晚清民国时期广东地方政府对南海诸岛的调查

张莉媛,刘永连

(暨南大学 a.文学院；b.中外关系研究所，广州 510000)

晚清民国时期，我国依次将东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛纳入治理范围。广东地方政府作为南海诸岛的行政管理者，为了解各岛详情，有效管理海疆，曾多次组织或参与对南海诸岛调查，其中东沙群岛5次，西沙群岛3次，南沙群岛2次。郭渊[1]、刘永连[2]、黄瑶[3]、王静[4]等人探讨了晚清收复东西沙群岛、1928年的西沙群岛调查等问题。不过从南海海疆治理史角度看，其他调查亦不容忽视，而系统梳理这些调查活动尤为重要。本研究以广东省档案为基础，拟从整体上梳理东、西、南沙群岛的调查活动，考察历次调查始末，评价其历史意义及局限性，并探究其历史发展线索。

一、 晚清调查：确定主权，筹划开发

自地理大发现和西方殖民者东来，南海即因其独特的战略地位及丰富的海洋资源，引起列强觊觎。其中英国勘测的触角“遍及中沙、西沙、南沙和东沙群岛，非法勘测的次数也最多，近30次”[5]。德国从1881年起多次勘测西沙群岛，“绘制海道图，收入航海集，勘测的内容包括岛屿的经纬度、面积、地形、水深等情形”[6]133。尤其至20世纪初，日本以“水产南进”政策鼓动商人、渔民染指南海诸岛，不久日商西泽吉次窃居东沙岛并引发主权纠纷。为了避免重蹈东沙岛覆辙，张人骏派员对周边海岛实施勘测。

(一)东沙岛

南海诸岛中东沙岛距离陆地最近，有异动也最易被发觉。光绪三十三年(1907)，日本商人西泽吉次纠集百余工人，窃居东沙岛。此外，光绪三十四年(1908)八月，英国政府提议蒲拉他士岛(东沙岛)设立灯塔。东沙岛主权面临危机。

由于外务部给出的东沙岛经纬度有误[7]，且“蒲拉他士岛”系英文名，两广总督张人骏“遍考舆图，似非粤省辖境”[8]5。提议前去考察，但“粤省无大兵轮”[8]4，外务部以尚无确切证据证明该岛属于中国领土，无以声明主权，南洋水师亦不便派舰勘察[9]，导致调查被搁置[7]。经过不懈考证，后在民间访得“该岛粤人呼为东沙，居汕头正南，距汕头约一百五十英海里，确归粤境管辖”，当即决定“由粤派员乘海关巡船，偕同南洋所派飞鹰兵轮前往”[8]7，详细查勘。

宣统元年(1909)二月十二日，飞鹰舰侦查东沙岛，由于“船弁粤员，操英语粤音。该岛日人，均诿不解。虽就台湾日籍人，用闽音问答，粗得崖略”[8]9，只看到岛上建筑分布及日人生产的概况。

二月十八日，经过悉心筹划，飞鹰舰再赴东沙岛。调查人员除前福建烽火门营参将尽先副将李田，赤溪协副将吴敬荣，水师提标右营游击林国祥，试用通判王仁棠，东文翻译委员廖维勋等[8]12，还有九龙税务司熟悉测量的税务员德乐师氏，“海关卡里森氏携带照相机前往”[10]。调查持续3天左右，二十一日返回。此次调查为日后的交涉提供了有力的证据。

首先，该次调查“查明蒲拉他士即东沙岛情形”，从香港轮行16小时可达，“岛之东西沙碛，因抱作半月形，产玳瑁，多磷质”[8]18。卡里森将岛上磷矿采样作标本带回，经香港士丹利街化验所进行化验，得知“盖贵重之肥料也”[10]。

其次，据翻译人员与岛上日人主管浅沼彦之亟沟通得知，“日人自丁未(1907)秋到该处经营”[8]14。西泽在岛上的事业，“并非公司，系个人生理，亦未知日政府曾否与闻。惟去年夏，台湾曾派官吏六人至此”。现在有员工100多人，“日本商轮约每月一至或二三至不等”[8]15。调查人员拍摄了岛上日人的样貌，岛上的铁路、码头、房屋及停泊船只，成为日后交涉的有力证据。

调查期间，恰逢香港新泗和渔船路过，渔商梁应元向调查人员介绍了我国渔民在东沙岛栖息捕鱼、修建神庙等开发情况，并控诉日商屡次欺辱我渔民等事实，将其写成供词。

在铁证面前，日使才放弃“无所属之岛屿”[8]24之说，承认东沙岛属于中国。接着估值日商在岛物业，日使声称值60余万元，张人骏要求“应由两国派员，详细公平估值，由中国收买”[8]32。但日商摧毁岛上庙宇，驱逐沿海渔户所造成的损失，需要赔偿。日使同意。为了核算岛上物业的价值，开始第三次赴岛调查。

六月初一，洋务委员魏瀚、苏锐钊、薛永年等赴岛估值物业，核准实际价值仅10万6百元。经过多番谈判，“定为毫银十六万元。西泽交回渔船庙宇税项等款，定为毫银三万元。其实即是实收十三万元。我方遂亦应允”[8]36。双方画押互换后，约定时间交接。

十月初二，督署札委宝壁轮船管带王仁棠、水师总管张斌元、偕同日本副领事掘义贵及日商西泽，乘坐宝壁轮船共赴东沙岛，举行交接点收仪式。善后局、劝业道各道员带兵勇护卫，清点岛上物业，“即于是午鸣炮升旗，行接收礼。并由广海兵舰，燃贺炮二十一响，以伸庆贺”[8]71-72。从仪式上正式确定了清朝对东沙岛的主权所属。

在此次赴岛接收人员，除了善后局、劝业道的官员，还有试验场委员伦敦大学化学毕业生利寅，水师提督李准特派的黄埔船坞绘图生魏道和，以及后期筹办东沙岛的得力干将——丁忧补用知府蔡康。他们随赴东沙岛，体现出张人骏为后续开发东沙岛做出准备。

晚清前后赴岛4次，历经多次交涉，才最终收复东沙岛主权。主权确立后，开启了地方政府对东沙岛的管辖开发。

(二)西沙群岛

东沙岛主权交涉期间，“谓风传现有某国兵轮泊于西沙岛，派兵上岸测勘”[11]。为避免重蹈覆辙，张人骏派副将吴敬荣等驾轮船前往探查。

西沙群岛距离大陆较远，为稳妥起见，需委派精干且熟悉航海之人前去调查。据李准回忆，“经吴敬荣、林国祥、王仁棠先会同粤海关船员往探”[12]。水师副将吴敬荣少时入北洋兵船供职，在海军中多有建树[13]；水师提标左营游击林国祥，是福建船政学堂第一届毕业生，先后任“琛航”“伏波”号管带[14]。广东补用通判王仁棠、林国祥等都曾参与东沙岛的查勘，航海经验丰富。

初次调查借用海关小火轮，“乘员少、时间短、危险大”[15]，不大可能逐个登岛细查，只能概览岛上“并无洋人，只有中国渔人……询诸渔人，果有洋人在于诸岛否，皆答无有，只有某国之代表人，曾到各岛测量”。岛上“木产甚丰，大树上刻有洋人名字者，此可为有洋人曾到该岛之明证”[16]。此次调查基本掌握了西沙群岛的岛礁分布和地理位置，确定复勘岛屿个数。

宣统元年(1909)三月间，张人骏饬令成立筹办西沙事务处(以下简称筹办处)，制定《复勘西沙岛入手办法大纲十条》(以下简称《复勘大纲十条》)，筹备复勘事宜。

《复勘大纲十条》作为复勘的纲领文件，首先确定参与复勘人员，包括“官商暨随带测绘学生、化验师、工程师、医生、各项工人”[17]28。广东补用道李哲濬为首的11位文官，水师提督李准为首9名海陆军官，16名测绘学生，无线电局工程师布朗士、礼和洋行化验师等2名外国化学试验科技人员，工矿技术人员、木工、泥水匠、修盐漏工、种植工等各类工匠，照相师、庶务(秘书)、洗衣工等服务人员，以及从当地渔民中雇佣的劳动兼引水导航的小工100名，还有韦雪斋、李惠林、苏汇泉等3名港商，共170余人。规模宏大，各类人员齐备。其次，明确测绘勘测各岛屿，在岛上发展盐业和种植业。

宣统元年(1909)四月初一，调查团乘坐伏波、琛航、广金三艘兵轮以及海关小火轮出发，在琼州海口整顿并补充供给后，四月十二日抵达西沙群岛。先后巡视罗拔岛(甘泉岛)、大登岛(琛航岛)、地利岛(中建岛)等大小15个岛屿。二十二日回省，历时1个月。调查队在岛上的活动，主要有：

其一，考察各岛的地形地貌，物产资源。如在晋卿岛上，掘井二三丈也见不到泉水，推断该岛“其实非岛，乃一沙洲耳”，“其地上沙土作深黑色，数千百年之雀粪积成之也”[18]5。

其二，勒石命名，悬挂龙旗，鸣炮21响，以申明主权。在伏波岛看到“其椰树及石上，多德人刻画之字，皆西历一千八百余年所书”，李准命人在珊瑚石上刻“大清光绪三十三年广东水师提督李某巡阅至此”。又命木匠建造木屋，“竖高五丈余之白色桅杆于屋侧，挂黄龙之国旗焉。此地从此即为中国之领土矣”[18]6。

其三，绘制西沙群岛海图。“所历各岛，皆令海军测绘生绘之成图，呈于海陆军部及军机处存案。”[18]8

其四，撤销西人强加的岛屿名称，用中文命名各岛屿。或依据岛屿出产，如多产珊瑚称其“珊瑚岛”，因岛上有泉水命为“甘泉岛”；或以舰船名称，命名为“琛航岛”“广金岛”“伏波岛”；或依照赴岛调查者的籍贯地，命名“新会岛”“宁波岛”“华阳岛”等[18]6-8。作为官方的首次命名，虽然岛屿的名字比较随意，但大多沿用至今。

离岛之际，考察队“留牲畜之种山羊水牛雌雄各数头于岛”[18]6，试验岛上发展种植业的可行性。将岛上稀奇罕见的物种作为标本，带回省内研究。

筹办处的复勘报告，高瞻远瞩地指出“西沙岛为适当欧洲来华之要卫，为中国南洋第一重门户”，战略地位重要，计划“将来东沙岛收回，亦请一律办理”[17]16。广东补用盐经历郝继业认为西沙群岛“盐利想亦甚溥。盖其水味卤质，与榆林港相并，只湾泊运道稍逊耳”[17]19-20。王秉恩、李哲濬等则提出在西沙群岛开展渔业、盐业、种植业等多种经营，原定“准于秋间，将该东西十五岛一律开办云”[16]。后因张人骏离任，开发计划也归于停顿。

此次复勘在国际上产生了深远影响。法国驻越南政府认为：“他们在其中两国主岛上隆重地升起了中国旗，并鸣炮21响。这样，他们就代表了自己的政府确立了对整个怕拉塞尔的占领。”[6]538英国出版的《中国海指南》写道：“西沙群岛有两个主要群岛，即宣德群岛(the Amphitrite Group)和永乐群岛(the Grescent Group)，还有一些小岛及暗礁。1909年中国政府将其列入版图，并经常有船队前往巡视。”[19]日本人下中弥三郎编的《大百科事典》写道：“清末，为防止这些岛屿被外国人夺走，广东政府曾派员对该岛进行经营和调查。”[6]572日本商人虽然觊觎西沙群岛的磷矿资源，也只能私下勾结中国商人进行盗采。

晚清鉴于水师实力，主要勘测距离陆地较近的东沙岛和西沙群岛，首要任务是宣示主权。其次，了解各岛的自然地理地貌和资源分布，增强对海疆的认知，筹备开发。从原本的放任不管到制定详细的开发计划，两广总督加强了对南海海疆的管辖。

二、 民国调查(日据之前)：监督商人，完善治权

清末确定东沙岛、西沙群岛的主权后，民国时期广东省府主要以招商承办的方式对南海诸岛实施管辖，即“以开发固主权”。民国初期，由于广东军阀混战，局势动荡，主政者无暇顾及海疆诸岛，缺乏有效的军事保障和监管。导致不法商人勾结日本人，出卖国家权益的案例，屡禁不止[20]。名义上，商人承办的是海岛资源，实际上往往独揽岛上大权。

日人垂涎南海资源已久，尤其是磷矿和海人草所带来的巨额利润。日本政府“殖产兴业”政策，鼓动商人群体“水产南进”。“日本商人利用台湾岛地近南海诸岛的优势，开始进行掠夺性侵渔与偷采，并逐渐形成以军事武装力量为后盾，从商人个人的行为向政府、军队和商人相结合发展的态势。”[21]广东省府批商承办的管辖漏洞，给日人以可乘之机。无孔不入的日本商人勾结我国不法商人，联合欺瞒广东省府，骗取承办执照，大肆盗采海岛资源，实施经济侵略。

期间，广东省府曾多次通过实地调查，一方面加强对商人监管力度，加强对东、西沙群岛的管辖，杜绝商人勾结外部势力。另一方面，及时了解并抗议日本、法国对南海诸岛的侵犯。在日本占领南海诸岛之前，广东省府针对东沙群岛的调查有5次，对西沙群岛的调查4次。

(一)从东沙岛到东沙群岛

民国初期，东沙岛有限的磷矿资源，经过国内商人开发及日人盗采，已被采掘殆尽。20世纪20年代左右，原本默默无闻的海人草，因其独特医药价值的发现，成为商人竞相争夺的利源[22]。以周骏烈、陈荷朝为首的中国商人，为独占海人草承办权，勾结不同的日商势力，互相争竞、攻击、诋毁，轮次承办。此外，东沙岛观象台监守自盗，以“军事区域”为借口，与广东省实业厅争夺东沙岛管辖权。再加上日本人对东沙岛从私下盗采到明目张胆的军事占据，导致了内忧外患、错综复杂的海疆管治危机。

在如此复杂的情形和局势下，为了捍卫东沙群岛权益，广东省府先后5次派员赴岛调查，调查的时长从短期考察发展到驻岛监察。

1．1925年张剑锋调查：屏退海军部，维护粤省管辖权

自清末以来，广东地方政府屡次筹备在东沙岛建设灯塔和无线电台，因种种原因未能实现。至1925年12月，海军部下属的全国海岸巡防处在东沙岛的无线电观象台(以下简称观象台)正式建成，“观测气象、播报天时警变为航海安全服务”。由于经费不足，“东沙岛观象台自建成之初，其维系举步维艰”[23]。作为驻岛机构，东沙观象台长许庆文曾批准广商志昌行赴岛采取海产，收取3.5万费用。后得知“志昌行实系勾结日本人松下嘉一郎”[8]255-256，欲撤销其筹办，松下据约力争，一时无法取缔。

1926年4月，广东省实业厅将东沙岛海产批给闽商周骏烈经营。海军部以“海军军事区域”[24]为由拒绝商人开办。因广东省实业厅对“军事区域”一说，“究竟事在何时，遍查档卷，无案可稽”[8]274-279，双方展开了交涉。当时正值北伐之际，国民政府军事委员会发布第630号令：“查东沙岛系属广东省府管辖区域，关于招商经营全岛或准商采取物产应归广东建设厅核明办理。至所谓全国海岸巡防处无论其隶属于何项机关，暂可置之不理。”[25]第一阶段交涉暂告一段落[26]。

1927年6月间，实业厅再次批复粤商陈荷朝赴岛，引发了海军部和广东省实业厅新一轮的冲突。为探明岛上实情，1928年4月4日，广东实业厅以“东沙岛物产丰饶，亟应派员详细调查，以资发展”[27]为由，委派厅员张剑锋随同承办商陈荷朝前往岛上调查实情，并提前向东沙台发出公函，请“到时希为保护”[28]。

张剑锋的赴岛调查，令东沙岛观象台如临大敌。4月12日，张剑锋等人抵达东沙岛，“当船下锚时，忽由岛放枪十余响，向我船射击”。说明来意后，张剑锋拜访观象台台长黄琇，弄清楚了“该岛系民国十四年划入海军军事区域。由北京通告，各国皆知”[29]。

岂料赴岛后，为了争夺岛上海人草开采，陈荷朝代表冯德安与日人松下发生争执。“冯德安据厅照为凭，松下亦以前任东沙管理员许庆文，给有执照相拒”，双方僵持不下。观象台名义上称“本处职守气象，对于两方，无所袒护”，“一面划分区域，命令各守秩序，……此案未解决以前，双方应行停止采取海产”，实则袒护日人。“十三日，该台长忽下令戒严。……晚间十时，无论何人，不能外出。当晚，日人松下，即将所采得之海产，尽行迁落运货轮中。”[29]期间，东沙台又将岛上情形添油加醋、夸张声势报告海岸巡防处，声称“该员(张剑锋)挟武力争执”，甚至“东沙弹丸之地，将为日人演武之场”[8]260。

该项急电直接惊动了海军部总司令谢葆璋，他急电广东省主席李济深，“现在祸机已迫在眉睫……务祈贵政府，迅饬实业厅，饬令张剑锋委员，对于东沙采草一案，务须静候解决，勿得遽用武力，致发生意外交涉”。同时解释了日人在岛承办的原因，“兹特派海岸巡防处警卫科长沈有璂，趋前面陈一切”[8]263。

对于广东省府的问询，实业厅称：“诚以该员(张剑锋)此行，并无一介随卫，尚何武力之可言。”[8]260并呈上张剑锋的调查报告，撇清了观象台的污蔑。

1928年4月，海岸巡防处警衔课长沈有璂赴粤，与实业厅协商后确定东沙岛管辖权归广东地方政府所有，由实业厅具体实施。并电告东沙台长黄琇。至当年6月下旬，日人全数离岛，“现告肃清”[30]。至此，广东省政府与海军部之间的斗争终告结束。

张剑锋的调查，是广东省实业厅与海军部关于东沙岛管辖权之争的高潮。前一阶段，双方的冲突和交涉多是电文往来，没有直接接触。第二阶段中，张剑锋的赴岛调查，探查了东沙台庇护日人的事实。东沙台则恶人先告状，夸大其词，一度惊动双方部门首长，导致虚惊一场。促使两个机构当面协商，有效地解决了冲突。此次调查，扫清了东沙岛管辖权不清的隐患，巩固了粤省对东沙岛的管理权，驱逐了盗采日人，维护了我国海疆的权益。

2．1929年张杰山的调查：驱逐日人，监管商人

1929年，为规范承办商的开发，广东省府颁布东沙岛招商开发章程，规定：“建设厅指派监察员二人，随时监督指导关于采取海产进行一切事宜。”[31]461930年4月21日，张杰山、朱超为监察员，随商人陈荷朝赴岛，附上详细报告：

其一，证实前承办商周骏烈勾结日人，“讵查周骏烈，自开始承办至现在夺采，并未见其足迹到岛，全系由日本人往办”。岛上日人盗采猖獗，“(周骏烈)雇佣至之日船四艘在岛。一见职等船到，即有两艘，满载海产物，克即逃遁离岛”。驱逐岛上逗留的100多名日人，“定于五月五日停工，七日离岛，并签有具结一纸为据”[32]22。

其二，指出日本人粗放式、毁灭性开采海人草的危害。“现查得该岛每年可产海草约三千担左右，……且该帮日人，出于偷采，全无顾及将来出产，所采之草，均系连根强拔起，影响于来年出产者甚大。”[32]23

其三，探查承办商在岛上的开发情况，“共有建筑物四间，询据该岛灯楼人员，所称符合。至冯德安等，则已于五月六日开始工作”[32]23。

调查期间，张杰山察觉东沙观象台态度冷淡，借用电报机时，“经诸多留难，借口素与广东各机关不通消息，往往不允代为收发”。为此，他提议：“请省府转呈国民政府，饬令海军部将东沙岛观象台交回广东省政府就近管理，以收实效之处。”[32]24

张杰山的报告向广东省府证实周骏烈勾结日人，终结了周骏烈与陈荷朝两商人的纠纷。其次，他关于观象台的建议被广东省府采纳，“已饬东沙岛电台从八月十五日起，与广州电台交换气象”[33]。从此实现了东沙岛与广州市气象的联通，广东省府对东沙岛的管辖得以加强。

3．1934年鲍应中调查：驱逐盗采日人，再倡官督商办

为了设计东沙群岛开发思路，1934年5月30日，建设厅训令水产股主任鲍应中、航海讲习所代所长刘百畴，带领讲习所学生胡存敬和麦保罗，前往东沙群岛调查。考察队7月5日抵岛，21日回省复命[34]。

此次调查揭露岛上日人盗采猖獗，“即见有日本渔船七艘，四艘停泊于岛内(内坏一艘)，三艘于岛外从事采取海草等工作”。将其驱逐后，据东沙台长黄琇介绍，“日本来东沙岛取海产之渔船，共计约有二十艘，每次五六艘轮流来岛盗采海产”。虽然一时驱逐，但难保日商不再卷土重来，建议省府“亟宜妥筹防卫办法，免被揽夺领海权利也”[35]42-43。

结合实际情况，鲍应中提议：“似宜以官督商办，较易收效。前承商冯德安投资设备，耗费甚巨，对于该岛经营数年，谅有经验。或即饬由该商继续承办，以资熟手。一方面由政府严密监督，并责成该商切实妥办防卫外船渔。”[35]48

虽然鲍应中的建议当时并未被广东省府采纳，但官办失败后，官督商办成为东沙岛开发的方向。

4．1935年农林局梁权：从东沙岛到东沙群岛

鉴于多年来批商承办效果不佳，广东省决定由官方承办东沙岛海产。1935年春，广东省府设立“东沙岛海产管理处”，任命梁权为主任。为筹备官办事宜，由梁权带队，会同国民革命军第一集团军总司令部参谋林冠英、曾希三，海军司令部参谋胡应球，及农林局技师余日森、一等特务员张基等数十人，于3月28日抵达东沙岛考察[36]1。此次考察形成了比较全面、翔实的报告：

其一，重点介绍海人草的生长、产量、采取方法及用途。其生于“礁砂堤及浅湖中之石上”，“每年分产两造，头造四月至五月，尾造八月至九月。头造约三千担，尾造约两千余担”，“现每担市价约值毫洋二十四元”[36]12。只要不破坏根苗，“产量则与年俱增，市价亦随之增高。闻该草最高价时，每担曾售过港币至七八十元”[36]8，颇有利益。

其二，描述岛上生活艰苦，缺乏淡水、菜蔬等，必须有外粮供给。岛上气候恶劣，“过九月至翌年三月，为飓风时期，不能工作，采草工人即须离岛”[36]12。前商留下的“办事处、货仓、宿舍、厨房、铁木屋数间，……除公司办事处尚堪居住外，余皆被风吹坏，只余木架而已”[36]10。

其三，反思东沙岛开发史是该报告的亮点之一。从晚清至今，“经迭次委员经营，及招商承办，均无效果”[36]2-3。其主要两方面原因：第一是政府保护不力，导致日本盗采海产猖獗，且缺乏完善的开发计划和长远、恒定的经费投入；第二是当前的承办商资本过于弱小，太过急功近利，国内大资本家则无意投资海岛[36]2-3。调查人员能够直面现实，客观剖析原因，毫不避讳官方失职，难能可贵。

报告中最有价值的莫过于援引国际法，从领海权统属角度完善东沙群岛的管辖：

第一，“东沙岛应改为东沙群岛，暗礁改为礁石岛”。从岛礁地理分布看，东沙岛“岛为椭圆形，中有浅湖，……更有礁砂堤在岛之东，长数十里，向岛作半月形，潮涨则隐水中，潮退则露出水面，是即东沙礁石岛也。最远处距东沙岛约十二海里”[36]4-6。人们多关注面积较大的东沙岛，而忽略两侧的沙滩(南卫滩和北卫滩)，即“东沙礁”。由于对国际海洋法不甚了解，“东沙岛”这一不严谨的称呼导致使国民政府与日交涉盗采问题时，在日方“公海”之说中处于下风。“改名后，领海权当再由礁石岛伸出十二海里，以杜外人之影射也。”[36]4-6

第二，“东沙岛海产管理处”应改为“东沙群岛管理处”。通过设置行政管辖机构，“以符合行政上之设置，而杜外人藉口。至经常经费一节，暂将海产收入项下拨支，将来似应由广东省政府，列入行政经费似较妥善”。梁权强调：“以上两项，关系领海权及统属问题，似应特别注意也。”[36]2-3

1936年7月14日，承办商冯德安也曾建议：“请将该岛名称加入群字，准在执照内填明承采东沙群岛水产字样，便办理。”[37]意识到这个问题后，广东省建设厅发给冯德安的执照，特别注明“东沙群岛”字样。地名被视为国家主权所在的重要象征。在此次调查之前，1935年4月国民政府水陆地图审查委员会发布的《中国南海各岛屿华英名对照表》中使用的是“东沙岛”字样。但1947年内政部公布的《南海诸岛新旧名称对照表》中，已经将“东沙岛”改为“东沙群岛”。

另外，针对此次调查报告中提及的承办多年毫无成效等问题，引发了广东省府的反思，由此将东沙群岛收归官办。

海疆的管辖需要与时俱进，与国际接轨，将国际法为我所用，维护自身权益。此次梁权的调查，发现了广东省府在海疆管理过程中因命名而产生的漏洞。广东省府也及时修改名称，弥补漏洞。通过设立东沙群岛行政管理机构，颁发机构印章，授予管理权力，划拨常规经费长期支持等举措，对维护东沙群岛主权起着极为关键的作用。

5．1937云怀超调查：反思开发历程，揭露日军入侵

1937年，日本发动了蓄谋已久的全面侵华战争。日本商人、渔民在南海的活动也日益猖獗。

1935年广东省府农林局官办东沙群岛海产的计划，在匆忙中归于失败。官督商办成为东沙群岛开发的方向。期间虽有新商人申请承办，但广东省府最终选择了旧商人冯德安，于1936年9月发给承办执照。

云怀超随承办商冯德安于1937年4月赴岛，但9月因东沙群岛被日军占领而撤回。作为驻岛监察员，云怀超在东沙群岛4个月监管商人开发，也见证日军占领东沙群岛。他曾先后两次呈文广东省府，汇报岛上的情况。

结合岛上的实际生产情况，他的7月呈文重点反思岛上的经营开发。

一是追忆东沙群岛开发建设史。清政府“卒因治理非人，发展终成幻想”[38]2。国民政府“光复后亦尝由商人承办开采海产，结果办理不良，停辍相仍，复归弃置，而政府又未遑兼顾”。结果“在此时期当中，日人乘机东岛偷采海产，己不知几。从表面上虽未被其占据，而主权实已丧失殆尽”[38]2。

二是反思开发建设的不足之处。首先是政府建设和保护力度不够，“然岛中之荒芜今犹如昔，事业之建设固无可言，即岛之宝藏亦尽为外人盗取而不能保存，良可慨也”；其次用人不当，特别是驻东沙岛的海军无线电台，“徒知舞弊丧权辱国而不知耻，对于岛之建设漠不关心”；再次招商制度存在缺陷，“商人资本既少，复缺乏技术，无巨大之航船以利岛交通，无新式机械以供采取海产，政府又无派员驻岛，就近管理该岛，兼监督指导商人之采取，遂酿成海产权之互争、外资之侵入”。如长此以往，“徒启外人投资之觊觎，而纠纷日增，足以促成丧权辱国之举”[38]10-11。

报告中肯地指出广东省府管辖东沙群岛过程中存在的问题，提议依据东沙群岛地理形势和战略地位，将其打造成军事基地。这在维护南海国家主权和地方管辖权方面无疑意义重大。

云怀超9月的呈报主要揭示日军军舰“夕张”占领东沙群岛的过程。9月3日“夕张”号抵达东沙群岛，“随有敌电船三艘运载陆战队约六七十名登陆，嗣又觉再有敌舰一艘在岛附近海面游弋”[39]39。日军登陆后占据无线电台，“即大肆搜查，……最紧要者，我军事密码及地图亦为敌人获取。灯塔、灯楼被敌人把守，暂假为监禁我被捕同胞所在地焉”[39]40。紧接着，包围东沙海产公司的办事处，劫掠公司的电船、木艇，以及尚存在岛的海产，导致海产公司“计损失总共五万余元”[39]42。

云怀超的调查建议均是驻岛监察实践所得，总体上反思总结海疆开发过程的得失利弊，积极献言献策，十分难得。另外，传递日军占领东沙群岛的第一手材料，拉响海疆警报，对广东省府起到警示作用。

(二)西、南沙群岛的调查

民国肇兴，时局一新，西沙岛自清末搁置后，“比年以来，政局纷更，无人过问，于是日人乃有私往探取磷质、渔产之事”[17]65。1917—1920年间，先后有日商平田末治、小松重利和池田金造、拉萨岛磷矿株式会社等数批日人登陆西沙群岛非法探查磷矿资源[40]34。为了“名正言顺”掠夺磷矿资源，日人屡屡勾结中国商人作为代理人，欺瞒广东省府，骗取承办执照。1933年法国侵占我国南海九个岛屿，引发了“南海九小岛事件”。

广东省府为了维护海疆，组织实地调查，探测详情。由于西、南沙群岛距离大陆较远，需要专门组织轮船和人手，尤其在南沙群岛的争议中，采用间接调查的方式搜集证据，维护海疆权益。

1.1922年陈明华调查：概量矿区，揭露何瑞年案真相

1921年3月，香山县商人何瑞年申请承办西沙群岛资源。内务部“发给护照，先往查勘在案”[17]34，令崖县委派专员详细勘测后，补发证书。当年12月，崖县委派陈明华随同何瑞年赴西沙群岛，将各岛地形、面积、土质、矿区各项“逐一测勘明确，绘具图说”[17]44。

1922年2月4日，调查队出发，3月5日返回崖县，历时1个月。返回后，陈明华向崖县县长孙毓斌提交了调查报告：

首先是关于北岛、中岛、南岛等10个岛屿的资源测绘结果，同时指出“每岛皆有我国文、乐、琼东三县渔人捕鱼，获利颇厚”，而资源较为丰富的吕岛和笔岛，“向被日人历年偷采无数”[17]48-51。

其次，揭露何瑞年公司掺杂日股。理由是，乘坐的船只是日本“南兴丸”。船上全体人员，“自余皆日本与台湾人”[17]50。该公司日人屡次欺凌我国渔民，抢夺其物品，“我国渔人忿激与之争执，委员恐酿成交涉，力劝乃止”。此外，该船员称“日间有数千吨大船由日运工人200余人前来该岛经营开辟”，“再该公司为日股所组织，三亚港全埠，早已知之”。陈明华调查期间，三亚港民意沸腾，令他“不忍缄默，用敢直陈，应请呈转，将该案注销”[17]51。

崖县县长收到报告后，查阅该公司的档案，发现公司股东与注册时有出入，十分可疑。当即向广东省府谏言：“果使张冠李戴，大阿倒持，遗衅匪轻，该公司自无存在之可言。应即改组经营，以杜觊觎。”[17]51广东省府训令“事关冒认国籍，自应彻底查明”[17]52。令何瑞年解释，同时令广州市公安局查核股东的身份。

陈明华的报告和崖县县长的呈文引燃了琼崖舆论，“琼崖所属各界各团体，为激烈之攻击者，纷然杂起。……甚至海外侨民，亦应声反对”[17]52。即便何瑞年百般狡辩，串通公安局做好了籍贯证实。最终被广东省府撤销承办。

何瑞年勾结日人，出卖西沙群岛资源，性质恶劣，危害甚远。但他是孙中山旧友[40]42，很多人敢怒不敢言。陈明华不畏权势，大胆向上级揭发真相，捍卫国家主权，其勇气可嘉，其作用不可小觑。

2.1928年中大及省府调查：盘点资源现况，奠定开发方向

关于1928年以中山大学为首，广东省府相关部门参与的调查，学界研究较为充分，不再赘述，简单概述。

为盘点西沙群岛磷矿资源及日人在岛上的开发情况，1928年5月22日，以中山大学农林科教授兼政治分会代表沈鹏飞、农林科丁颖教授等，联合广东省第八路总司令部、建设厅、民政厅、实业厅、地质调查所、南区善后署、海军司令部等一行13人，组成“调查西沙群岛委员会”，乘坐海瑞舰赴西沙群岛调查。此次调查成果丰硕：

其一，西沙群岛几乎已成日人的天下。日人在岛上建有房屋、仓库、铁路等以及各种办公和生活后勤设施，一应俱全。并证实何瑞年勾结日人、蒙骗政府的事实。

日本人占领西沙群岛后，“对于我国渔船，肆意驱逐，甚则从而夺之”，期间“英法兵船年亦三四至”[41]，西沙群岛危机触目惊心。

其二，岛上的磷矿资源丰富。磷矿带回省化验后，被认定是绝佳的肥田粉原料，可供用作肥料，且价值巨大。

其三，对未来西沙群岛的经营提出建议。反思之前广东省府管理不善，“鼾塌之侧，视同瓯脱。弃地丧权，殊堪痛惜！”[42]43对于日后开发，民政厅代表方新建议收回商人承办权，“并确定开发管理计划，倘祈转呈中央政府通布全国政学各机关，俾知西沙群岛详细情形，似于领海实业学术种种关系，不无少补”[42]44。拟定办法，加强西沙群岛的移民与领海的保卫。

调查后，各相关专家出具的资源调查、化验报告及开发建议等集结成《调查西沙群岛报告书》一书，整体、客观、全面地展示了西沙群岛全貌，为广东省府了解西沙群岛，规划开发西沙群岛，提供了宝贵的数据。

此次官厅、高校与海军部联合组织开展的调查，参与人员堪称广东省府的精英代表。他们目睹日人在岛上的经营现状，无不触目惊心。此后中山大学曾一度尝试承办西沙群岛磷矿，因无力开发作罢。随后，中山大学作为广东省府的智囊团，为开发南海诸岛出谋划策，制定招商承办章程，规范商人开发，将资源开发逐渐纳入正轨，功不可没。

3．1933年南沙九小岛调查：间接调查，证实主权

1933年，法国占我南沙“九小岛事件”令国民政府猝不及防。在此之前，国人一度将九小岛误认为西沙群岛[43]。为了弄清楚岛屿位置，国民政府令“参、海两部对九岛调查事，拟选派专员，并会同粤方熟悉该岛情形之专员，乘舰前往”[44]。“因地缘关系，广东省政府在调查、应对该事件中处于特殊地位，具有不可替代的作用。”[45]“粤军舰两艘奉陈济棠之命，不日将南下调查法国占据越南与菲律宾间之珊瑚岛事。”[46]

由于南沙群岛距离大陆遥远，浪急风大，广东省府缺乏大型船舰，难以实地调查，因此采取间接调查。由琼崖绥靖公署委派其科长王开政赴各港口询问渔民，调查显示：“(一)据清澜港省兴帆船主黄学尸称：本年(1933)废历二三月间，法安南总督七帮，率舰三艘，来北海黄山马岛(太平岛)一带，各法国国旗多面，与该岛渔船升悬，以抗日本渔船骚扰，并在黄山马岛上，竖法国国旗。(二)铓岛位置，载琼崖之东南，由清澜港用己亥庚盘，顺风四天可到等语。查该岛系我国与南洋通航要冲，且属产鱼良区……令各县长布告，禁止本国渔船悬挂外国国旗。另发本国旗悬挂。”[47]

此次调查，证实了九小岛属于我国领土，“政府顷据广东电告，证明该九小岛，在琼崖之南，确属中国领海。粤闽渔民，每岁轮流前往，借作捕鱼根据地者，有数百人。唯因四面均属咸水，饮料缺乏，到此者需携水而往，故不能久居，均属流动性质”[44]。为“九小岛”事件交涉，提供了宝贵的证据。

4．1937年广东绥靖公署调查：侦查日军，拉响警报

1937年，琼崖渔民前往西沙群岛捕鱼时，遭日本军舰射击事件层出不穷。4月，广东绥靖主任公署收到驻琼崖第152师师长电报：“现在该岛(西沙群岛)附近有日本兵舰及渔船数艘，似有在该岛开辟飞机场模样等语。”[48]3524月30日，琼东县县长潘严电：“西沙群岛以南几个大岛海产丰富，民等为营业。现被日本人居占，每岛各搭守望楼一座，并有士敏土造碑一柱，上书‘日本海军停息处昭和十一年’等字样。且常有战舰来往停泊期间，我渔船驶由该岛经过，即刻开炮及机关枪射击等情。”[49]5月，广东第九区行政督察专员黄强发电报称黄山马岛已为日人占住，开枪扫射过往渔船，远望岛上有建筑驾台，且板上有“昭和十一年海军测站水路部”字样[50]55。西沙海疆危机迫近，行政院命令广东省政府派员前往切实调查日人所占居之岛名及其位置，随时详情电复，以凭核办[50]55。

6月，广东绥靖主任公署高级参谋云振中，参谋郭有享，股长郑质文；陆军一五十二师副旅长叶庚常，参谋詹同英，国附伍迎祺；独立第九旅团附周文浩，第九区保安司令部副司令王毅[6]210，以及第九区行政督察专员黄强，组成了一支军政联合的调查团，于6月20日晨4时，乘海周舰从海口起航，23日上午11时到达后即登陆调查。

此次主要查探西沙群岛被侵占的情况。据林岛渔民王家钦报告，日本渔船每月常来西沙群岛三四次，放鱼炮捕鱼并抢夺渔民所得而去，法国战舰亦常至其地。西沙群岛之东面有海岛土名黄山马岛，该岛于1936年11月被日本渔人所占据，建有灯塔及房屋20余间。并立有石碑一方，书“大帝日本昭和十一年水路部台湾高雄不许渔民支那登陆”等字[50]58。王家钦在航海地图指出，黄山马岛“系Loai tai罗俟打岛，在小吕宋之西，在经线114度30分15秒与纬线10度30分20秒交会处”。根据海周舰长梁垣云称：“该岛系属九小岛之一，本为我国渔民根据地，后被法国占领。而渔民所报为日本人占据，想系误传云。”[48]377-378

此次调查不仅揭示了日军侵占西沙群岛，也证实了法国占领南沙岛礁岛的事实。黄强将调查详情分奏省政府、外交部及国民政府军事委员会，呼吁加强西沙、南沙群岛的开发和海防建设，以应对未来列强侵扰和占领。但此时正值七七事变爆发不久，限于当时抗战的紧迫形势，国民政府无暇应对，未予理会。由此海疆危机的警报被搁置，最终导致日军全部侵占西沙群岛。

三、 民国后期调查：收复失地，海疆宣传

1945年日本投降后，根据《开罗宣言》《波茨坦公告》的规定，中国政府决定派员接收东、西、南沙群岛，恢复我国海疆主权。

东沙群岛距离广东省最近，且没有外交争议，接收工作比较顺利。1946年6月26日，海军第1军汕头巡防处第6炮艇队，载送驻广东整编陆军第64师第159旅接收部队自广州航抵东沙群岛，涉水登岛接收。9月12日，东沙群岛划归海军总司令部管理[51]。

1946年8月8日，国民政府行政院命令“广东省政府暂行接收东沙、西沙、南沙、团沙各群岛”[52]，并令外交部会商内政部、国防两部“协助广东省政府进行接收”[48]760。海军总司令部遂调集太平、永兴、中建、中业四艘军舰组成编队，以林遵为总指挥，南下预备收复西沙、南沙群岛。

广东省府对此次接收工作极为重视，任命萧次尹为接收西沙群岛专员，麦蕴瑜为接收南沙群岛专员，组织测量、农业、水产、气象、医务等人员随舰前往。

由萧次尹和姚汝钰率领的调查队乘永兴、中建两舰，于11月28日进驻西沙永兴岛(时称武德岛)。岛上无居民迹象，“西南海滨有日人鸟粪场仓库及矮小工舍十余间，建丛树中。电台、气象台、大小储水池及水井均大部完好”。接收人员在永兴岛上重树石碑，碑文“海军收复西沙群岛纪念碑”，另一面书“南海屏障”[53]。

由麦蕴仪、林遵和内政部接收专员郑资约率领，乘太平、中业两舰，于12月12日进驻南沙太平岛(时称长岛)。岛上“日人、法人所建房屋、电台、码头、围堤等均残迹”[53]。岛上西南方，“有日本人侵占时建的纪念碑一座，上方绘日本国徽，下书‘大日本帝国’五个字”[54]。接收人员摧毁该纪念碑，“并在原址用水泥混凝土重建我国碑石”，碑石书“南沙群岛太平岛”，同时全体接收人员在碑旁举行接收和升旗仪式，庆祝成功收复南沙群岛[54]。

1947年2月28日，国民政府发布完成接收西沙、中沙、南沙群岛的公报，后公布《南海诸岛新旧名称对照表》，印制《南海诸岛地理位置图》昭示中外。

接收后，国民党中央委派海军部协同中央研究院物理研究所、植物研究所、经济部地质调查所、台湾大学海洋研究所等各机构专家，在广东相关专家陪同下，乘坐永兴、中业、中基、中程等舰船，赴岛实地查勘，采集了各种海中的珍奇异物。

念及此次考察带回各样珍稀异常的海产，且时人平素对西、南沙群岛的认识多局限于书报宣传。广东省政府主席罗卓英抓住时机，以“提倡海洋研究，加强水产教育，开发自然富源，完成国家建设”[55]为主旨，“承中山大学，广东文理学院，及广东海军专校，暨曾派往东西南沙群岛工作同人之夙夜不懈，虽万分急促简陋，幸能如期于六月十一日开幕，展期三天，至十五日为止”[56]。该场南海诸岛资料物产展览会设于文明路历史文献馆(广东省中山图书馆旧馆)，不收取任何门票。消息迅速传遍广州城，开幕时“人流汹涌，肩背相磨，各界男女老幼人士，均争看此空前所未见”[57]。“祗十二日一日参观者达四万人。十三日虽天气不甚晴明，而观众依然踊跃异常，尤以各中小学校集体前往参观，络绎不绝，开抗战后展览新记录。”[58]

展览分为4部分：东、西、南沙群岛产物，广东省沿海的水产及标本，南海诸岛的各项图表书籍，收复现场的一百多张照片。会上，西南沙编纂委员会的各个专家现场充当讲解员，向广州各报社记者介绍南海诸岛情况[59]。《环球日报》《大公报》《华南日报》《越华报》《岭南日报》《公评报》《西南日报》等各大报纸纷纷跟踪报道展览会的盛况。因民众热情过高，三天远不能满足需求，又破例延期两天。

广州各界一致认为此次展会“有关我国主权与海疆物产，意义非常深远”[58]。有南洋归侨看到此次展览，激动地说：“今天才有机会看到国家对南洋拓荒的意见真实行动。”[60]

此次南海诸岛展览会无论从举办节点、展品质量、观众规模以及舆论影响和反馈来看，堪称一次非常成功的海疆教育盛会。品种丰富、价值珍贵的展品开阔了民众的眼界，加深了他们对南海诸岛的认识，丰富了海洋知识，增强了海疆意识和自豪感。民众的参与，对于我国长远的海疆维护有重要的意义。

结 语

纵观晚清民国之际，广东地方政府为捍卫海疆主权，提升海疆治理能力，做出了种种努力，多次组织对南海诸岛的调查即是最明显的体现。这些调查活动，推动了广东省府乃至最高执政者对南海诸岛的认知，强化了海疆意识，完善了海疆施政举措及治理能力。

首先，持续的调查逐渐描绘出完整的南海诸岛地图，促使广东地方政府形成完整的南海诸岛认知，依次将东沙、西沙、南沙群岛相继纳入管辖范围，为维护南海海疆疆域的完整，奠定了基础。这些调查活动成为我国对南海诸岛实施管辖的铁证，彰显了我国的海疆主权。

其次，历次调查活动，因时因势，侧重点各不相同，但其主线是先宣示主权，再推进经济开发维护管辖。晚清的调查多围绕宣示主权，辅以经济开发，军事护卫，由此海权得以巩固。民国时期，日本人对南海诸岛从隐蔽的经济侵略转为公然的军事占领，法国也趁机侵占，海疆危机有增无减。广东省府“以开发固主权”，以经济开发实施海疆管辖，对诸岛调查的频率更高，调查目的从监管商人到侦查日、法侵占。由于过于重视经济开发，忽略军事保卫，最后导致南海诸岛危机不断，值得警示。海疆管辖过程中，军事保障和经济开发二者互为表里，缺一不可。

再次，海疆的管理和开发是与时俱进的动态化过程。不同时代面临不同的国际局势，也面临不同的海疆危机。针对性的调查，能够及时发现问题，有效地解决问题。如1935年农林局梁权的调查援引国际法，及时弥补了民国时期海疆管理过程中的漏洞。执政者需要以开放的心态，学习并利用国际法，处理危机，不断完善并提升海疆管辖能力和水平，维护我国的海疆权益。

再次，由于地缘因素南海诸岛的调查频率不一，东沙群岛最为频繁，西沙群岛次之，南沙群岛最少。调查的形式多种多样，有团队出动，有单人驻岛，有直接实地调查，也有从渔民处获得信息的间接调查，不拘一格。多开展不同形式和内容的调查才能全面了解海岛，发现动态，及早发现问题，解决问题。

此外，历次调查团队成员，官员、商人、科研专家及海军人员等，不一而足。值得肯定的是，1928年以中山大学为首的西沙群岛调查，因为有科研专家的参与，调查成果科学性和含金量更高，有利于广东省府科学的认识、规划、开发岛上资源，实现岛上资源为我所用，有利于国计民生。

最后，调查结果的公开性，也决定调查的影响力。晚清民国期间的历次调查报告，大多数由官方存档保管，仅服务于执政者。而1947年广东省府以南海诸岛展览会的形式，将调查成果向公众开放，极大地激发了国人的海疆意识和热情，值得肯定。调查报告作为调查活动的精华，从封闭保守到大众分享，是一个很大的进步。从晚清至今，随着科技的发展以及我国国力的提升，对南海诸岛的调查愈加频繁、专业，其成果的交汇和共享才能有效促进多学科的融合发展，促进海疆学科的繁荣。提升大众的海洋意识，促进海洋研究，助力早日实现“海洋强国”。