省以下财政分权、晋升竞争与环境质量：理论与证据

鲁玮骏，骆 勤

(1.浙江大学经济学院，浙江 杭州 310027；2.浙江财经大学财政税务学院，浙江 杭州 310018)

一、问题提出

改革开放以来，中国经济保持了四十年的高速增长，也付出了沉重的资源环境代价。根据生态环境部发布的《2018年中国生态环境状况公报》中相关数据可知，2018年中国地表水检测的1935个水质断面(点位)，Ⅳ～劣Ⅴ类比例为29%，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域与浙闽片河流、西北诸河、西南诸河检测的1613个水质断面中，Ⅳ～劣Ⅴ类比例达到25.8%，其中黄河、松花江、淮河、海河、辽河五大流域水质断面为污染级。环境质量下降会降低居民幸福感，严重阻碍中国经济高质量发展[1][2]。中国环境污染持续恶化背后的形成机制到底为何？我国环境污染加剧、环境质量下降不是一蹴而就的，资源高消耗、环境高污染与经济持续高速增长并存的现象为探究环境污染问题的形成机制提供了重要思路。现有研究认为，中国经济持续高速增长的两个重要机制是财政分权[3][4][5]和“晋升锦标赛”[6][7][8]。这意味着上述两个机制可能也是中国环境污染问题的两个重要形成机制。中央政府赋予地方政府从财政分配中获得税收收入和支配财政支出的权力，地方政府为了获得更多的财政资金以实现自身利益的最大化，会致力于推动地方经济发展。以经济增长绩效考核为主要内容的地方官员选拔体系，则会强化地方政府经济发展的职能。然而，在财政分权与以经济增长绩效考核为主要内容的官员升迁治理模式下，地方政府不仅参与“经济竞争”，也参与“政治竞争”，致使地方政府公共政策发生严重扭曲。

目前，学术界关于财政分权对环境污染影响的研究数量虽多，结论却莫衷一是。一方面，很多研究认为财政分权会促使地方政府追求经济增长而加剧环境污染[9][10]。Lipscomb(2017)[11]利用巴西郡县边界重新划分的自然实验研究发现，财政分权会导致地方政府改变对于贫困人群定居位置的设定，从而导致河流水质的恶化。张克中等(2011)[12]从碳排放的视角，发现财政分权会导致碳排放加剧。然而，一些研究也认为污染物排放的外溢性特征会造成财政分权对环境质量的影响产生异质性。闫文娟、钟茂初(2012)[13]研究发现，财政分权会增加工业废水和工业二氧化硫排放，但没有增加固体废弃物的排放。李香菊、刘浩(2016)[14]则发现，财政分权会增加工业废水排放，但会降低固体废弃物和工业二氧化硫的排放。另一方面，也有学者认为财政分权在一定程度上会降低污染物排放[15]。He(2015)[15]利用1995～2010年中国省级面板数据发现了财政分权对环境污染没有显著影响，反而会增加地方政府环境保护支出和环境监管力度。郭志仪、郑周胜(2013)[16]与韩国高、张超(2018)[17]是目前为数不多的同时考虑财政分权、地方官员晋升竞争两个机制对环境质量影响的文献，研究发现财政分权、晋升激励会加剧环境污染、降低地区环境质量。然而，上述文献存在着四个方面的问题：第一，指标衡量问题。在衡量财政分权时，收入分权和支出分权使用混乱。在衡量晋升竞争时，指标种类繁多。在衡量环境质量时，或采用废水、二氧化硫和固体污染物排放，或采用合成指标。差异化的衡量指标选择是造成结果差异化的重要原因。第二，数据问题。现有研究大多采用省级面板数据，不仅样本少，而且各地区公布的污染物排放数据具有潜在的内生性问题。第三，政府层级问题。现有研究大多只停留在央地之间，而没有深入到省以下政府间财政关系。然而，地方政府对资源与环境的公共决策往往是更低层级的市或县级政府所决定的，而不是省级政府。因此，有必要深入到省以下来研究财政分权、晋升竞争对环境质量的影响。第四，两篇同时考虑财政分权、晋升竞争的文献都没有考虑两个机制的交互影响。

本文主要贡献有两个方面：第一，在财政分权、晋升竞争的治理模式下，引入环境质量因素，本文构建了一个多维晋升激励的政府间竞争模型，揭示了中国经济持续高速增长与环境污染问题并存现象的形成机制。第二，本文采用了2004～2010年长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域与浙闽片河流、西北诸河、西南诸河469个河流水质监测站的水质监测面板数据。通过监测站点的经纬度，匹配到中国26个省份的197个地级市，基于处理内生性的系统GMM方法进行实证检验。

二、理论模型

(一)模型设定

基于Zodrow-Mieszkowski-Hoyt税收竞争分析框架[18][19]，在财政分权、晋升竞争的治理模式下，引入环境质量因素，本文构建了一个多维晋升激励的政府间竞争模型。假设一个省份存在N个地区(地级市或地级区域)，即存在一个上级政府和N个下级政府(每个地级市或地级区域仅有一个下级政府，标记为i)。各级政府分享税收收入，共同承担提供公共服务的支出责任。政府的公共支出分为生产性和民生性支出，生产性支出直接进入企业生产函数，民生性支出则是地方官员关注的焦点之一。假设任意一个下级地区人均民生性支出为ci，人均生产性支出为gi。

(1)企业。假设每个地区存在一个代表性企业，借鉴Davoodi和Zou(1998)[20]的做法，将环境质量因素引入企业生产函数，函数形式满足Cobb-Douglas型：

(1)

其中，yi是人均产出，ki是人均资本投入，gi是人均生产性支出，ei是下级政府允许的人均污染物排放，Ai表示每个地区的资源禀赋和技术水平。α、β和γ分别表示人均资本投入、人均生产性支出和人均污染物排放的产出弹性，满足1>α>0、1>β>0、1>γ>0、0<α+β+γ<1，需要考虑其他生产要素的投入，诸如人力资本、土地等。

假设资本完全自由流动，在均衡时税后资本回报率都等于整个经济体的资本回报率：

(2)

其中，r是资本回报率，τ是无差异税率。

(2)政府。现有研究[6][8][21][22]都认为改革开放以来中国经济持续高速增长的原因之一就是中央政府建立起以经济增长绩效考核为主要内容的地方官员选拔体系。地方官员选拔体系有力地调动了地方政府发展经济的积极性，但也导致地方政府采取粗放型的经济发展模式，造成了严重的环境污染问题[23]。2019年中共中央印发了修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确“应当把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等情况作为考察评价的重要内容，防止单纯以经济增长速度评定工作实绩”。所以，除了经济增长绩效以外，环境质量和民生性公共服务水平也应该成为地方政府关注的重点。因此，本文假定地方政府的效应函数为：

wi(yi,ei,ci)=λyi+μf(ei)+ηci

(3)

其中，yi是人均产出，即经济增长，ei是下级政府允许的人均污染物排放，ci是人均民生性支出，f(ei)是环境质量函数。λ、μ和η分别为经济增长、环境质量和民生性支出在地方官员升迁考核体系中的权重，捕捉了经济增长绩效、环境质量和民生性公共服务对地方官员的晋升激励强度，满足1>λ>0、1>μ>0、1>η>0。λ、μ和η本质上是由上级政府的偏好所决定，且可通过行政手段加以改变。若上级政府放松对地方官员经济增长绩效的考核，则经济增长绩效的晋升激励强度λ将变小；若上级政府更加重视地区环境质量，则环境质量的晋升激励强度μ将变大；若上级政府更关心地区民生性公共服务水平，则民生性公共服务的晋升激励强度η将变大。

地方环境质量f(ei)与下级政府允许的污染物排放水平密切相关：下级政府允许的污染物排放越多，当地环境质量越低；且随着允许的污染物排放加剧，当地环境质量恶化的速度会降低。因此，环境质量函数f(ei)满足f′(·)<0和f″(·)<0。

任意一个下级政府面临的预算约束可表示为：

siτyi=θi(gi+ci)

(4)

其中，τ是无差异税率，si是上下级政府之间的财政收入分配比例，表示下级政府在全部财政收入中所获得的分成比例，si∈(0,1)。θi是上下级政府之间的支出责任划分比例，表示下级政府在全部支出责任中所承担的比例，θi∈(0,1)。因此，si表示下级政府在整个经济体中的财政收入分权程度，θi表示下级政府在整个经济体中的财政支出分权程度。

(二)模型推导

利用逆向求解的方法，通过求解企业最优投资决策，进而求解出地方政府最优污染物排放水平，考察省以下财政分权、地方官员晋升竞争力对于最优污染物排放水平的影响。

(1)企业最优化问题。由式(1)和式(2)可以得到人均资本投入、人均生产性支出、人均污染物排放之间的关系：

(5)

(2)政府最优化问题。由式(3)和式(4)可以得到代入后的地方政府效应函数：

(6)

选择人均生产性支出gi和人均污染物排放ei，以实现式(6)最优化，可得到一阶条件：

(7)

上式表明了最优的人均生产性支出和人均污染物排放都满足边际成本等于边际收益。求解联立方程组式(7)可以得到最优人均生产性支出gi和最优人均污染物排放ei的关系：

(8)

由式(7)和式(8)可得下级政府允许的最优人均污染物排放的表达式：

(9)

(3)比较静态分析。通过对式(9)进行比较静态分析(1)限于篇幅，详细模型推导和证明过程此处不再赘述，有兴趣的读者可以向作者索取。，我们可以考察省以下财政分权、经济增长绩效晋升竞争对最优人均污染物排放的影响，从而提出待检验的假说。

对式(9)求解一阶条件可得：∂ei/∂λ>0，即λ增加(经济增长绩效晋升激励增加)将导致下级政府允许的最优人均污染物排放增加，造成地区环境质量下降。

假说1：经济增长绩效晋升竞争力上升会增加污染物排放，降低地区环境质量。

同理可得：∂ei/∂si>0，即si增加(省以下财政收入分权程度增加)将导致下级政府允许的最优人均污染物排放增加，造成地区环境质量下降。

假说2：省以下财政收入分权程度上升会增加污染物排放，降低地区环境质量。

同理可得：∂ei/∂θi不能判断，即θi增加(省以下财政支出分权程度增加)对下级政府允许的最优人均污染物排放的影响不明确。

假说3：省以下财政支出分权对污染物排放、地区环境质量的影响不确定。

除了上述直接效应以外，还需要关注财政分权、晋升竞争力之间的交互影响。由(6)式可得经济增长绩效晋升激励λ与财政收入分权si、财政支出分权θi之间具有替代效应。

假说4：省以下财政分权、经济增长绩效晋升竞争力对环境质量下降的扩张效应具有替代效应。

通过对地基土壤进行改良的方式，使其能够达到建筑物地基加固的效果。通常采用钻机进行灌浆加固，将钻孔钻入到事先设置好的软土基础层中，然后利用高压灌浆设备将配置好的水泥浆液通过钻孔灌入到软土地层中，通过物理化学反应，土层与浆液产生胶结现象，在挤压、劈裂、凝结等共同作用下，使土体结构与性能得到有效的改善，提高建筑物地基土体的强度。

三、经验策略与数据说明

(一)经验策略

这一部分将对上述四个假说进行实证检验，我们构造了如下计量模型：

Pollutionit=α+β1FDit-1+β2riseit-1+β3FDit-1×riseit-1+βXit+μi+λt+εit

(10)

被解释变量污染物排放Pollutionit表示地区i在第t年的污染物排放，采用河流水质监测BOD(生化需氧量，mg/L)衡量，此外我们还采用了油脂类污染物、汞污染物(mg/L)等指标。谨慎起见，遵循现有研究的做法也采用了各地级市公布的人均工业废水、工业二氧化硫、工业烟尘排放量(吨/万人)，取自然对数，作为污染物排放的度量指标。

核心解释变量之一是省以下财政分权FDit，表示地区i在第t-1年的省以下财政分权程度，采用收入分权和支出分权分别进行衡量。遵循现有文献[24]，采用人均地级市财政收入/(人均省本级财政收入+人均市本级财政收入+人均县级财政收入)和人均地级市财政支出/(人均省本级财政支出+人均市本级财政支出+人均县级财政支出入)分别度量。

核心解释变量之二是经济增长绩效晋升竞争力riseit，表示地区i在第t-1年的地方官员经济增长绩效，借鉴贾俊雪等(2017)[23]、钱先航等(2011)[25]的做法，采用地方政府实际GDP增长率、失业率与财政盈余等构成的综合指标进行反映。首先，将197个地级市或区域划分为三类：普通城市、副省级城市和直辖市，其中普通城市169个，副省级城市28个。其次，分别计算每个地级市的实际GDP增长率、失业率与财政盈余。最后赋值，对于普通城市，将以上三个指标分别与所在省份的城市以实际GDP为权重计算得到的加权平均数进行比较；对于副省级城市，则与全部31个副省级城市的加权平均数进行比较。对GDP增长率和财政盈余，大于当年加权平均数赋值为1，否则为0；对失业率则是小于当年均值为1，否则为0；分别将得分相加得到地方官员经济增长绩效晋升竞争力，该指数取值范围为[0，3]。该指数取值越大，表示地方官员经济绩效越高，升迁概率也越大，晋升竞争力也越强。参考罗党论等(2015)[26]，我们还采用四种方式刻画地方官员经济增长绩效晋升竞争力，分别为实际GDP增长率滞后期(rise_lagit)、官员任期内实际GDP增长率移动平均值(rise_mavgit)、相对前任官员任期内平均实际GDP增长率(rise_addit)、官员任期内相对平均实际GDP增长率(rise_marginit)。我们收集了2004～2010年197个地级市或地级区域437位市委书记的个人信息和任职信息，以市委书记的任职情况计算上述四种衡量指标。

FDit-1×riseit-1为两者的交乘项。为了避免内生性问题，两个核心解释变量都选择滞后一期。对地方政府而言，行为选择一定程度上依赖于对过去经验的观察。μi为地区固定效应；λt为时间固定效应；εit为随机扰动项。Xit表示影响污染物排放的其他的控制变量，借鉴已有文献[27][28]，本文选择河流温度(ltemperatureit)、人均实际GDP(lprgdpit)、工业化程度(indusit)、第三产业占比(serviceit)、固定资产投资(savingit)、城市化(urbanit)、人口密度(ldopit)、财政供养人口(lfiscalpopit)作为控制变量。同时，还包括了一系列代表城市特征的控制变量，均取自然对数：人均绿地面积(lgreenit)、每万人中学专任教师(lteacherit)、每万人公共汽电车(ltransit)、每万人医院及卫生机构床位(lmedicalit)、人均城市道路铺装面积(lpaveit)以及普通高等院校在校学生数(leduit)。此外，为了控制不同河流水域不可观察的差异以及河流水质污染的季节性因素，还控制了城市固定效应、河流时间趋势以及东中西部三类地区时间趋势。

借鉴现有文献进行渠道分析[9][15]。为了追求经济增长，地方政府可能会降低环境保护支出与环境监管力度，增加污染物排放，降低地区环境质量。为此，建立如下计量模型：

Grovit=α+β1FDit-1+β2riseit-1+β3FDit-1×riseit-1+βXit+μi+λt+εit

(11)

Pollutionit=α+β1Pollutionit-1+β2FDit-1+β3riseit-1+β4FDit-1×riseit-1+

βXit+μi+λt+εit

(12)

(二)数据说明

本文采用2004～2010年中国长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域与浙闽片河流、西北诸河、西南诸河469个河流自动监测站的水质监测面板数据。通过河流水质监测站的经纬度，匹配到中国26个省的197个地级市或地级区域，剔除了北京、天津、上海、重庆、西藏五个行政区划的样本。河流水质监测数据来自中国生态环境部数据中心。各地级市或地级区域财政收入和支出、每万人财政供养人口数据来自《全国地市县财政统计资料》。控制变量数据来自《中国城市年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。一系列城市特征变量、工业废水、工业二氧化硫、工业废气排放、年末登记失业人员、年末从业人员以及环境污染治理支出数据来自《中国城市统计年鉴》、CEIC数据库。需要说明的，由于2008年之后《中国城市统计年鉴》不再公布各市环境污染治理支出，实际样本区间为2004～2007年。由于只有各省工业污染治理完成投资数据，我们采用省级数据替代。此外，《中国城市统计年鉴》不公布地级区域工业三废排放数据，因此仅采用地级市数据进回归分析。市委书记的任职信息通过人民网、新华网等权威网络收集整理。

表1 变量描述性统计

四、实证结果分析

(一)基本结果

表2报告了环境污染问题形成机制的基本结果。其中，模型(1)～(2)和(4)～(5)是不含被解释变量滞后项的估计结果，模型(3)和(6)为运用两步法系统GMM方法的估计结果，模型(1)和(4)则没有考虑控制变量。被解释变量为BOD(生化需氧量，mg/L)，核心解释变量分别为：经济增长绩效晋升竞争力(riseit-1)，模型(1)～(3)为省以下财政收入分权(RDit-1)，模型(4)～(6)为省以下财政支出分权(EDit-1)。

表2第(1)和(2)列结果显示：无论是否考虑控制变量，经济增长绩效晋升竞争力对污染物排放有显著的正向影响。经济增长绩效晋升竞争力上升会加剧污染物排放，降低地区环境质量，假说1得到验证。省以下财政收入分权对污染物排放有显著的正向影响，省以下财政收入分权程度上升会加剧污染物排放，降低地区环境质量，假说2得到验证。两者的交乘项对污染物排放有显著的负向影响，省以下财政收入分权、经济增长绩效晋升竞争力对环境质量下降的扩张效应具有替代效应，假说4得到验证。第(3)列结果显示：采用动态面板数据回归分析，估计结果依然稳健，假说1、2、4依然得到验证。

表2第(4)和(5)列结果显示：无论是否考虑控制变量，经济增长绩效晋升竞争力对污染物排放有显著的正向影响。经济增长绩效晋升竞争上升会加剧污染物排放，降低地区环境质量，假说1得到验证。省以下财政支出分权对污染物排放有显著的正向影响。省以下财政支出分权程度上升会加剧污染物排放，降低地区环境质量。两者的交乘项对污染物排放没有显著影响。第(6)列结果显示：采用动态面板数据回归分析，估计结果整体保持稳健，假说1、4依然得到验证。

表2 生态环境污染形成机制估计结果

研究发现，地方官员晋升竞争力上升会加剧污染物排放，降低地区环境质量。无论是收入分权还是支出分权，省以下财政分权程度上升会加剧污染物排放，降低地区环境质量。两者机制对环境质量下降的扩张效应具有替代效应。上述结果解释了中国经济持续高速增长和环境污染问题并存现象的形成机制：省以下财政分权治理体系，致使地方政府处于“经济竞争”之中，为了获得更多税收收入，促使地方政府以污染物排放增加为代价吸引企业投资，推动地区经济增长。同时，以经济增长绩效考核为主要内容的官员选拔体系，致使地方政府处于“政治竞争”之中，为了迎合上级政府对地方官员晋升考评体系的权重，促使地方政府也以污染物排放增加为代价吸引企业投资，推动地区经济增长。粗放型经济发展模式在赢得经济持续高度增长的同时，必然将付出资源高消耗和环境高污染的沉重代价。

(二)稳健性检验

表3报告了环境污染问题形成机制稳健性检验结果。为了确保稳健性，我们通过匹配市委书记个人信息和任职信息，采用四种经济增长绩效指标衡量经济增长绩效晋升竞争力(riseit-1)。被解释变量为BOD(生化需氧量，mg/L)，核心解释变量分别为省以下财政分权程度(FDit-1)与经济增长绩效晋升竞争(riseit-1)。其中，模型(1)～(4)为省以下财政收入分权，模型(5)～(8)为省以下财政支出分权。

表3的结果显示：无论采用何种指标，经济增长绩效晋升竞争力对污染物排放有显著的正向影响。经济增长绩效晋升竞争力上升会加剧污染物排放，降低地区环境质量，假说1依然成立。省以下财政收入分权对污染物排放有显著的正向影响。省以下财政收入分权程度上升会加剧污染物排放，降低地区环境质量，假说2依然成立。两者交乘项对污染物排放有显著的负向影响，假说4依然成立。省以下财政支出分权对污染物排放有显著的正向影响。两者交乘项对污染物排放有显著的负向影响，假说4依然成立。上述回归结果具有极强的稳健性，为基本回归分析的结论提供了有力支撑。

表3 市委书记经济增长绩效晋升竞争估计结果

然而，替换地方官员经济增长绩效晋升竞争力衡量指标并不能完全论证基本回归分析。我们有必要变换被解释变量BOD，考察两个机制对其他污染物排放是否也有影响。被解释变量替换为油脂类污染物排放(mg/L)和汞污染物排放(mg/L)，结果显示：当被解释变量替换为油脂类污染物排放指标时，无论采用双向固定效应模型还是动态面板，采用财政收入分权还是财政支出分权，经济增长绩效晋升竞争力估计系数均为正向显著，假说1依然成立。省以下财政收入分权的估计系数均为正向显著，假说2依然成立。两者的交乘项估计系数均为负向显著，假说4依然成立。省以下财政支出分权的估计系数均为正向显著。两者的交乘项估计系数均为负向显著，假说4依然成立。当被解释变量替换为汞污染物排放指标时，省以下财政收入分权结果依然稳健，假说1、2、4均成立；省以下财政支出分权则出现大量不显著的结果。(2)限于篇幅，稳健性检验结果不再展示，作者备索。

遵循现有文献，我们还采用了地级市面板数据，采用各市公布的工业废水、工业二氧化硫和工业废气排放替代基本回归分析的被解释变量进行稳健性检验。结果显示：无论被解释变量为工业废水、工业二氧化硫还是工业废气排放，经济增长绩效晋升竞争力的估计系数基本为正向显著。经济增长绩效晋升竞争上升会加剧工业“三废”排放，降低地区环境质量，假说1依然成立。省以下财政收入分权的估计系数均为正向显著，省以下财政收入分权程度上升会加剧工业“三废”排放，降低地区环境质量，假说2依然成立。两者的交乘项估计系数均为负向显著，假说4依然成立。当被解释变量为工业废水和工业废气时，省以下财政支出分权估计系数均为正向显著，两者交乘项估计系数均为负向显著。当被解释变量为工业二氧化硫排放时，省以下财政支出分权、交乘项估计系数则均不显著。

(三)渠道检验

现有文献指出地方政府的环境保护支出和环境监管力度可能因为省以下财政分权、经济增长绩效晋升竞争力而降低，从而导致了污染物排放增加，地区环境质量下降。经济增长绩效晋升竞争力对环境保护支出和环境监管力度有显著的负向影响，省以下财政收入分权对环境保护支出和环境监管力度有显著的负向影响。两者的交乘项对环境保护支出和环境监管力度都有显著的正向影响，两者之间的替代效应依然存在。省以下财政支出分权、两者交乘项的估计系数则出现大量不显著的情况，也符合理论分析的假定。上述渠道检验论证：省以下财政收入分权、经济增长绩效晋升竞争力导致环境质量下降的影响渠道是地方政府降低环境保护支出和环境监管力度。

五、结论与政策建议

中国经济持续高速增长和环境污染问题日益严重并存的现象一直是学界和政府共同关注的焦点问题。本文基于资源高消耗、环境高污染与经济持续高速增长并存的现象，研究了中国环境污染问题背后的形成机制及其影响渠道。本文构建了一个多维晋升激励的政府间竞争模型，理论分析了中国污染物排放增加的两个重要形成机制是省以下财政分权、经济增长绩效晋升竞争力。为了检验所提出的四个假说，本文利用2004～2010年中国河流水质监测面板数据，匹配中国26个省份197个地级市面板数据和市委书记任职信息，考察了省以下财政分权、经济增长绩效晋升竞争力对环境质量的影响及其影响渠道。实证结果表明：(1)经济增长绩效晋升竞争力上升，省以下财政收入分权程度上升，都会促使地方政府降低环境保护支出和环境监管力度，导致污染物排放增加，地区环境质量降低。(2)省以下财政支出分权程度上升对地区环境质量的影响不确定，一定程度上也会促使地方政府降低环境保护支出和环境监管力度，导致污染物排放增加，地区环境质量降低。(3)两种机制对环境质量下降的扩张效应具有替代效应。上述结果可以解释中国经济持续高速增长和环境污染恶化并存现象的形成机制：(1)省以下财政分权治理体系，致使地方政府处于“经济竞争”之中，为了获得更多税收收入，促使地方政府降低环境保护支出和环境监管力度，以污染物排放增加为代价吸引企业投资，降低环境质量，推动经济增长。(2)以经济增长绩效考核为主要内容的官员选拔体系，致使地方政府处于“政治竞争”之中，为了迎合上级政府对地方官员晋升考评体系的权重，促使地方政府降低环境保护支出和环境监管力度，以污染物排放增加为代价吸引企业投资，降低环境质量，推动经济增长。(3)省以下财政分权、地方官员晋升竞争对于环境质量下降的扩张效应具有替代效应。