农村合作金融可持续发展的困境及优化路径

范亚辰 潘彪

摘要：农村合作金融是我国农村地区弥补正规金融市场失灵的重要形式，是中国特殊国情农情下促进农村金融公平实现的必然选择。但诸多因素导致农村合作金融在发展中面临各式各样的困境，亟待通过夯实外生制度基础、搭建多层次资金互助体系等措施进行优化，本文提出了具体优化路径。

关键词：合作金融 现实困境 金融公平

解决“三农”问题，推动农业农村现代化，离不开资金的支持。但长期以来，中国农村金融市场存在严重的资金供需不匹配，导致农村经营主体普遍面临“贷款难”、“贷款贵”问题。究其根本，在于我国农村金融体系发展滞后。新世纪以来，历次“增量改革”推动各类金融机构在农村地区增设网点、下沉金融服务。但由于交易成本过高、信息不对称和资本逐利性等原因，正规金融机构在缓解农村融资问题上的效果并未达到预期效果。相较于正规金融机构，农村合作金融组织在解决农村地区“贷款难”、“贷款贵”问题上具有独特的优势：一是农村合作金融组织具有资本金要求低、结构简单、经营灵活、决策程序高效等特征，能够较好匹配小额、高频、即时的农村资金需求。二是农村合作金融组织以地缘、业缘、血缘为基础，内生于农村的生产生活，能够全面了解和掌握农户真实情况和资金真实用途，具有正规金融机构所不具备的信息优势，极大地避免了由信息不对称所导致的道德风险和逆向选择的问题。三是农村合作金融组织的社员和经营管理者都来自具有紧密纽带链接的村落，成员之间具有共同的认同感、归属感，往往能够进行一些互惠交易和公益帮扶，更有利于帮助真正需要生产生活资金的农民获得资金。

为此，农村合作金融组织作为弥补商业银行等正规金融机构在农村金融市场服务失灵的重要形式，受到党中央的高度重视。2019年，中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部日前联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出“探索农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部信用合作试点”。2021年中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，继续强调“深化供销合作社综合改革，开展生产、供销、信用‘三位一体’综合合作试点，健全服务农民生产生活综合平台”。由此来看，农村合作金融组织的兴起和发展，是在中国特殊的国情农情下，满足农村金融需求，解决农民贷款难、贷款贵问题的必然选择。

从根源上看，合作金融是在农村正规金融无法满足“弱势群体”金融需求情况下，内嵌于合作社内部的农民自发性制度创新，体现了“自救自助”的理念。相较于国家自上而下提供的外生金融服务，作为市场自下而上产生的内生金融，合作金融在较小存贷利差、股权激励、微型金融贷款办法等方面具有制度优势，有助于形成更高水平的金融资源配置效率。但合作金融的发展时间较短、制度建设不完善，导致其存在各式各样的合规性问题，例如合作成员来源范围不清晰、资金互助与非法集资边界模糊、内部治理机制不完善、系统性风险防范机制匮乏等（宫国栋和周治富，2013；陈立辉和刘西川，2016；何廣文，2017）。因此，本文立足于现代内生金融发展理论，结合农村合作金融的优势与不足，探讨其可持续发展的优化路径。

（一）农村合作金融组织内嵌于农业合作生产关系，提高资源配置效率

农村合作金融组织实行普惠、微利的运行模式，其主要目标并非是通过信贷业务追求高额利润，而是强调通过资金互助对农村生产要素进行规模化整合以促进农业现代化发展。例如，农民在赊购种子、农具等生产资料时常常面临资金不足问题，但销售农产品取得收入后又会产生大量资金闲置的问题，因而需要一定的资金融通来保障农业生产资金周转及价值增值。因此，农村合作金融组织依托社员之间的合作生产关系为其提供资金融通，缓解了社员收支的时空矛盾；同时合作生产关系的存在也弱化了组织对借贷利润最大化的追求，更加强调普惠互助及服务社员生产需求，造就了合作金融内嵌于合作经济的特点。这也是新型农业合作金融组织产生、发展的基础，也是其能提高资源配置效率的根本原因。

（二）农村合作金融组织同农村社会组织相契合，降低交易成本

由于农民的金融需求具有小额、分散、缺乏担保物、季节性强等特征，同商业性金融机构信贷供给的程序复杂、对抵质押（担保）限制较严存在结构性矛盾，金融机构为农户提供信贷服务的成本较高。同时，由于农业是一种高风险、低收益的弱质行业，决定了农民难以承受较高的信贷成本，因而商业银行的贷款收益很难覆盖向农民提供信贷服务的交易成本、信息成本和监督成本。基于利润最大化的考虑，商业性金融机构涉足农村金融领域的动力不足。相比之下，农村合作金融组织的建立以区域内、有良好信用口碑的熟人社会为基础，减少了信息搜索成本，依托地缘、血缘关系与信用约束降低了监督成本，进而降低了合作金融组织与社员之间的交易成本，实现低利润低成本的良性循环。

（三）农村合作金融组织针对性服务弱势农户，推动金融公平实现

虽然金融监管部门要求银行增加普惠型涉农贷款，但在现实中，商业性金融机构“嫌贫爱富”的本质决定了其更倾向于扶持农村较为富裕的群体。所以农村地区的弱势农户难以公平的享受到商业性金融服务。作为一种互惠互利的内生组织，农村合作金融组织通过聚合单个农户的资源提高所有社员的信贷可得性，并为社员同金融市场建立联系起到了重要的中介和桥梁作用。而且，实践中农村合作金融组织的社员以农村地区较为贫困的农户为主，从成立之初就肩负着为农村贫困人群提供金融服务的使命，推动了农村地区金融公平的实现。

内嵌于农村社会的农村合作金融组织，依托金融资源的流动引导农村地区的经济要素聚集，对促进本区域经济的快速发展起到了重要作用。但由于诞生实践角度，新型农村合作组织在发展中仍面临制度保障不足等诸多困境，亟待解决。

（一）农村合作金融组织缺少合理合法的监管制度基础

根据现代内生金融发展理论，制度是影响信息不对称程度、风险防控水平、交易成本、金融资源配置效率的核心因素，对金融活动具有重要的诱致作用（王煜宇和张霞，2020）。但现阶段我国在法律法规层面缺少对农村合作金融组织的明确规定。例如，《中华人民共和国农业法》从法律层面划定了农村金融的总体框架和顶层规划，但未制定农村合作金融的具体制度。《中华人民共和国农业专业合作社法》确立了农业专业合作社为新的农业经营主体，但未提及农民信贷合作的相关内容。考虑到农村合作金融组织与大中型商业银行、保险机构等存在较大的差异，对其监管也不适用于《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》等金融法律制度。因此，不能简单地将正规金融组织的监管逻辑移植到农村合作金融组织中，而是应当制定符合农村社会组织、经济结构、体现金融公平价值的制度体系，为农村合作金融组织的可持续发展奠定基础（王杨，2020）。

（二）农村合作金融组织缺乏充足的资金保障

农村合作金融组织的资金主要来源于农业专业合作社社员自筹，所以组织规模应当与农村经济发展水平、农业专业合作社规模相适应，即应坚持规模适度原则，避免盲目扩张且异化为非法集资。但在实践中，农村合作金融组织自我循环的资金封闭体系还存在诸多结构性矛盾。一是资金来源并不稳定。按照“入股自愿，退股自由”的原则，社员投入的互助金或股金可随时存取。因此，生产经营的同质化导致社员同时面临农产品价格波动或自然灾害时，可能产生社员大规模集中性退股，农村合作金融组织面临严重的流动性风险。由于农村合作金融组织无法采用利用再融资、储备金、同业拆借等方式化解流动性风险，结果导致合作金融模式濒临破产。二是社员资金需求与资金供给的季节性矛盾。生产经营的同质性和生产周期的同步性决定了合作社社员资金匮乏和资金盈余的时段高度重叠。在资金需求旺季，社员普遍需要借入资金，需求大于供给；而在生产收获期，社员普遍拥有闲置资金，供给大于需求。仅依托农村合作金融组织难以实现跨季节、跨行业、跨区域的资金调剂。因此，贷款需求与供给的季节性矛盾使得农村合作金融组织发展受到了极大的制约。

（三）农村合作金融的法定业务边界不清晰

法律制度的匮乏和治理机制的不完善造成农村合作金融组织产生了各种经营乱象，危害到企业的生产。例如，个别农村合作金融组织以股本金的形式向社员集资用于对外投资或放高利贷，将资金投向房地产、金融衍生品等非农领域，不仅扩大了资金风险，还背离了合作金融的互助本质。个别农村合作金融组织违背了“社员制”和“封闭性”原则，无限吸纳农业专业合作社之外的资金，异化为非法集资，违法了法律法规。按照《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》，金融监管部门对非法集资和金融诈骗的监管和惩处多从结果进行倒推，只要集资人资金链不断裂，即将其视为合法经营或农村金融创新，与民间金融同等对待。但这难以从根源上遏制非法集资的发展。

此外，由于农村合作金融组织的资金管理机制普遍较为简单，抵押担保方式灵活、便捷的同时也带来了风险分担不足、债权难以强制执行等问题。而且，现阶段农村合作金融组织的信贷业务也普遍没有贷款保险、风险基金等风险转移制度，难以规避和抵御农业自然灾害风险、流动性风险等负面因素的冲击。

（一）夯实外生制度基础，铺就农村合作金融组织健康发展之路

一是明确农民资金互助社等农村合作金融组织的法律地位。通过立法明确区分农村合作金融组织和非法集资组织的界限，以制度激励促进农村合作金融组织社走向良性发展。二是加强政策扶持，稳定发展预期。依托财政补贴、财政奖励等政策支持，为农村合作金融的发展提供良好的制度环境，稳定社员对农村合作金融组织的信心和发展预期。三是加快构建全方位监管机制，夯实机构规范发展的制度基础。监管部门应加快建立针对农村合作金融组织的全方位监管机制，从事后结果导向的监管方式转变为事前和事中的约束引导，推动农村合作金融组织的资金来源和用途合法合规化，及时识别、预警和化解农村合作金融组织的潜在风险，促进机构的可持续健康发展。

（二）搭建多层次资金互助体系，强化区域内资金统筹使用

资金规模限制造成农村合作金融组织难以产生规模经济效应，制约了农村合作金融业务的良性发展。为此，监管部门可指导其进行业务经营模式创新，通过搭建多层次的资金互助体系，对某一区域内的农村合作金融组织的资金进行统筹，在机构间实行资金的调剂使用。例如，将经营不同产业、生产经营周期存在错位的农业专业合作社进行匹配，将周期性闲置资金调剂到同期资金匮乏的合作金融组织，从而平抑因经营同质性和季节性产生的资金供需不匹配的结构性矛盾，提高了资金使用效率；而这也在一定程度上突破了单个农村合作金融组织的资金规模限制，惠及到更多有需要的社员，促进了金融公平的实现。

（三）健全完善风险防控机制，降低农村合作金融组织风险

一是健全完善合作金融组织内部的风险监督机制。例如，设立专门的资金管理委员会负责贷款审查和监督；每年定期对农民资金互助社的资金使用情况、不良贷款状况及处理措施、资金需求预算、分红方案等重大事项公开评议，有效发挥社员的监管作用。二是完善农村合作金融的风险分担机制。例如成立政府性风险补偿基金，在一定规模内对农村合作金融组织的损失进行兜底，事实上加强对贫困农户的补贴。此外，还可探索合作金融版的“信贷+保险”业务体系，既能解决保险公司面临的业务拓展难、经营成本高等问题，还能利用保险产品的风险分担机制，提高社员资金的保障水平，有效降低农村合作金融组织的风险。

参考文献：

[1]陈立辉，刘西川.农村資金互助社异化与治理制度重构[J].南京农业大学学报（社会科学版），2016，16（03）： 111-122.

[2]宫国栋，周治富.信用合作组织产生的历史逻辑与本质属性——基于政治经济学视角的解读[J].北京行政学院学报，2013（06）：80-83.

[3]何广文.合作社信用合作的制度优势及可持续发展的路径探讨[J].中国农民合作社，2017（04）：47-48.

[4]王杨.农村合作金融组织的风险及防范[J].人民论坛·学术前沿， 2020（17）：108-111.

[5]张文明.中国农村金融体系演化逻辑研究[J].经济问题，2019（01）：54-59.

（作者单位：中国财政科学研究院中国宏观经济研究院）

责任编辑：宗宇翔