干部下基层的长效机制，从时间、任务完成度、帮扶效果，以及服务实效上完善党员干部服务群众机制，推动干部服务群众的成效。要建立健全村干部便民服务长效机制，形成以村级活动场所为主阵地，以村干部为主体，以服务群众生产生活为核心的常态化服务机制，不断完善服务内容、规范服务行为、提高服务能力。要积极探索党员服务承诺履诺制度和人民群众反馈机制，全面掌握群众需求，及时解决服务过程中发现的问题，不断提高党员服务质量和乡村治理效果，从而提升农民幸福感和获得感。

(四)以“文化引领”为依托，提高村党组织渗透力

文化振兴是乡村振兴的灵魂。当前，农村传统思想文化正在被逐渐消解。要实现乡村振兴，村党组织必须以先进的思想文化为统领，不断丰富农民的精神文化生活，满足农民的精神文化需要，才能在文化引领中提升组织渗透力。一是强化社会主义核心价值引领。村党组织要善于通过公益广告牌、宣传栏、道旗等形式广泛开展社会主义核心价值观宣传，要丰富宣传教育实践，采用文艺演出、漫画、图说等多种通俗易懂的形式解读社会主义核心价值观，使社会主义核心价值观融入农民的日常生活当中，形成良好的农村精神风貌。要充分挖掘乡规民约、村规民约、家规家训等自治性制度资源，在言行规范上树立正确的价值导向。要通过建立乡贤参事会、文明理事会、红白理事会等群众自治组织带头引导和养成文明新风。要通过开展各类评选树立模范典型，以榜样示范带动村民树立良好民风。二是增强农村公共文化服务供给。要加强农村公共文化基础设施建设，并精准把握农村公共文化设施的功能服务本位，充分发挥文化场所和设施的综合功能，提高农民对农村公共文化基础设施的使用效率和满意度。要坚持因地制宜、统筹兼顾，把村规村约建设、家风家训传承、民风民俗传播等融入农村公共文化建设中，将文艺下乡、科技下乡、法制教育、体育健身等结合起来，将公共文化产品供给和文化产业发展结合起来，以优秀传统文化和特色文化产业引领农村社会风尚，推动农村文化供给的多元化、综合性发展[8]68-69。三是加强农村文化人才队伍建设。要积极争取上级党委政府的关心和支持，做好本地文化人才队伍建设发展整体规划。一方面要充分发挥乡土文化人才的作用，为农村文化能人、手工艺匠人、非物质文化遗产项目传承人等文化人才提供平台和便利，鼓励和扶持其开展文化技艺培训、推广、传承，在保护和传承中弘扬传统文化和技艺。另一方面要沟通、组织相关文化单位，灵活有效地建立市、县、乡、村相结合的专业文化人才队伍，为广大农民提供专业的、高品质的文化服务。要动员社会各界人士积极参与，组建各种形式的志愿服务队伍，引导其参与文化下乡、民俗文化保护、农村书屋管理等活动，为农村地区提供多种样式的文化服务活动。