促进多元共治提升邻避问题治理能力研究

◆侯小菲

一、前言

要有效防范生态环境风险，就要把生态环境风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系，严密防控垃圾焚烧、对二甲苯（PX）等重点领域生态环境风险，推进邻避问题防范化解，破解涉环保项目邻避问题，着力提升突发环境事件应急处置能力。

二、防范化解邻避问题的必要性

随着经济社会的快速转型和工业化、城镇化进程的加速推进，很多维系了现代城市社会经济发展的邻避类项目，例如垃圾焚烧厂、污水处理厂、变电站、殡仪馆等邻避设施的落地、建成和运转普遍受到全社会的广泛关注[1]。邻避设施并非都是带有风险的商业项目，其中也不乏重大的公共民生项目。这类设施虽然是满足公共利益和城市发展所必须的，但同时又伴随着一定风险，具有成本收益不均衡的负外部性，因此，这些设施的选址经常会引发“不要在我家后院”的邻避情结，甚至会发生严重的冲突。[2]随着社会经济高速发展，民众环保意识不断提升，民众对环境问题的关注程度及对自身健康、自然环境和资产价值等可能造成的影响的担忧不断加剧，就会产生邻避的心理，随之可能会采取情绪化的抵制行为，其中，尤其以涉环保类项目较为突出。但是，相关项目往往对区域经济社会发展具有重要带动作用，不仅事关经济发展，也影响着公共服务和民生福祉的进步。因此，防范化解邻避类项目的风险以及治理邻避类项目带来的冲突已经成为加快推进国家治理体系和治理能力现代化的重要课题，也是实现人民对美好生活向往的努力方向之一。因此，对于符合法定程序、手续、资质齐全的邻避设施项目，在补偿机制到位的前提下，为了保障大多数人的公共利益，仍然需要积极推进公益性项目的实施，从而破解城市快速发展中基础设施建设的问题，从根本上提升政府公信力，培育公民公共物品精神和责任观念。

三、邻避问题治理中可能存在的问题

（一）信息公开不及时

信息公开不全面、甚至信息不存在，环评报告独立性存疑以及弄虚作假的嫌疑，地方政府、企业与周边居民相互之间既缺乏有效沟通难以取得信任，都会放大邻避效应。由于信息不对称的存在，邻避项目附近居民对于项目可能存在的风险和危害并不清楚，这就导致了抵触情绪的滋生甚至发生群体事件。

（二）公众参与不足

从表面上看，是居民对各类邻避设施的厌恶，但从更深层次分析，选址决策过程缺乏公正性和透明性以及直接忽略居民的参与意愿才是关键原因。居民受教育水平不断提高，民主和法制进程持续推进、公民社会的兴起、公共话语空间的不断扩大和公民维权意识的不断增强，使得缺乏公众参与成为邻避问题发生的重要原因之一。很多邻避项目中，周围居民都未真正参与到环评过程中，没有参与填写调查问卷和参加听证会等。缺乏有效的公民参与，就会导致对风险的担忧无法化解，因为风险认知是一个复杂的过程，是所有参与者信息、意见和价值三者联动的过程，并且需要政府、企业、民众之间相互的尊重与信任。因此，忽略公众参与协商的过程，决策的合法性就会受到质疑，进而为谣言传播创造了条件，扩大了居民的恐慌心理，为“邻避效应”的发生提供了心理基础，加大了“邻避效应”的可能性。

（三）利益分享机制不健全

邻避问题之所以会发生，是基于经济学上称之为理性人的选择，是人之常情。邻避设施的建设通常会为整个地区的经济发展带来巨大收益，但是项目可能发生的污染物泄漏以及对周围环境破坏的风险却只是由当地居民来承担，即居民承担了设施的负外部性，而正外部性由社会共享，居民如果得不到合理的补偿，有违成本收益的对称与公平，当然会对邻避类项目产生抗拒和排斥心理。需要注意的是，居民并非反对垃圾焚烧厂和化工厂等典型邻避设施的建设，甚至持赞成态度，觉得是有必要的，既可以助力当地经济发展，又可以解决就业等问题，但是如果建在我家旁边，就会强烈反对，这时邻避效应就显现出来。

四、邻避问题治理能力提升机制

（一）信息公开，科学决策

第一，建立完善的信息披露机制。治理邻避问题的基础在于充分的信息公开，应对信息不对称带来的不信任问题只有通过公开透明的信息发布来消除，保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权也同样需要政府部门及时有效的公众沟通来回应群众诉求，化解邻避项目带来的矛盾。具体来说，企业需要公开全部与项目有关的信息和完整的环境影响评价报告，根据《国家重点监控企业污染源自行监测及信息公开办法（试行）》的规定，国家重点监控的企业应将自行监测工作开展情况及监测结果向社会公众公开。同时，政府相关部门应严格履行监管职责，根据环保部《关于印发〈建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）〉的通知》，实行建设项目环境影响评价文件的受理公示和审批前公示，将建设项目环境影响评价信息在市政府网站进行公示。在项目建设过程中，政府网站上也应公开披露环境监测相关数据和信息，接受全社会的监督。第二，严格规划，科学决策，建设风险防范机制。邻避问题的应对就是要建设与社会经济发展相适应的现代治理体系并提升治理能力。城市规划应贯彻可持续发展的战略，综合考虑地质、气候、水文、环境、人口及经济社会发展等因素，需带有前瞻性和全局性，提前做好科学合理的功能区划分，并且保障规划的长期稳定性。同时规划部门在对待邻避设施的选址问题上，必须严格按照相关的法律法规考虑项目的安全防护距离，同时需要充分考虑群众能够接受的心理安全距离。不仅要考虑专业技术指标，更要综合评估选址地的社情民意等系统性风险，从起步阶段就要降低邻避事件发生的风险。

（二）协同治理，共建互信

第一，健全决策机制，加强公众参与。破解邻避问题是一项复杂的系统工程，加强公众参与可以调和政府与民众在方案执行中的矛盾，帮助政府了解社情民意，使得决策具有代表性和回应性。具体来说，一是发挥人大、政协等体制内的权力机关、咨询机关与民众之间桥梁和纽带的作用，参与到决策过程中。二是发挥专家学者在专业性问题方面的权威功能，从严邀请专家进行项目可行性论证。三是让所有决策利益相关者都有畅通的渠道表达利益诉求，纳入到决策参与体系中。地方政府应遵循“善治”的原则，最终形成“参与——协商——共识”的良性模式。第二，政府、企业、民众共建完善的社会信任体系。从国内已经发生邻避冲突的典型案例可以看出，信任问题是发生邻避事件的深层次原因。争取群众的支持和理解往往是邻避类项目成功落地的决定性因素，而相互的尊重和信任正是理解和支持的前提条件。邻避问题的治理，需要政府、企业和社会公众三级联动。政府主导、协作沟通、统筹推进，三方共建完善的社会信任体系，为化解邻避类项目造成的冲突创造良好的政治生态，实现从管理到治理，从行政许可到公众认可的转变。

（三）共享共治，科普先行

第一，建立良好的环境补偿机制和利益分享机制。治理邻避问题也就是平衡好经济发展和社会稳定、公共利益和个人利益之间的复杂关系。政府和企业推进项目的时候，在最初就要和当地民众进行有效沟通，除了讲清楚项目带来的好处之外，也要说明污染的程度，以及对民众可以给予的补偿，再由当地民众根据自己的主观偏好来决定是否接受这样的项目。对项目周边小区，除了对民众进行经济补偿之外还可以在小区设立公园、图书馆、运动中心等，供附近居民免费（或打折）使用。此外，还可以对居民进行定期免费体检、房屋置换与搬迁、房地产价格保证、提供就业等非物质性公益补偿，体现人文情怀。第二，发挥非政府组织和新媒体的重要作用，推动科普教育常态化。非政府组织因具有非盈利性，其公正性更能被大众所接受，因此在发生邻避效应时，能够充当民众的代言人，和政府进行更为有效的沟通，促进邻避问题的化解。同时，非政府组织还可以协助政府在平时做好普通民众的科普教育工作，正确引导，消除认知误区，打消群众疑虑，防范虚假信息的传播所引起的恐慌情绪，减少从众心理，提高科学素养，为顺利推进邻避类公共项目创造良好的社会环境。可以通过搭建展览馆、制作微电影和宣传册等方式，并且利用好微信、微博公众号等新媒体，推动科普教育常态化。科普宣传教育还应持续覆盖项目选址、立项、建设、运营全过程，既要突出专业性、权威性，又要通俗易懂，贴近生活，用普通人听得懂好理解的语言和方式进行，与日常生活相结合。此外，对网络空间、新兴媒体、社会力量加强引导与管控，使之成为传统主流媒体的重要补充。鼓励社会团体、第三方专业机构举办各类科普活动，切实做到科普教育常态化，提高全民科普水平。