以开发固主权：不应被遗忘的历史经验教训

刘永连

根据广东地方档案记载，晚清时期是我国政府将南海诸岛管理措施比较系统地落到实处的关键时期。在两广总督府主持下，从反复数次的海岛巡视、调查和宣布主权，到设立东西沙岛筹办事务处等专门机构来筹划开发和建设，再到蔡康等人拟定、改进章程实践商办、官办及与外商合作开发东沙岛海产，同时还针对西沙群岛和榆林港建设也提出系统而周密的建设和开发规划，在短短几年内积累了许多经验。然而进入民国之后，广东军政府竟然完全忘却前清政府派往东沙守卫岛屿的十几名士兵，导致这些士兵最后绝粮病饿而死(1)民国十八年(1929)十一月十三日，陈荷朝、冯德安呈建厅《呈为承案被撤冤抑难伸再乞澈查虚实以正是非而维承案由》一文中透露：“缘东沙岛乃一荒岛也，前清宣统元年用十三万两收回，继后乃驻兵一营在岛守备。迄至民国成立时，驻岛一营兵因绝粮缘故，已经死尽。” (广东省档案馆藏民国档案6-2-520)对应晚清档案，东沙岛司事(委员)五品军功洪念宗在宣统三年(1911)九月廿八日最后一次的报告中指出：“广东东沙岛，原系劝业道衙门主司所管，向派委员一名，管理该岛事务，又管工一名、勇目一名、医生一名、护勇十三名，看守东沙岛上物业。”。 后来在前清东沙岛司事洪念宗的呼吁之下，广东军政府才于民国元年三月(1912)发布通告，招商免费承办东沙渔业。然而，军政府答应商人免费承办东沙岛渔业开发，只是想利用商人、渔民看守海岛，而在开发经营上并未用心，招商承办亦无章法。尽管在民国元年(1912)到八年(1919)之间曾有多位商人主动请缨，但皆因政府政策措施不到位而无法落实开发。至中华人民共和国建立，海军力量薄弱，而台湾势力多方渗透，西方列强冷战围堵，政府只能重点防守近海岛屿和沿海各地。20世纪60到70年代，我国虽开始着力争回西沙、南沙诸岛，但是多限于重申主权和军事防守，南海开发仅限于沿海渔民的传统捕捞。改革开放以后，渔民海产养殖和国家石油开采等事业发展起来。三沙建市后，又有人提出“以开放促开发，以开发保主权”(2)这一主张最早由海南省三沙市工委书记谭显坤提出，得到中共海南省委、省人民政府的高度重视和支持。后来也有人提出类似口号“以开放促开发，以开发促维权”(新闻《三沙设市：海南发展迎来第三次重大战略机遇》，www.chinareform.org.cn)，不过，三沙市政府很快确立“维权，维稳，保护，开发”的八字方针，开发战略被放在了末位。的方针。不过如何形成一个便于南海诸岛开发建设的管理体系，如何针对领海中渔业、矿产和极为丰富的各类海洋资源实施全面和系统的开发活动，至今有待政策出台和实践落实。

民国时代，广东实业厅长李禄超在为陈天锡所编《西沙岛、东沙岛成案汇编》作序时指出：“顾官厅间，每多关系国计民生，兼具深长历史案件，足以觇政治，考习尚，资因革，其事迹为何如重要？而凡百有司，鲜闻有从事此案件之著述，公之于世资为讨论者，宁非憾事！”(3)陈天锡编《西沙岛、东沙岛成案汇编》西沙岛部分，第一章绪言，广东省实业厅1928年版，第1页。可见时常借助档案来学习前人办事经验，不断借鉴重大问题的处理方式，在提高行政能力方面颇为重要。不过档案的使用应得研究性整理之便，历史经验的借鉴需要学术探究。陈天锡说：“我国官厅案牍，向鲜作有系统之编辑。每一案件，问题愈复杂，则卷帙愈丛积而不易为理；时间愈久远，卷帙亦愈易于散佚。当其事者，遇此繁杂散漫案卷，往往视其累累，而难为精细之校阅。即有欲为精细之校阅，而因时间之经济，亦竟有出于事势所不可能者。于是此一案件，非陷于处理之乖误，即成为长久之宕延，政治不能起色，固有种种原因，而案牍无适当组织，亦实为极大原因之一种。隆替所关，渠为浅鲜！”(4)陈天锡编《西沙岛、东沙岛成案汇编》西沙岛部分，第一章绪言，广东省实业厅1928年版，第1页。无可讳言，学术研究未能应时服务于社会，应是导致我国南海开发和管理事业滞后的重要原因之一。

回顾中国海疆治理学术史，可知以往研究成果多用业已整理出来的汇编或报刊、网络资料，而少看国内外原始档案与地方文献；多讲当前实务和即时政策，而少究历史进程和制度原委；多讲主权争端和归属法理，而少论领海维护和日常管理。在这种情况下，尽管晚清、民国时期南海开发和管理经验颇为丰富，文献资料也浩如烟海，但是关注者太少，学术研究十分薄弱。同时在海疆治理视角上，笔者认为研究和解决南海问题的最终和主要目的并非解决国际政治关系，而是切实维护住我国在南海海疆的国家主权和海洋权益，而这些权益得以维护的根本体现就是能够开发建设并将主权逐步巩固下来，为国家建设服务。因此，如何有效开发和建设，在南海问题研究中应该占有重要的地位。

本期“南海研究”栏目所发表的4篇论文，均以晚清和民国时期我国南海治理层面的文献整理和问题研究为主题。其中《晚清民国时期广东地方南海文献的区域特征》指出，由于南海诸岛在早年属于广东管辖，开发活动亦多由粤籍民众参与，晚清、民国时期广东地方文献针对南海问题记载内容准确，文献种类多样，提供了全景式的历史场景，且蕴含精彩的故事细节，颇能彰显生动的历史智慧。《商办抑或官办：从经济特性看早期西沙群岛鸟粪开发》专门探讨了在西沙群岛鸟粪开发事项中，商办与官办两种模式的利弊和成败，指出这是一项与社会发展水平息息相关的经济活动，“只有在充分了解西沙群岛鸟粪经济特性和市场前景的情况下，采用合理的利用方法，才能避开开发模式之窠臼，使海疆建设走上可持续发展的道路”。《晚清民国时期广东地方政府对南海诸岛的调查》专注于晚清民国时期比较重要的10次南海诸岛调查活动，初步总结出其时代特色：晚清时期主要目的在于确定主权和筹划开发；民国时期进一步上升到监督商人，完善治权；二战后，则为收复失地和对海疆资源的研究和宣传。最后指出，该时期历次调查使广东地方对南海诸岛形成了完整的认知，在彰显我国主权的同时也为后期海疆调查和开发提供了珍贵的经验借鉴。《民国时期关于南海诸岛问题的社会舆论》分析了晚清民国时期针对南海问题的中国社会舆论之特点、内容，评价了民众的广泛参与在解决南海主权争端过程中所起到的重要作用。这4篇论文视角和选题不同，亦各有不够完美之处，然而它们从不同角度反映了晚清、民国时期我国南海治理问题，对我们今天了解这一段历史和汲取经验教训皆具独到价值。

晚清、民国时期还有很多问题值得深入研究，如我国海疆治理思想的发展。早在南海诸岛遭受外来侵扰之初，广东地方政府和民众就明确提出以开发固主权的思想，并曾努力付诸实践。收复东沙主权过程中，两广总督张人骏就为“重疆土而保主权”(5)《记粤省勘办西沙群岛事》，《东方杂志》，1909年5月，第6卷第6期，纪事部分，第170页。而设立专门机构开发和建设东、西沙群岛。20世纪20年代，李禄超进一步提出：“非从事开拓不足以固属图。”(6)民国十五年七月十日李禄超致外交部宣传局韦局长函，广东省档：6-1-10，第78页。在开发模式上，蔡康认为招商承办，官方监督的办法最为妥当，“于商易就范围，于官利权不失”(7)《蔡守八项条陈》，陈天锡编《西沙岛、东沙岛成案汇编》东沙岛部分，第79-80页。。 这在我国开发南海诸岛海洋资源实践中堪称指导性意见。民国十五(1926)年四月十日，周骏烈向商务厅“呈请特许专采东沙岛海草以开利源而保主权”(8)周骏烈呈商务厅“呈请特许专采东沙岛海草以开利源而保主权由 附粘呈计划概算地图”，广东省档：6-1-10，第8页。；民国十六年(1927)六月八日，陈荷朝呈实业厅“拟谋发展国权实业挽回利权”(9)民国十六年六月八日陈荷朝呈实业厅“为采取水产请批准给照开办由”，广东省档：6-1-11，第9页。。这反映了民国时期商人群体熟悉当时政策，亦开始具有以商业开发来巩固海疆主权的思想意识。由此，以开发固主权，亦即以开发和建设来维护海疆主权的思想成为民国时代广东地方的共识。笔者认为，系统梳理和全面总结我国南海治理的历史经验是非常重要的，希望更多学者能关注这一课题。