流变与演化：中国共产党民族政策的百年俱进

彭 谦 程志浩

作为中国人民和中华民族的先锋队组织，中国共产党始终把“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”作为初心和使命，具体反映在民族工作和民族事务中，则是通过制定、实施和完善系统化的民族政策来实现的。在中华人民共和国成立之前，党的主要任务是通过制定政治政策、干部政策、民族关系政策等团结各民族进行无产阶级革命，争取民族独立和人民解放；中华人民共和国成立后，促进各民族的平等、团结，实施民族区域自治，加快少数民族和民族地区的经济社会发展成为了政策演化的重点。回顾党的民族政策百年与时俱进，我们可以看到，民族政策为多民族国家的稳定和发展发挥了重要作用。

一、中国共产党民族政策的根本立场——各民族共同繁荣发展

党的民族政策是指为了协调民族关系、处理民族问题、促进民族发展而采取的措施和规定等的总和。具体而言，包括民族平等政策、民族团结政策、民族区域自治政策、民族文化教育政策、民族语言文字政策、民族经济政策、民族人口政策、民族识别政策、民族风俗习惯政策、少数民族宗教政策、少数民族统一战线政策、民族干部政策等；还包括“兴边富民”行动计划、扶持人口较少民族发展等专门和专项政策。

就民族政策具体内容和功能而言，有政策原则和政策措施之分。政策原则包括坚持民族平等，实施民族区域自治制度，尊重风俗习惯、民族文化、民族语言，重视和培养少数民族干部；政策措施涉及政治、经济、文化、风俗习惯、教育、科技、人口、卫生、婚姻、干部、人事等。就其政策层级而言，包括根本政策(民族平等、民族团结)、基本政策(民族区域自治)、具体政策(政治、经济、社会等领域的政策和专门、专项政策)。就其政策层次而言，包括中央政策和地方政策。

整体而言，党的民族政策以马克思主义民族理论为指导，是中国共产党在长期革命、斗争与建设的实践中不断摸索、积累而形成的。从时间维度而言，民族政策具有一个设立、调整、完善的纵向过程；从系统维度而言，民族政策具有自身的体系，并成为社会总政策的构成部分。无论是从纵向的维度，还是从系统的维度而言，党的民族政策指向的价值与目标则是各民族共同繁荣发展。

胡锦涛在2005年中央民族工作会议上指出：共同繁荣发展，就是要牢固树立和全面落实科学发展观，切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，不断提高各族群众的生活水平。(1)胡锦涛：《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》2005年5月28日，第1版。

各民族共同发展是马克思主义民族观的总体目标与指向。平等、团结、发展是马克思主义民族观的核心内容。平等是指各民族具有同样的政治地位和社会地位，反对民族歧视和民族特权；团结主要是指民族之间的良好关系，强调各民族在平等基础上的联合；发展则是各民族在坚持平等、团结原则的前提下所共同追求的目标。当然，理解马克思主义的民族观既要从马克思主义者早期反对民族压迫和阶级斗争的时代背景出发，还要从马克思主义者憧憬的社会主义和共产主义建设出发。

各民族共同繁荣是中国共产党民族政策的根本立场，是中国社会主义制度的本质要求，也是加强民族团结、巩固国家边防、维护祖国统一的必然要求。中华人民共和国宪法规定，国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。(2)国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京:民族出版社，2015年，第133页。中国长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定了要通过发展积累物质财富，增强国力，改善国民生活水平；共同富裕的社会主义目标，决定了国家的发展是惠及各区域、各民族的。

为了实现各民族共同繁荣发展的目标，国家和发达地区对少数民族与民族地区的支持力度不断加大，支持的范围不断拓展。当地自身发展能力的不足需要国家与发达地区的持续助力。仅以《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》(国发〔2016〕79号)中呈现的政策来看就包括财政政策、投资政策、金融政策、产业政策、土地政策、社会政策、环境政策、人才政策、帮扶政策等，政策主体涉及到国家民族事务委员会的全部委员单位。

衡量民族地区的发展需要纵向看进步，横向看差距。从一些具体数据来看，民族自治地方的综合发展水平不断提高，例如1992年民族自治地方地区生产总值为2182.62亿元，2017年为72 046.04亿元，增长33倍；1992年民族自治地方地区第一产业、第二产业、第三产业的生成总值分别为822.51亿元、750.34亿元、609.77亿元，到了2017年三个产业的生产总值分别为10 736.58亿元、28 152.47亿元、33 156.99亿元，分别增长13.1倍、37.5倍、54.4倍，第三产业所占的比重也不断提升，由27.9%提高到46%。(3)具体数据参见2018年民族自治地方国民经济与社会发展主要指标，2019年12月19日，https://www.neac.gov.cn/seac/xxgk/201912/1139109.shtml，2020年12月1日。相关数据的提高倍数由笔者计算而得。再从一些经济社会发展的主要指标来看，更能体现出民族自治地方的综合发展状况(具体见表1)。(4)具体数据参见2018年民族自治地方国民经济与社会发展主要指标，2019年12月19日，https://www.neac.gov.cn/seac/xxgk/201912/1139109.shtml，2020年12月1日。相关数据的提高倍数由笔者计算而得。

表1 民族自治地方经济社会综合发展状况

应该说致力于实现各民族共同繁荣发展的政策立场确立于党创立之初，贯穿于党的发展历程，尤其是新中国成立之后，中国共产党能够汇聚国家力量，调配各种资源，出台一系列政策，将各族人民带入奔向共同繁荣发展的快车道。

二、政策环境流变与政策演化

民族政策是一个由政策环境、政策主体、政策客体、政策举措构成的系统，政策环境的改变往往引发政策目标的改变，而主体的政策动机变化也会引发政策目标和内容的改变。也就是说政策环境的流变与政策主体动机的变化会引发政策的变化。中国共产党从成立之初起，就开始探索党的民族政策该如何实施，历经革命、建设、发展的百年历程，呈现出百年俱进的轨迹。

(一)1921-1949年党的民族政策主旨：领导各民族投身无产阶级革命与民族解放斗争

从第一次国内革命战争、第二次国内革命战争，到抗日战争、解放战争，再到建立中华人民共和国，这一时期党的民族政策主旨就是团结、联合、领导各族人民开展革命斗争求解放，建立统一战线求独立，当时的革命形势和民族关系实际决定了团结、联合各民族是首要的，进而取得领导权并将党的领导力转化为革命力量。

1.扭住根本政策：坚持民族平等、团结(联合)集结革命力量

1928年10月，中共中央在致内蒙特支指示信中谈到：“应以‘民族平等’的口号唤起汉人对内蒙民族的同情和帮助。”(5)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第91、102、108页。1929年2月中共中央给蒙委的信中提到：“蒙汉被压迫民族联合起来；取消王公贵族一切特权，取消奴隶制，”同时还谈到，“极力注意蒙汉被压迫民族的联合问题。”(6)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第91、102、108页。同年6月，中共中央在《对陕西问题的决议》中提出：“坚决反对国民党军阀屠杀压迫回族蒙族的反动行为，反对民族间一切歧异(视)不平等的待遇，同时亦要领导回蒙民众反对他们的酋长王公的各种专制特权。”(7)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第91、102、108页。1938年党的六届六中全会提出“纠正存在着的大汉族主义”，1940年毛泽东在《目前抗日统一战线中的策略问题》中呼吁“对外求中华民族的彻底解放，对内求国内各民族之间的平等”，等等。

中国共产党自成立初期就始终坚持民族平等联合的原则和政策，这与当时面临的处境和现实息息相关。首先，各民族深受封建势力、国民党反动军阀、帝国主义的压迫剥削。中国共产党积极宣传“民族平等”，揭示民族压迫的阶级根源，唤起少数民族反帝、反封、反军阀统治的意识，团结起来共同对敌。其次，“民族平等”受到马克思主义理论的指导。《德意志意识形态》和《反杜林论》等经典马克思主义著作从民族和殖民地问题理论、无产阶级平等观等方面进行了阐释。列宁和斯大林更是将“民族平等”的原则运用于本国的革命实践过程中。

2.铺陈基本政策：把民族自治的主张从民族自决、自治引领到民族区域自治

民族自治是马克思主义民族观的主要内容之一，至于如何实现自治则需要选择合适的模式。中国共产党对于民族区域自治的认识经历了一个过程，这与当时的革命背景、革命实践，以及党对于民族自决、自治、区域自治认识的不断深化，乃至苏联的影响等因素相关。1922年党的二大提出“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦”。(8)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。1927年11月中共中央临时政治局扩大会议通过的《关于中国共产党土地问题党纲草案》中提到：“必须宣言承认内蒙古民族有自决的条件，一直到分立国家。”(9)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。1928年中共六大通过的《政治决议案》提出：“统一中国，承认民族自决权。”(10)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。1929年6月，中共中央在《对陕西问题的决议》中强调“加强回族蒙族中的工作”“对于回族和陕北蒙族须扩大民族自决，联合奋斗的宣传”。(11)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。1931年10月，中共中央发布《为第一次全国苏维埃代表大会告全国工农劳苦民众书》提到：“对国内各弱小民族主张完全民族自决权。”(12)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。1937年10月，刘少奇发表《抗日游击战争中的若干基本问题》提到要协助少数民族组织自己的自治政府。1938年9月，党的六届六中全会指出：“与汉族联合建立统一的国家”“对国内各民族……在自愿原则下互相团结，建立统一的政府。”(13)陈夕：《中国共产党与中国民族问题(1921-1949)》，北京：中共党史出版社，2014年，第290页。这一主张标志着从民族自决主张向民族自治的转折，表明党逐步认识到民族自治应在国家统一的前提下进行。

1945年10月，中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示中提出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”(14)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。1946年1月16日，《和平建国纲领草案》指示：“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”(15)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。2月19日，中共中央华东局发出《关于回民工作指示》，提出：“建立回民自治乡村，城市上建立回民区，建立地方回民保安队及警察。”(16)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。而1947年内蒙古自治政府的成立为后来民族区域自治政策的提出奠定了实践基础，这无疑是一次伟大的尝试。1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前，根据多民族国情、少数民族人口占比、民族平等的原则，主张我们实行民族区域自治；同时强调“一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一”；(17)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。明确指出“我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦”。(18)中共中央统战部：《民族问题文献汇编(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267页。9月29日，实行民族的区域自治也最终在《中国人民政治协商会议共同纲领》中得以确立，这一制度也一直实施至今。

自1922年中共二大会议“民族自决”和“联邦制”首次出现在党的文献中，在此后很长一段时间，中国共产党基本上照搬了苏联解决民族问题的经验和模式。直到1938年党的六届六中全会后，“民族自决”与“联邦制”开始向民族区域自治政策转变，这是党的民族政策的转变和巨大进步。这一转变基于当时的诸多历史原因。首先，抗日战争的爆发促使中国共产党提出了“互相团结”“建立统一的政府”的主张，同时也可以防止日本利用“民族自决”口号在蒙、回等民族地区成立傀儡政权。其次，中国共产党在十几年的革命过程中，通过接触少数民族，进一步了解了他们的历史与现状、民族之间的矛盾和关系问题。争取和团结蒙、回等各民族加入到全国抗日民族统一战线。再次，中国共产党开始在革命实践过程中将马克思主义理论与中国实践相结合，比如，党的六届六中全会首次提出了“马克思主义中国化”。第四，共产国际此时也逐渐改变了对各国共产党的指导方式。共产国际基于以往指导各国共产党开展革命活动的挫折和经验，改由“建议”代替“命令”，给予各国共产党充分的独立性，甚至1941年斯大林提议解散共产国际也是出于这种考虑。中国共产党从此开始了独立自主从中国实际出发，将民族区域自治政策具体化的过程，民族区域自治制度逐渐在更大范围内实施。

3.抓牢关键政策：重视和培养少数民族干部

在缺乏民族信任、民族语言等文化差异凸显的背景下，培养少数民族干部和民族工作干部是关键性政策，也是培育团结与革命的“火种”工程。1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》中，提出要引进少数民族的工农干部。1937年11月，少数民族工委作出的《宁夏工作报告》，指出要培养回民中的干部，训练和培养阿訇。1938年11月，中共中央发出《关于蒙古混成旅工作的指示》，提到要“多培养蒙古干部”。从这时中国共产党已经开始认识到少数民族干部的重要性。1946年3月，冀热辽分局提交《关于热河蒙古工作问题给中央的报告》也同样提到要“培训民族干部”，乌兰夫同志就是我党早期培养出来的蒙古族干部，他对内蒙古自治政府的成立作出了杰出贡献。

中国共产党培养和重视少数民族干部有其必然性和必要性。首先，中国共产党在革命过程中与少数民族频繁接触后，逐渐认识到了少数民族干部的重要性。这些干部与本民族有着天然的感情联系，熟悉本民族的历史、文化、语言文字等，也愿意帮助本民族发展。在中国共产党的领导下，少数民族干部也是经过了千锤百炼，逐渐成为党和民族群众沟通的桥梁。其次，党在革命时代大胆任用、信任少数民族干部。例如回族的马骏、蒙古族的乌兰夫、壮族的韦国清等，之后他们也在少数民族群众当中有了很高的威望，使得民族工作能够更好开展。最为重要的是，中国共产党对少数民族干部进行了系统性的全面培养。培训地点从学校到实践场域，培训领域横跨政治、军事、经济生产等，培训的干部遍及彝族、回族、苗族、藏族、蒙古族等。以上原因决定了中国共产党培养少数民族干部的必然性和重要性。

除了以上根本政策、基本政策、关键政策以外，党还实施了一系列尊重风俗习惯、民族文化、民族语言等政策，以此唤醒民族信任、增进民族团结、凝聚革命力量。1929年的中共六届二中全会、1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》和同年的黔东特区第一次工农兵代表会议在涉及到民族议题时，都提到要发展民族文化和民族语言，尊重民族的生活状况和风俗习惯。1935年的《对内蒙古人民宣言》指出不能干涉内蒙古民族的生活习惯。1936年，中共川滇黔边区特委革命根据地纲领也提到要尊重少数民族风俗习惯。中国共产党在革命过程中，如在第一次国内革命战争时期，经过贵州、四川等少数民族地区，接触到苗、瑶等民族时，发现他们的生活习惯与汉族不同，就从口号、宣言和政策等层面约束部队，团结各少数民族，这对于宣传党的民族政策也起到了良好效果。

(二)1949年以来民族政策演化：动员国家力量促进各民族团结进步、共同发展

从新中国成立到改革开放之前，中国共产党结合民族工作体制、民族事务治理体制的建立，主要依托计划经济体制以民族身份为主要依据实施各项民族政策。改革开放以后，社会的流动性增强，整个社会的资源分配方式发生改变，原来不同民族之间的整体性差异状况被打破，每个民族都出现了适应市场经济的成功者，单纯依照民族成分实施政策照顾的做法受到质疑，公平、正义的原则需要对原有部分民族政策的内容进行调整。新情况、新态势的出现引发了政策的调整，那就是无论修订完善已有政策还是研究出台新的政策，都要逐步更多地针对特定地区、特殊问题、特别事项，尽可能减少同一地区民族之间的公共服务政策差异。一般不应针对特定或单一民族，不应以民族划线、作标准，出台特殊的差别化政策。(19)国家民族事务委员会：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京:民族出版社，2015年，第67页。

新中国成立后，民族政策逐渐形成一个相对完整的体系。政策原则依旧体现出党和国家处理民族问题的基本思路和大政方针，比如坚持民族平等、实施民族区域自治、尊重风俗习惯、民族文化、民族语言、重视和培养少数民族干部等。就其内容来说，涉及生活的方方面面，包括政治、经济、文化、风习、教育、科技、人口、卫生、婚姻、干部、人事等；就政策层级来说，分为中央政策和地方政策两类。

1.中央政策

(1)综合类方面

1952年颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。由于我国“大杂居，小聚居”的民族居住状况，1979年10月中共中央、国务院批转国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告的通知》。1983年国务院发出《关于建立民族乡问题的通知》。1984年4月，中共中央印发《西藏工作座谈会纪要》，其中谈到“怎样更深刻、更正确地认识西藏”“高度重视和切实做好统战、民族、宗教工作”“认真培训民族干部，提高思想、工作水平”。1984年5月，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。1987年，《国家民委关于加强进入内地城镇经商、旅游的边疆少数民族人员的工作的意见》颁布。1990年，《国家民委关于进一步开展民族团结进步表彰活动的决定》下达。1993年8月，《民族乡行政工作条例》施行。改革开放后，随着少数民族流动人口的增多，1993年《城市工作条例》发布施行。进入中国特色社会主义新时代后，以习近平总书记为核心的党中央对民族团结工作非常重视，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》。

(2)领域类方面

政治方面：新中国成立后，为了保证散居少数民族的平等权利，1952年政务院通过《政务院关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》。为了维护民族群众表达民族身份的自由和民族权益，1986年，《公安部、国家民委关于居民身份证使用民族文字和民族成份填写问题的通知》下达。2015年，公安部和国家民委通过了《中国公民民族成份登记管理办法》。党和国家从法律政策等形式上对民族的身份予以政治上的确认。

经济类：1973年，国务院批转轻工部、商业部《关于加强少数民族特需用品生产和供应工作的报告》，其中提出“合理调整少数民族特需生产用品的生产布局”“加强少数民族地区商品供应工作”等内容。1991年，《国家民委关于确定全国十六个边销茶生产加工企业为民族用品生产企业的通知》颁布。2005年，国家民委、财政部出台了《关于继续推进兴边富民行动的意见》。

文化习惯类：1955年，商业部发布《关于牛羊肉经营中有关回民风俗习惯的几点注意事项的指示》。1956年国务院作出《关于推广普通话的指示》。1977年，国务院批复了《关于八省、自治区蒙古语文工作协作会议情况报告》，提出“积极贯彻党的民族政策和民族语文政策”“积极开展民族语文工作”。1981年，国务院批转《国家民委、国家出版局关于大力加强少数民族文字图书出版工作的报告》。为了加快民族地区文化事业的发展，2000年文化部和国家民委印发了《关于进一步加强少数民族文化工作的意见》。

教育科技类：教育一直是少数民族全面发展的薄弱环节，如何有效提高教育水平，一直是党和国家关注的事情。关于民族院校办学方面，1950年政务院批准《筹办中央民族学院试行方案》。为了在教育行政部门增加民族教育的职能，1952年，政务院作出《关于建立民族教育行政机构的决定》。为了实现教育公平，1962年，教育部下达《关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》。为了摆脱民族地区教育相对落后的状况，1980年，教育部、国家民委发出《关于加强民族教育工作的意见》。为了更好理解党的民族理论与政策知识，1982年，教育部、中共中央宣传部批复了《关于在新疆高等学校和中等专业学校开设〈民族理论与民族政策〉课程》。为了协调内地和西藏教育的发展，1987年，国家教委、国务院西藏经济工作咨询小组转发《关于内地对口支援西藏教育实施计划》。在全国精准扶贫的大背景下，2018年教育部、国务院扶贫办印发了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》。教育是民族发展的动力和希望，国家从民族院校的设立、行政机构、少数民族升学录取、开设民族理论与民族政策课程、以及对口支援等方面对民族地区的教育予以扶持，对提升少数民族文化素质起到了关键作用。

人口卫生婚姻类：1985年的《中华人民共和国居民身份证条例》《婚姻登记办法》，1989年的《第四次全国人口普查方法》，1994年的《中华人民共和国母婴保健法》等都有涉及少数民族的政策条款，2018年国家中医药管理局、国家民族事务委员会等13部门联合制定的《关于加强新时代少数民族医药工作的若干意见》等。

干部人事类：1950年政务院批准了《培养少数民族干部试行方案》。2013年国家民委印发了《国家民委双语人才培训基地管理办法(试行)》。在2020年召开的第三次新疆工作座谈会上，习近平总书记更是强调要培养德才兼备的少数民族高素质人才队伍。少数民族干部熟悉当地文化、通晓民族语言、拥有社会关系网络等优势，在开展民族团结进步教育、宣传党和国家的政策、化解民族矛盾等方面都有无法比拟的优势，培养少数民族干部对于民族地区工作开展能起到事半功倍的效果。

2.地方政策

自中央政策颁发后，各地方也依据本地区情况，在中央政策的框架范围内，制定了本地区的民族政策。例如，2016年3月2日，山东省人民政府印发了《关于贯彻国发〔2015〕46号文件进一步加强民族教育、内地民族学生教育管理服务和教育对口支援工作的意见》。2018年北京市出台《民族团结进步创建三年行动计划(2018-2020)》，贵州省印发《关于支持民族自治县和民族乡加快发展若干政策措施的意见》，浙江省出台《浙江省民族乡村振兴实施方案(2018-2022年)》；2019年福建省民宗厅出台《关于推进民族乡村打赢脱贫攻坚战行动计划(2019-2020年)》，等等，这一系列文件涉及民族群众生活的方方面面。每个地方的发展基础不同，民族成份不同，如何更好地统筹本地区的发展，就需要地方政府的因地制宜。

中央制定的民族政策在具体的领域内给各级地方政府提供了一个标准，更多是一种指导性的框架。地方政府在制定政策时不能逾越这个框架，可以在适合本地区发展的基础下，增加具体细则，以更好地为本地区的民族群众服务。

3.专门专项政策

伴随着整个国家经济体制改革的推进，民族地区的经济社会发展越来越紧密地顺应国家的整体发展规划与布局，一盘棋的走势越发突出。社会主义民主建设使得民族政治政策稳定、常态化运行，民族政治参与有条不紊；民族经济政策越来越与市场经济规模合拍；教育、科技、卫生、体育等民族地区社会事业发展越来越均衡化；民族文化多样性得到文化政策的保护。国家均衡化发展方略成为民族政策创新与完善的方向，很多原有政策被纳入少数民族事业规划，辅之以专门、专项政策的出台，最为典型的就是兴边富民行动计划和扶持人口较少民族发展政策。

从1979年中共中央[1979]52号文件提出“要组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区”，到2001年《全国兴边富民行动规划纲要(2001-2010)》发布，再到2005年国家层面出台的《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010)》，国家针对边境地区、民族地区、人口较少民族实施了一系列政策规划，旨在从基础设施、经济发展、公共服务、社会事业、生态治理、民族团结、民族文化传承与保护等领域来推动各民族共同发展。这也正是中国共产党关注民族地区发展短板、践行民族平等观到推动全面建成小康社会的生动实践，也是“各民族共同繁荣发展”这一根本立场的真实写照。

三、流变中的民族政策特点

回顾党的百年民族政策流变，不变的是始终坚持各民族共同繁荣发展的目标，变的是围绕政策目标、围绕民族平等、民族团结的根本政策不断实现民族政策内容落地的精细化、精确化、精准化。

(一)“原则性政策”与“体系化政策”共同发力

新中国成立前，中国共产党走过了党的创立和第一次国内革命战争时期、第二次国内革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期，在民族政策建设方面，一直处于探索与初创阶段，提出的政策方针大多是原则性的。在民族平等方面，相继提出“民族平等”“纠正存在着的大汉族主义”“各民族在法律上一律平等”等口号；对于民族区域自治制度的认识也经历了不断探索，1938年党的六届六中全会后开始由民族自决向民族自治转变。在民族风俗习惯方面，提倡“尊重少数民族的风俗习惯”；在少数民族干部培养方面，提出“尽量引进当地民族的工农干部担任国家的管理工作”。直到1949年制定《中国人民政治协商会议共同纲领》，在第六章“民族政策”部分对新中国成立前的探索做了一个系统的总结。总体来看，新中国成立前的民族政策多以指导性原则、方针为主，虽然也出台了一些草案、施政纲领、议案、决议等，大多还没有成体系，而且由于历史条件的限制，很多政策没有很好地贯彻落实，但依然为新中国成立后的民族政策完善打下了理论基础和实践基础。

新中国成立后，中央出台了系列成体系、分类别的政策，地方也在中央政策指导下出台了相应政策，内容涵盖政治、经济、文化、风俗习惯、教育、科技、人口、卫生、婚姻、干部人事等领域，且大都以国务院、教育部、国家民委等部门的红头文件印发，政策更具有操作性、体系化、具体化，涵盖的领域更为广泛，指导、作用于少数民族群众生活的方方面面。

(二)新时代民族政策凸显精细性、精准性

党的十八大以后，以习近平为核心的党中央针对新形势、新情况、新问题，提出了一系列政策方针。在政治层面，通过了《中国公民民族成份登记管理办法》；民族关系方面，印发了《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》；教育方面，印发了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》；人事方面，印发了《国家民委双语人才培训基地管理办法(试行)》；健康卫生方面，印发了《关于加强新时代少数民族医药工作的若干意见》。与此同时，习近平总书记还论述了多元一体的理论、中华民族共有精神家园理论、城市民族工作、铸牢中华民族共同体意识等相关内容。

1.习近平总书记“一个都不能少”的政策特征——民族地区全面建成小康社会

政策的出台是为了更好地促进民族地区的发展，无论是中央政府还是地方政府，制定的精准扶贫政策都为民族地区的发展指明了方向，为贫困群众脱贫提供了理论和实践上的指导。民族地区的发展也会进一步丰富和充实精准扶贫的政策内涵，促使政策的不断调整与更新，进而更好地使精准扶贫政策在民族地区顺利实施。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央为了实现全面建成小康社会，提出了“精准扶贫”战略。民族地区始终是全国全面建成小康社会的短板，这也体现了习近平总书记“一个都不能少”的政策特征。例如笔者2017年在广西上思县南屏瑶族乡调研精准扶贫时，得知当地有针对性地制定出台了《南屏瑶族乡扶贫资金管理制度》《南屏瑶族乡持贫项目监督制度》《上思县南屏瑶族乡“12315”特色产业工程实施方案》《上思县南屏瑶族乡基础设施建设“个十百千”工程实施方案》《上思县南屏瑶族扶贫生态移民工程实施方案》《南屏瑶族乡建立村级“N1N”工作队实施方案》等，以完备的制度管理扶贫工作，稳步推进各项工作开展，取得了很大的进展，为全乡精准扶贫工作提供了政策支撑。

2.习近平总书记“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”的政策特征——开创民族团结进步创建

党的十八大以来，习近平总书记在多个场合多次强调“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”。如何将这一理念落到实处，就需要各个地区根据各自特点创建全国民族团结进步示范区(单位)，这一过程也大致分为三个阶段进行：动员部署阶段、全面实施阶段和整改验收阶段。例如，2016年广西来宾市金秀瑶族自治县的民族团结进步示范点创建工作安排在有一定工作基础的金秀中心小学。该校按照创建活动要求，制定了《金秀县民族小学2016年创建民族团结进步示范点工作方案》，方案明确了指导思想、总体目标、主要内容、实施步骤、活动时间、主要工作措施及工作要求等。并采取多种形式来开展民族团结进步创建活动：一是积极在学校师生中宣传党的民族理论和政策，增强学生的民族团结意识；二是注重抓好校园文化内涵建设，开展好“校园文化建设”活动，即以传统瑶族文化为目的、以瑶族文化为主线，注重抓好校园瑶族文化内涵建设，凸显人文素养，营造良好的育人环境；三是把民族教育渗透在课堂教学中，培养造就民族团结进步新一代；四是以主题活动为载体，提升民族团结教育成效。正是在以上措施的推动下，该校的民族团结氛围也愈发浓厚。

3.习近平总书记“不能采取关门主义”的政策特征——提高城市少数民族流动人口服务管理水平

随着新时代中东部地区少数民族流动人口的增加，其服务和管理工作成为相关城市关注的焦点，如何服务和安置好少数民族流动人口，既关系少数民族群众的居住、生活、谋生发展等切身利益，也关系城市的稳定和民族团结。习近平总书记在第四次中央民族工作会议上就强调“不能采取关门主义”。很多地方也开始制定相关政策来满足社会发展和广大少数民族流动人口的需求。例如2014年，重庆市印发了《少数民族流动人口维权服务站工作职能》，明确要求少数民族发展资金围绕创建活动投入使用，将原有示范单位提档升级。同年，为贯彻落实第二次中央新疆工作座谈会精神，重庆市还下发了《关于加快外来少数民族流动人口维权服务站建设的通知》，要在年内完成25个维权服务站建设任务的基础上，还要在外来少数民族人员流动经商人员较为集中的主城各区及万州、涪陵、黔江、江津、永川、合川等六区，率先建成一批少数民族流动人口维权服务站。(20)重庆市民族宗教事务委员会：《坚持城乡统筹 深化创建活动为“科学发展、富民兴渝”营造良好民族关系》，2016年。

四、结语

中国共产党民族政策发展的百年俱进，是党从接触少数民族、到实施民族政策再到完善民族政策的百年，是党领导各族人民从进行革命到建设新中国再到改革开放的百年，是从贯彻民族平等团结到扶持少数民族再到带领各族人民全面建成小康社会的百年。这一百年征程，彰显在中国共产党领导下，我们对实现“各民族共同繁荣发展”的信心与决心。

从时间维度来看，回顾中国共产党民族政策的百年历史，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体在建党和新中国建立过程中运用马克思主义民族理论，并结合中国国情，创立了毛泽东思想的民族理论。改革开放后，国际和国内民族问题及形势发生了新的变化，中国共产党经过逐渐探索，在马克思主义民族理论和毛泽东思想民族理论基础上，形成了具有中国特色的民族理论体系。党的十八大以来，习近平总书记“一个都不能少”“中华民族一家亲、同心共筑中国梦”“不能采取关门主义”等一系列重要论述，这些具有前瞻性、创造性的观点引领我国民族政策的发展方向。从政策的影响因素维度来看，中国共产党民族政策的百年历史，受到马克思主义民族理论、中国历史文化传统、苏联民族政策实践以及中国民族事务实际等多重因素的影响。从政策的导向来看，中国的百年民族政策具有因时性、因地性，每一阶段的政策均是时代发展的产物，并体现为前后承袭、优化调整的特点。从政策的发展趋势来看，中国共产党的百年民族政策，从宏观性、原则性指导，走向了精准化、精细化。