普惠制金融对海南“三农”金融供需的影响

谭异初，赵新成

(1.海口经济学院 外贸外语学院，海口 571127；2.广州城建职业学院 经济与管理学院，广州 510900)

一、 海南省农村普惠金融发展现状

发展农村普惠金融有利于解决“三农”中的短板问题和助推乡村振兴发展，对全面建成小康社会等具有非常重要的现实意义。长期以来，海南经济社会发展存在“三低两弱”[1]的特点，工业基础落后，传统农业收益低，人均收入不高等问题是制约海南省经济发展的主要因素。近年来，海南省不断加强对农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节的金融支持，发展农村普惠金融能助力乡村振兴和精准扶贫。在一系列支农惠农政策的推动下，2019年海南省农村贫困发生率低于0.5%，较2012年(11.4%)显著降低[2]，贫困地区农民收入不断提高，收入结构日渐优化，脱贫攻坚的成效显著。在《推进普惠金融发展规划(2016—2020)》的收官之年，海南省农村普惠金融发展取得了一定的成绩。

(一)金融服务覆盖率不断提升

近年来海南省不断加强对农村地区的金融资源投入，农村金融服务体系也日益完善，实现了金融机构物理网点、金融服务的全覆盖。在国家政策的推动和支持下，各银行业金融机构纷纷发力普惠金融。根据银监会要求，海南各银行金融机构设立了分行普惠金融事业部，并把相关业务向县域、乡镇等区域下沉，聚焦“三农”、涉农小微企业服务。一些银行已实现金融机构网点县域全覆盖。以海南农信社为例，其设置的金融服务站已覆盖全省的所有行政村。目前，海南省乡镇机构金融服务覆盖率、行政村服务覆盖率、贫困县行政村基础金融服务覆盖率均已达到100%[3]。

(二)金融服务可得性显著改善

金融服务可得性方面，受激励措施的推动，海南银行业的金融服务效率明显提高。近年来海南省信贷投放继续向薄弱环节倾斜，支持力度不断加大。2017年以来，海南省涉农贷款余额逐年增加。如图1所示，2018年较2013年增长了44.78%。农业保险覆盖范围持续扩大，海南省农业保险参保农户基本实现了全省市县全覆盖。2018年，海南农业保险产品险种60个，受益农户同比增长3.7倍[4]。森林的保险覆盖率在2016年时就达到60%，在全国来说处于先进行列。

图1 海南省2013—2019年涉农贷款余额

(三)金融服务满意度持续提升

随着金融扶贫的开展和对金融消费者权益保护工作的重视，普惠金融服务需求者的满意度持续提升。自2007年博鳌亚洲论坛年会以来，海南省农户小额贷款发展迅速，并形成了可复制可推广的“海南模式”。尤其是金融精准扶贫实施以来，海南省商业银行和保险等金融机构不断进行金融产品和金融服务创新，不断满足弱势群体的金融服务需求。农户小额信贷产品种类多样，服务方式灵活，较大地满足了农户的金融需求，并有效地帮助其增收脱贫。截至2019年8月，海南省扶贫小额信贷累计发放贷款16.8亿元，累计惠及人口数8.68万户(次)，历年累计覆盖率56.5%，扶贫保险累计保障金额1 476.89亿元，累计惠及贫困人口201.37万人次[5]。与此同时，海南省也日益重视金融消费者权益保护工作的开展，2018年成立了“海南省自由贸易试验区金融消费权益保护协会”和“海南省12363呼叫中心”，职能之一就是指导协助发展普惠金融。通过“送金融知识下乡”等各种金融消费者权益保护宣传活动，在农村地区进行支付服务环境建设、电子银行产品普及，提高农村居民群体对金融知识的熟悉程度和安全意识。

二、 海南省农村普惠金融发展中存在的问题

长期以来，海南农村金融发展较为滞后，县域农村金融服务体系不健全、支农信贷投入不足、信贷资金供需的结构性矛盾突出。海南农村普惠金融发展过程中存在以下问题。

(一)农村普惠金融供需矛盾依然突出

一是随着海南省农业现代化和城镇化的不断推进、乡村振兴和精准扶贫战略的开展，金融支农的力度不断加大，美好新海南建设和“三农”发展对金融总量的需求也在快速增长。据测算，我国“三农”资金缺口超30 000亿元[6]，并且每年以千亿的速度在不断增加。在自贸港建设背景下，海南农业产业转型升级迎来了重要发展机遇，国家生态文明试验区、国家南繁科研育种基地、热带特色高效农业生产基地等建设需要大量的金融支持。根据戈德史密斯的金融融量模型[7]可以推算出海南省农村金融的资金缺口存在不断下降的趋势，但缺口仍然较大。

二是随着经济社会的快速发展及科学技术日新月异，越来越多的农民的金融需求日益广泛和强烈，尤其是消费信贷需求日益增加。当前，非正规借贷在农村金融市场上占主要地位，农户最主要的借款途径主要有亲朋好友、农村合作金融机构和民间放贷人，其借款用途有非农生产或投资、购、建房借款等。收入较低的农户家庭借款需求更多通过非正规金融得到满足，主要用于消费，而收入较高的群体则主要通过正规金融机构借款，主要用于农业及非农业生产投资。近几年来，海南省各金融机构为贯彻落实国家政策性普惠金融发展战略以及精准扶贫政策，加大了对偏远农村地区农户的金融支持力度，但是相对来讲贷款额度较低，涉农贷款份额所占比例较小，而且金融产品和服务基本上局限于基础性的传统信贷业务领域。但是随着金融知识的普及和农民金融素养的提高，越来越多的农民存在金融产品升级的需求。

三是农村小微企业依然存在贷款难贷款贵的情况。当前，流动资金不足和资金成本仍然是农村地区小微企业面临的主要资金问题，而从其短期融资偏好情况来看，银行贷款还是其首选，中长期融资则更多考虑资金成本。对于大部分农民初创小微企业，由于缺乏抵押、担保，贷款风险较大，金融机构也往往比较惜贷。大部分的贷款来源于农村信用社和村镇银行，从大型商业银行获得的贷款较少。另外，担保机构发挥的作用并不是很明显，大部分农村小微企业由于考虑到担保费用较高、手续较为烦琐、审批时间长等因素，并没有通过担保机构申请贷款。

总体上来看，海南省农村地区农民和涉农小微企业贷款可获得性不断提高，但是由于农村地区资金外流依然存在，普惠金融覆盖深度有待进一步深化。规模庞大的民间金融资源的配置效率未获充分发挥，而且需要规范其发展才能进一步补充农村金融供给水平。

(二)农村普惠金融发展不均衡且同质化严重

近年来，海南省银行业规模持续扩大，组织体系日趋完善。在政策的持续引导下，普惠型小额贷款余额逐年上升，农村小微企业融资成本逐年下降，但是海南农村普惠金融发展存在严重失衡、普惠金融产品和服务同质化严重等现象。

一是海南省金融机构网点覆盖不均衡，农村金融市场没有形成有效竞争。数据显示，2015年末海南省银行业金融机构数量1 479个，资产总额为1 1575.2亿元，其中小型农村金融机构452个，占比为30.56%，资产总额为2 027.5亿元，占比为17.52%，新型农村金融机构26个，占比为17.52%，资产总额为47.3亿元，占比为0.41%，邮政储蓄机构数量353个，占比为23.87%，资产总额为530.8亿元，占比为4.59%[8]。可以看出，小型农村金融机构、邮政储蓄、新型农村金融机构从数量上来说是海南农村普惠金融机构的主力军，但是其资产规模相对来说较小。从平均每个乡镇小型、新型农村金融机构网点数量来看，2015年是2.44个，2016年是2.53个，覆盖面有所增加。邮政储蓄营业网点数量自2015年以来基本保持稳定，但其资产总额在全省银行业金融机构资产总额占比中有逐年下降的趋势。2016年平均每个乡镇邮政储蓄营业网点数量为1.8个。大型商业银行和股份制商业银行营业网点大部分分布在海口、三亚等经济较为发达地区，偏远农村地区分布极少，部分新型农村金融机构也只在重点乡镇设立网点，有些偏远地区只设立了金融服务站，从业人员少。海南农信社已成为海南农村金融市场上的垄断力量，2017年末农民小额贷款63亿元，建档立卡贫困户贷款3.5万户、8.9亿元，占全省精准扶贫贷款的82%[9]。海南省农村保险机构和证券机构发展严重滞后，不能适应海南新农村建设的需要，也满足不了农户的金融需求。

二是海南农村普惠金融产品和服务同质化现象严重。海南自从开展农村金融综合改革试点工作以来，各金融机构加大了产品和服务创新力度，通过各种特色农业信贷产品，“三农”和小微企业的普惠金融需求满意度有所提升，但所涉及的农金融产品总体来说比较单一。在政策性普惠金融的推动下，各银行金融机构纷纷推出了小额信贷产品，但是这种小额信贷产品越来越难以满足农村发展中对融资需求规模增加、结构多元化的需求。

(三)农村数字普惠金融程度较低

数字金融利用相对较低的交易成本和金融服务门槛等方面的优势能破局普惠金融成本高、效率低、风控难、难持续的难题，有效扩大金融服务的覆盖面。当前，海南省农业+电商模式的不断发展，激发了一大批数字化金融服务需求者，推动了农村数字普惠金融的发展，但是整体上来说发展程度较低。

一是受农村人口老龄化及文化水平的影响，数字金融服务在农村地区普及有难度。一方面，大部分留守老人的文化水平较低，没有使用移动设备的习惯或者网络操作技术能力不强，致使网上银行、手机银行、移动支付、扫码支付等金融服务难以推广和应用。另一方面，由于绝大部分农户的金融素养不高和抗风险能力弱，对于存款之外的理财、证券等金融产品认知存在偏见，往往对一些惠农金融产品产生排斥心理。而且在获取数字金融服务的同时，农户由于防范意识不强或者辨识能力不足、信息泄露等屡遭金融欺诈，此类事件也增加了一些农户的抵触心理。

二是海南省农村地区电脑网民数量较低及存在数据孤岛现象。近年来，海南积极推动信息智能岛建设，在信息基础设施建设方面成效显著，光纤宽带网络已基本覆盖全省行政村。光网大面积的覆盖，一定程度上缩小了海南省城乡数字鸿沟，有利于农村电商的发展，但从光纤宽带网络自然村的覆盖率和农村每百户拥有计算机的情况来看(见图2)，海南省农村地区农民的信息化程度还有待进一步提升。从农民的信息化意识来看，对于一些年纪较大的老人而言其信息化意识较为淡薄，不利于一些“三农”信息的收集。在“三农”领域，数据资源少，整合力度差，使数据的作用不能完全发挥出来。当前，对农业生产的数据收集比较分散，还没有整合成一个有利于风险评估的数据中心。对农户而言，也缺乏专门的数据积累及数据共享，不利于互联网金融利用数据进行风控。对正在进行的农村确权工作而言，海南自2013年开展试点以来，基本上完成了农村土地承包经营权确权工作，但是公共信息共享平台建设还比较滞后，各金融机构并不能和有关部门进行相关信用信息的共享，不能将互联网金融的优势完全体现出来。

图2 2015—2018海南农村家庭平均每百户拥有计算机量

(四)农村普惠金融生态环境仍有待完善

1.普惠金融立法滞后

农村金融具有风险较大、成本较高、收益较低的特点，导致大型金融机构参与“三农”的内生动力不足。我国农村普惠金融自推行以来，主要靠的是从上至下的政策性普惠金融的推动，但实际上需要多方位的合作，如需要政策金融、合作金融、民间金融、公益性组织的共同努力。随着农村普惠金融的推进，有关农村金融立法的滞后问题开始凸显出来。

2.农村信用环境有待进一步优化

近年来，海南省加大了农村信用体系的建设，各金融机构也在持续推进“信用村”等信用工程建设，取得了一定的成效；但是，当前海南省征信体系平台建设还需不断完善，农村信用体系在制度设计、信用信息征集、信用评价、风险补偿机制等方面需进一步加强。信用信息数据库大多基于县(市)层面，缺乏一体化的网络服务平台，不利于信息的互通共享、信用培植等。而且农户金融信用数据比较缺乏，征信体系覆盖仍不全面。

3.农村融资担保体系不健全

2017年末海南省共29家融资担保机构[10]，新增担保余额一大半是由两家公司产生，大部分担保公司存在发展乏力，资金实力较低，甚至未能达到大银行的合作门槛。省内国有担保机构发展质量与体量不相匹配，注册资本占比较高，但新增融资担保余额却较低。

三、 促进海南省农村普惠金融发展的建议

(一)抓住政策机遇，提升普惠制金融供给

抓住“一带一路”、乡村振兴、自由贸易港建设机遇，推进普惠金融加速发展。加大政府引导和支持力度，加强资源的整合和提高协同效应。普惠金融同样需要遵循竞争性的原则，不断发挥聚集效应，建立与健全多元化、广覆盖的供应体系。

鼓励政策性银行、大型银行金融机构的网点和服务下沉，提高普惠金融的渗透度，发挥政策性银行在基础设施建设、农业产业化转型等方面的主力军作用。大型商业银行利用其资金、经验优势，加强与互联网金融的深度融合，构建“三农”业务运营大平台，助力农村电商发展。合理规划和优化新型农村金融机构网点的布局，提高其服务质量。加强小额贷款公司等非银行金融机构的规范发展，适度拓展融资渠道，同时积极探索建立风险补偿机制。提高农业保险的覆盖深度，为农户、农村小微企业量身定制合适的保险产品，进一步提升保险业普惠金融质效。借助自由贸易港建设，改善海南省直接融资环境，进一步促进涉农融资多元化发展。围绕“一中心两区三基地”，积极培育热带特色农业品牌，扶持品牌龙头企业在资本市场的融资。

(二)创新农村普惠金融产品和服务

1.继续创新涉农信贷产品和服务

海南农信社的小额贷款创新，形成了可复制可推广的“海南模式”，有效破解了农民拒贷、银行惜贷的难题，在精准扶贫中发挥了重要作用。其后海南省各银行业金融机构结合农村地区特色产业纷纷推出了各种形式的农户小额信贷，提升了农户基本金融服务的普及能力和普惠程度。各银行金融机构推出的小额信贷产品和服务呈现出了高度同质化的特点，尽管名称多样，但本质并无不同。因此，必须与时俱进，继续坚持创新，如围绕海南特色农产品产业链，创新金融服务模式，深化银政、银企、银保、银当合作等，开发“信贷+保险”“信贷+担保”等产品，结合区域特色，开发“一乡一品”“一县一品”的信贷支持产业发展格局。深入推进“两权”抵押贷款试点，探索开展农业生产设施等切合农民实际情况的抵押贷款业务。

2.深化农业保险创新，提高风险保障能力

《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》[11]明确指出要发展农村普惠金融，建立健全农业保险保障体系。近年来，海南省不断推进农业供给侧改革，推动农业现代化发展，在农业保险方面险种不断丰富，主要涵盖海南特色农产品和海洋经济方面。针对这些特色保险险种，必须规范农业保险操作流程，扩大覆盖面和服务网络。继续推动巨灾保险试点，完善巨灾风险分散机制。稳步推进“保险+期货”试点，完善特色产业保险扶持机制。

创新农村普惠金融产品和服务就是要不断提升农村普惠金融的广度和深度。各金融机构要注重运用数字技术进行农村普惠金融产品的创新升级，如结合大数据和金融科技，有针对性地开发涉农产品、完善供应链融资，拓展多元化的金融服务。各金融机构还需围绕“一带一路”、自贸港建设，树立“走出去”的理念，积极寻求与国际金融组织的合作，拓展农村普惠金融发展空间。

(三)大力发展农村数字普惠金融

数字普惠金融是普惠金融未来的发展方向，在农村地区推进数字普惠金融体系建设，能破解传统金融成本高的问题，提升农村地区普惠金融的可得性。金融机构要根据农户风险属性研发设计合适的数字金融产品，监管部门则要统一监管标准，加强消费者教育和权益保护。农户自身要加强数字普惠金融能力建设，能理性选择符合自身能力需求的金融产品，并要具备一定的风险承受能力和信息安全意识。借助自由贸易港、乡村振兴和5G建设，提升农村信息基础设施建设水平。政府部门要加大对农村数字普惠金融基础设施建设的财税政策支持力度，鼓励支持金融机构在农村数字普惠金融方面的研发应用，进一步降低农户的互联网使用成本，提高农村地区的互联网普及率，缩小城乡数字鸿沟。强化多方合作，形成合力，实现多领域合作新模式，如加强金融机构与金融科技公司合作等，共建农村数字普惠金融综合服务平台、数据中心等。构建农村数字普惠金融监管机制，注意风险防范。

(四)进一步优化农村普惠金融生态环境

1.推进农村普惠金融立法，完善监管体系

早在2017年的中央一号文件中就明确提出要积极推动农村金融立法。当前还尚未有农村普惠金融的基本法律，主要是人民银行、银保监会等相关部门制定和颁发的各种规章。其往往导致执行不力的问题，在一定程度上不利于农村普惠金融的可持续发展。我国在农村新型金融机构、差异化监管等方面制定了比较完善的制度规范，但是不能满足农村普惠金融快速变化的环境和农村普惠金融产品的创新发展，例如在农村普惠金融的准入标准、信息披露等方面缺乏明确的规定，往往会导致高风险。另外由于农户的金融法律知识的缺失，部分农户的信用意识淡薄，往往会导致涉农金融机构开展业务的内生动力不足。因此要健全和完善现有的农村金融监管法律制度，继续推动金融消费者教育和普惠金融知识的宣传。

2.健全农村社会信用体系

继续推进“信用户”“信用村”“信用乡镇”建设，多方位采集农户、乡镇企业的信用信息，建立信用档案，构建征信数据库和信息共享平台。创新信用评级方法，建立科学的信用评级指标体系，借助大数据完善征信系统。构建农户诚实守信的正向激励机制，促进农村信用环境的良性发展。建立信息共享平台，解决“数据孤岛”等问题，提升风险控制能力。

3.健全农村融资担保体系

针对海南省农村融资担保机构数量少、实力弱等问题，政府统筹整合资源、加强政策支持，强化政策性担保职能，组建海南省再担保机构，分散担保风险，设立村级、县级、省级融资担保基金、特色农业风险补偿基金等支持农业信贷担保体系发展。结合海南自由贸易港及乡村振兴建设，创新担保和服务模式。