海岛开发区管理体制研究综述

□文/ 涂 露 孙悦民

（广东海洋大学管理学院 广东·湛江）

［提要］海岛开发区是以海岛为主体进行经济开发或依托海岛进行发展或开发区划分范围内覆盖海岛区域的区域。目前，中国有不少数量的开发区都涵盖了海岛。本文分别从国内的开发区管理体制、海岛管理体制两个方面的理论研究以及国外海岛开发区的理论研究来分析海岛开发区管理体制，以吸收有利的海岛开发区管理体制理论指导。

一、研究背景

40 多年前，中国为快速推动经济发展而在14 个沿海城市成立了开发区进行改革开放，开发区便迅速成为了各区域经济快速发展的载体和重要引擎，通过几十年来全国各地各类开发区的不断发展，我国的经济也从整体上出现了由量到质的飞跃发展。开发区模式的发展无疑是成功的，由此开发区也在全国各地得到了广泛推行，开发区的种类、形式、功能相应的发生了变化，逐渐演变为高新区、工业园区、保税区、旅游度假区等，但其不变的内核仍然是开发区。随着中央对“海洋兴国”、“海洋强国”、“陆海统筹”等战略理念进行广泛普及后，海岛经济、海洋经济等发展开始得到了空前重视；不少海岛也被列为开发区进行陆岛联动发展或统筹开发，这些区域即海岛开发区，是以海岛为主体进行经济开发或依托海岛进行发展或开发区划分范围内覆盖海岛区域的区域。目前，中国有不少数量的开发区都涵盖了海岛，如1984年第一个率先成立的开发区——大连经济技术开发区，就把大连的棒糙岛、蛇岛等都包含在内，此后还有秦皇岛开发区（翠岛）、天津滨海新区开发区（三河岛）、青岛开发区（竹岔岛等14 个大小岛屿）、连云港开发区（连岛）、上海开发区（崇明岛）、宁波大榭开发区（大榭岛）、福州开发区（琅岐岛）、广州南沙开发区（龙穴岛）、湛江开发区（东海岛）、北海开发区（涠洲岛）等；相继成立的国家级海岛开发区，如漳州东山岛开发区、大连长兴岛开发区，珠海开发区（珠海被称为“百岛之市”，其有147 个海岛的面积大于500 平方米）。海岛因其不同于大陆的区位特征，使得海岛开发区在发展过程中具有相似共性和差异性，其海岛开发区管理体制的历史发展和改革方向在一定程度上决定了海岛开发区的经济发展效率和海岛的发展方向以及当地社会的全面发展。因此，对海岛开发区管理体制进行复盘，从理论的维度深入分析，对我国海岛开发区的发展具有重要意义。

二、国内研究进展

由于国内还没有海岛开发区的结合研究，因此笔者在对国内文献进行文献综述时分别从开发区管理体制和海岛管理体制这两个概念来进行分析论述。

（一）国内开发区管理体制研究

一是关于开发区管理体制存在问题的研究。如周家新、郭卫民等人（2010）指出我国开发区管理体制是属于特定的历史产物，其问题主要有：管理体制与开发区扩张的趋势不协调、优势不断弱化、内部激励机制效用递减、体制内外衔接不顺畅。盖九志（2014）认为中国的开发区管理体制欠加规范，其管委会主要行政干预为主，各类管理主体也不同。栾坤（2013）认为中国开发区的行政建制是不完整的，有必要将开发区行政化，解决问题的有效途径即开发区与行政区合并，成为独立的行政区，政区合一是最佳现实选择。胡彬（2014）认为开发区管理体制受到了过渡性的制约，在其选择的发展模式有渐进性特点。

二是关于开发区管理体制改革发展建议的研究。如，钱宁峰（2017）指出开发区管理体制要集约化，深化体制改革。王宁、王丽等人分析了开发区管理体制的共性问题，并指出发挥开发区管理体制优势的落点是其管理体制与运行机制的创新。高建生（2017）指出各类开发区问题的关键是“块头不大、活力不强、引领不足”，体制机制和人才瓶颈是其缘由。刘红、安淑新（2018）指出新时期开发区的管理体制具有融合化的产城、复合化的功能、集中化的区域、国际化的发展、行政化的机构，并提出创新“政区统筹”管理模式。张克轩、樊祥胜（2018）指出“准政府”开发区管理体制机制的问题所在，同时给出了改革的路径。

三是关于开发区在推动区域经济发展作用的研究。如，张百川（2013）指出开发区逐渐转变成一个提高技术创新、加快城市化发展、推动产业化进程的重要孵化器。孙国茂（2014）提出开发区已成为地方发展的重要经济增长极和城市进一步发展的新增长空间，开发区与城市的发展紧密关联。马飞（2014）指出开发区基本开始具有高新区的行政管理体制特色和创业氛围，正成为拉动经济和支撑区域高速高质发展的重要增长极。王亚（2015）提出开发区是我国对经济特区逐渐延伸的开放模式，集中体现了改革开放从沿海到内陆战略展开的梯次发展进程。董继峰（2016）指出开发区起到了地方经济发展的窗口示范作用，对周边区域有很大的辐射和带动效应，并分析了开发区特有的管理体制的重点问题，提出了改革趋势。江渝（2016）指出开发区在我国有比较优势，是经济社会发展的主要动力和重要引擎。

四是关于开发区管理体制对开发区发展影响因素的研究。如，耿兰华（2012）指出开发区的建设发展受体制、环境以及产业三个因素影响，其中体制是开发区保持活力的关键因素，也是可持续发展的重要资本。魏筠（2014）提出开发区发展的基础因素就是管理体制，制度保障是开发区发展的基础。文茂伟（2015）指出开发区管理体制要把五种关系处理好，以成为经济社会跨越式发展的直接动力。

五是关于开发区管理体制改革发展方向的研究。如，金晓哲（2012）提出开发区管理体制可朝“政区合一”的托管模式方向转型。张靖（2012）分析了开发区管理体制演进是从集权到分权、政企合一到政企分开的发展模式，并且具有管理体制和其功能动态匹配、内外部动力因素共同推动的阶段性特征。徐向峰（2011）指出开发区已由刚开始的纯经济功能区转化为一级行政区，并总结了三个典型的国家级开发区和其他常规开发区管理体制的发展历程及演变规律。钱振明（2016）提出开发区管理体制改革的核心内容是重新定位管理职能和机构以优化开发区行政运行机制，逐渐转型到公共服务，保持机构精简高效优势，让更多社会组织参与公共管理。陈文丰（2018）提出法定机构即“企业化政府”是开发区管理体制改革的新方向。

（二）国内海岛管理体制研究。关于海岛方面的管理体制研究，如邓春玉（2006）指出将东海岛增列为开发区的范围，会为东海岛带来管理体制及战略定位的变化，次年又提出了东海岛管理体制创新的三种方案。杨占法、吴强（2008）梳理出了两个中国海岛县的经济管理体制历史变迁，总结出了海岛地区经济发展和海岛管理内容。高洋（2013）对国内外的海岛管理的法律制度进行了比较研究，包括海岛管理规划、海岛监督检查、海岛开放与涉外管理制度等。其次是关于海岛综合管理方面的，如李晴等人（2017）提出加强海岛资源管控、促进海岛生态环境保护，有效促进发挥海岛的综合服务功能是海岛管理向海岛综合管理转变的方向，并指出我国2017 年海岛存在的问题及面对的形势，并给出了海岛综合管理的发展对策。李方等人（2017）提出了无居民海岛管理向综合开发管理的重要方向，分析了我国无居民海岛功能地位和管理现状，并在这基础上针对海岛保护和利用的问题分析了无居民海岛综合管理存在的不足。马金星（2019）强调通过相关立法、政策、区划等管理措施来加强海岛综合管理。总的看来，海岛管理体制强调海岛综合管理，同时注重海岛的分类和功能及经济发展。

三、国外海岛开发区研究进展

（一）关于海岛开发区存在的问题解决措施研究。如，Philippe Deboudt、Jean-Claude Dauvin、Olivier Lozachmeur（2008）指出法国沿海地区的管理体制框架问题通常在与自然遗产保护和旨在控制沿海地区城市扩张的土地利用规划有关，为了协调沿海地区陆地和海洋部门的管理和保护活动，法国建立了许多新工具来改善沿海开发区管理体制的实施。Shannon Gore（2007）指出与海岛管理制度有关的立法是有限的，海岛开发的具体管理计划存在缺失。海岛管理体制框架的四个关键要素有维度分析、规划、管理和监视，为海岛开发区管理体制的基本框架的建立奠定了基础。Francisco Javier Campuzano、Marcos D.Mateus等人（2013）指出在经济利益重叠的地方争夺相同资源的海岛开发区管理体制必须采用综合方法。其主要目标要克服与部门管理有关的冲突、保护沿海系统的生产力和生物多样性、促进公平和可持续地分配海岛资源。

（二）关于海岛开发区管理体制重要性的研究。如，澳大利亚学者Kate Brooks、Sarah Fairfull（2017）参照包容性发展和互动治理理论，讨论了海岛政府通过的管理体制原则和流程的五个步骤；评价其在合理发展和全面协商方面的挑战和成就、威胁和风险评估程序以及实施和审核流程等，证明了其管理体制是值得的。Celene Milanés Batista、Andrés Suárez（2017）使用不同的法律框架和概念来建立沿海地区发展的边界，提供了有关流域、沿海地区及其相应经济区的综合观点，总结证明沿海地区边界综合标准的重要性。L.Fiorini、F.Zullo 等人（2017）指出海岛开发区是城市扩张现象的重要表现之一，也是自然生态系统主要的人类威胁之一，因而海岛开发区管理体制合理与否，对于未来城市规划的可持续治理有重要影响。Zuolun Xie、Xiuzhen Li（2019）指出跨海大桥和隧道可大大改善海岛的通达性，促进人口和经济迅速增长；但海岛的建设用地加速增长将深刻改变岛屿的土地利用，这些人为干扰变化对海岛的生态脆弱性造成了巨大压力，海岛地区开发的管理效率将对此产生影响。

（三）关于海岛开发区管理体制运行发展改革方向的研究。如，Hendra Yusran Siry（2011）分析了印度尼西亚海岛开发管理体制基于社区和共同管理的方法，共同管理即包含政府、社区以及广泛的个人利益相关者之间的力量平衡，是海岛开发区管理体制的适当方法。荷兰学者Wynanda I.van Enst、Peter P.J.Driessen 等人（2018）指出在沿海地区管理（CZM）中，科学知识可以通过对环境和资源开发等限制掌握来帮助丰富和支持政策选择及政治管理体制的发展，因而研究其丰富沿海地区管理的边界对象有助于完善开发区管理体制。希腊学者Theodora Papatheochari、Harry Coccossis（2019）基于多标准分析，应用一种开发决策工具（ENCoRe），来解决海岛开发区出现的一系列压力问题，强调海岛开发区要注意四个重要的干预领域：环境的管理和保护、空间适应性、可及性、连通性。

四、国内外海岛开发区管理体制研究评述

我国的开发区是我国政府为实行对外开放而特别设立的试点窗口。我国的开发区在政策设立之初就有别于传统的国际旧体制，与国际通行的开发区体制略有不同，因而国内外对于海岛开发区研究存在些许差异。对于国内开发区管理体制的研究，我国学者主要集中在开发区管理体制存在的问题、开发区在推动经济发展中的重要作用、开发区管理体制对开发区发展的影响因素以及开发区管理体制未来的改革发展方向方面，其中在开发区管理体制问题研究较为丰富，并且学者们基本上都在具体问题提出的同时也给了相应的对策建议，而在开发区管理体制未来的改革发展方向研究中，学者们提出了创新型方法如：“政区合一”托管模式、“企业化政府”等都具有一定的合理性和优越性。中国开发区自1984 年开始，在这么多年的发展过程中，学者们也相应研究总结了开发区推动经济发展的作用，中国开发区是经济发展、技术创新等的孵化器，辐射和带动了区域经济的发展，是区域经济的窗口和示范等。开发区管理体制对开发区发展的影响因素主要围绕如何通过更合理的管理体制来促进开发区的更好发展。国内的海岛管理体制多集中在海岛管理制度和海岛综合管理两个方面，其中海岛管理制度的具体研究也较为稀少，海岛综合管理偏重于海岛资源开发、海岛生态保护等综合管理。总的看来，中国开发区管理体制研究较为具体、全面，但在宏观的开发区管理体制研究上尚显不足，理论研究较少，有关海岛管理、海岛管理体制方面的研究与开发区管理体制的研究相比也非常稀少，开发区与海岛地区的融合分析研究更是一片空白。国外的开发区有别于我国开发区的特殊政策内涵，但有关海岛开发区域管理体制的基本内容大体相似，国内外通行。

总的说来，国外学者对于海岛管理体制方面的研究偏向技术性和实用性方面的应用研究，在理论研究方面较少，各个研究方向也较为具体和分散，但也提供了许多有价值的海岛开发区管理体制发展运行方法。综上所述，国外海岛管理体制方面的研究较国内海岛管理体制方面的研究更为深入且更具有实用价值，但国外研究较为分散，在宏观层面的研究不及国内。在开发区管理体制方面，我国还没有海岛和开发区的细分融合分析研究，在海岛管理体制方面的理论研究也较为缺乏。

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