海洋治理：国际缘起、现实挑战及中国应对之策

孙东山

（辽宁师范大学 马克思主义学院，辽宁 大连116029）

随着中国国家治理现代化的深入发展，海洋治理日益凸显为国家治理的重要议题。尽管当前海洋治理存在极大的复杂性和急迫性，但相关体制性改革尚未取得突破性进展，相关利益攸关方尚未达成治理共识，海洋治理的成效并不乐观[1]。长期以来，中国社会治理以构建刚性行政区为载体，实行行政区和条块职能相结合的分工协作模式，并在地方治理现代化实践中形成了相对成熟和完善的范式[2]。海洋治理深受这一范式的影响，凸显出行政加行业治理的特征。一方面，沿海各级地方政府设立专项主管机构并由国家海洋局提供业务指导，在自身辖区范围内治理相应海域、有效保护和治理海洋环境、治理海岛和海岸带等所有与海洋相关的行政事务。另一方面，交通、农业和公安等职能部门依照自身的条块职能，从不同路径提升海洋治理能力。但随着全球化进程尤其是区域经济一体化等进程的深入发展，社会生态面临更加复杂的趋势，行政区域内存在结构性冲突并显现出外溢效应，传统治理模式在海洋领域面临失灵困境[3]。那么，中国海洋治理如何借鉴西方经验？如何应对西方治理秩序对中国海洋治理的挑战？这是本文研究的主要内容。

一、全球海洋治理发展的历史演进

全球海洋治理实践与海洋领域政治和法律发展直接相关。自开辟新航路以来，针对海洋的控制和分配逐渐由权力维度向权利场域迈进，此后基于共同的责任维度推进海洋治理。全球海洋治理是当代各国海洋治理实践不断成熟化的必然产物。

（一）权力维度的海洋控制

从时间维度上看，地理大发现至20世纪初期是权力控制海洋时期。传统海洋治理中的政治和法律沿着两条主线不断发展：其一是学者学说，最具代表性的是格老秀斯提出的“海洋自由论”（Mare Libe-rum）、赛尔登提出的“闭海论”（Mare Clausum）。前者倡导海洋自由，认为人不能对海洋资源实现完全性占有；而后者与其观点相反，认为海洋与陆地都属于国家主权范畴，能够占有和利用。由此，海洋领域的法律体系始终围绕着资源的主权占有和自由开发等核心命题展开。实际上，海洋主权和自由权之间并非存在不可调和的矛盾，海洋法理体系的演变也是多个理论相互融合发展的过程[4]。比如尽管在格老秀斯看来，海洋始终是自由的，但他在《战争与和平法》著作中宣扬必须充分尊重海洋自由权的同时，也承认邻海国拥有近海主权，这为建立领海主权和公海自由提供了条件[5]。随后，瑞士国际法学家瓦特尔将海域划分为公海和领海，并承认国家拥有部分海洋权利，但不具备公海所有权。荷兰法学家宾刻舒克针对领海界限提出“大炮射程说”，认为国家武器力量所能辐射的范围就是这个国家的土地统治权范围。其二是国家实践领域，随着新航路的开辟，西班牙和葡萄牙率先成为全球海洋治理领域的先驱，最早提出海洋主权问题[6]。随着西欧国家为了掠夺原材料和无偿占有劳动力进行殖民扩张，“海洋自由论”逐渐占据主导。同时，诸多国家为了自身安全开始关注沿海海域治理问题，由此“大炮射程说”得到欧洲诸多国家的接受和认可。

西欧国家的殖民扩张带动了海洋政治和法律的不断发展，为全球海洋治理提供了充足的实践经验。地理大发现改变了全球治理的空间格局，海洋国家强化了自身的全球安全意识，并通过国际贸易、殖民活动以及航线垄断获取了丰厚收益，让诸多后起国家的海洋主权意识日趋强烈[7]。但在新航路开辟的早期阶段，由于科技发展水平较低，海洋除了拥有丰富的渔业资源外，最显著也是最具利用价值之处集中在重要通道上[8]，西欧国家的殖民扩张以及国际贸易也正是利用便利的海洋通道来实现的。西欧国家法律传统将海域划分为公海和领海，公海允许自由通行，满足了殖民需求，而设定领海制度的目的是确保沿海国家主权安全。近代资本主义发展早期阶段，西欧国家所实施的海洋活动与自身的综合实力以及海军能力大小直接相关，早期获取海洋主权的方式类似于陆地主权，大多通过武力[9]。随着西欧国家第一次工业革命的完成，它以海洋贸易为武器开展各类不平等贸易，实现对殖民地经济和政治的控制，从而确保实现区域性甚至全球霸权目的，因此传统海洋治理具有明显的权力特性。

（二）权利维度的海洋分配

从时间维度上看，海洋治理的现代化始于20世纪初期。人类海洋活动逐渐表现出一定的秩序性，相应的法律规则从最初的萌芽不断成长为各国认可的正式法律文件。20世纪国际法领域最突出的表现就是逐步禁止国家战争和限制使用武力，海洋领域以往大多用武力来解决的各项争端也开始诉诸于法律[10]。海洋秩序及规则的确立与海洋法之间存在直接关联性，法律制度的规范是20世纪海洋法领域实现的最大突破，海洋治理法规逐渐向体系化和成文化方向发展[11]。从海洋法的颁布实施过程看，1930年组织召开的海洋国际法编纂会议是最早的萌芽状态，随后“日内瓦海洋法四公约”的颁布促进了国际法的发展，直至最终颁布《海洋法公约》，整个海洋法的编纂过程实际上是海洋管辖权范畴逐步扩大而公海领域日渐缩小的发展进程。随着海洋管辖权逐步向公海领域扩展，一方面科技进步提高了油气等海洋资源的开发能力，海洋为经济发展提供了更大的支撑力；另一方面，随着二战的结束，国际领域兴起了更为广泛的非殖民化运动，随之产生的新兴的独立主权国家提出了构建新的国际经济秩序的诉求，其在海洋管辖权领域提出了扩张性诉求，以此提升抗衡海洋大国的能力，确保自身的国土和经济安全。由此可见，各国在海洋领域的利益争夺出现了重大转变，由最初的通过海洋通道夺取陆地转变为夺取海洋本身[12]。

国际规则及机制的建立和完善带动了海洋政治和法律的发展。《联合国宪章》在很大程度上限制了主权国家在政治上对海洋活动实施的行政干预，而以国际公认的海洋法律制度规范各国的海洋治理行为。从最初达成“日内瓦海洋法四公约”到最终颁布《海洋法公约》，整个海洋领域的法律制度实现了从习惯法向成文法的转变以及法律规则的标准化，由此导致国际关系发生了重大转变，权利本位逐渐取代了权力本位[13]。联合国利用权利义务关系来规范各国的海洋活动，在国际法的有效协调下实现权力分配和资源配置，最终实现“定分止争”的目的。《海洋法公约》中明确界定了内陆和沿海国家所拥有的权利界限，这一权利以海洋空间及资源治理权分配为核心[14]。一方面，《海洋法公约》以九大水域为基础分配海洋空间，主要沿用区域治理法，将传统海域空间按照公海和领海进行划分[15]；另一方面，《海洋法公约》框架下的海洋资源分配，在很大程度上满足了沿海各国扩大海洋管辖权的诉求，并显现出管辖权和自由权逐步融合的倾向。此外，《海洋法公约》中明确规定了保护海洋生态环境、养护公海生物资源、从事海洋科学研究以及国际海底区域的相关制度，打破了传统海洋治理主权和自由权的界限。因此，有学者认为《海洋法公约》相对“日内瓦海洋法四公约”，其关注的焦点不仅集中在主权和自由权领域，还强调在全海洋环境领域应担负的共同保护职责[16]。这些法律制度的颁布实施为全球海洋治理夯实了基础。

（三）责任维度的海洋治理

从时间维度上看，这一阶段是从《海洋法公约》颁布至今。伴随着现代科技的迅猛发展，人类的海洋活动逐渐凸显出全球影响力，从而推动海洋领域的法律和政治由权利维度逐渐转变为责任维度，这一变化过程涉及全人类的利益，尤其集中在国家管辖权之外相关海域的活动。当前，着力在公开活动领域探讨和研究海洋法的发展趋势，尤其是涉及利益相关主体的规则机制，实质上就等同于实施海洋治理或善治。整体性和流动性是海洋自身所具备的物理特性，人们在某一海域的活动往往会波及周边乃至整个海域，比如近海领域引发的污染很可能蔓延到公海，随着海域物种逐渐灭绝必然会对相关沿海国家海洋产业带来直接影响。针对这一危害的跨区域性，早在1938年“特雷尔冶炼厂案”中，仲裁庭就指出：依照相关规制，任何国家都不能利用或者允许本国公民沿用本国领土方式，侵害其他国家的人员或财产安全[17]。所以应当将全球海域视作一个整体而不是按照主权国家划分为多个独立区域。尽管《海洋法公约》需要在整体上认识和解决海洋领域出现的种种问题，但其在划分公海、领海、内水、专属经济区时仍然表现出极为明显的区域性。

《海洋法公约》基于不同主权国家自身权利和管辖权来占有和分配海洋空间及资源。针对公海，尽管《海洋法公约》中要求必须在一定情形下将其他主权国家的规定纳入考量范畴，但实质上拥有极大的放任自由性，因此引发了一系列的冲突，导致海洋环境污染日益严重，各项资源逐渐陷入枯竭状态。1974年国际法院在审理“渔业管辖权案”时，要求将其他主权国家在公海领域拥有的权利义务纳入考量范畴，逐渐取代了公海领域过于自由放任的态度，这是国际海洋法取得的重大突破。之后在“巴塞罗那牵引公司案”审理过程中，国际法院也首次应用了“对一切义务”（Obligation Erga Omnes）的相关概念，详细界定了国际社会应承担的整体性义务。随着《海洋法公约》相关机制的日益完善，各主权国家达成了统一的利益战线，成为海洋利益攸关方，而各类政府间国际组织也在《海洋法公约》发展进程中发挥了关键性作用。比如联合国粮农组织（FAO）、国际海事组织（IMO）在防治海洋污染及养护渔业资源等领域制定了诸多全球性和区域性的规章制度，成为《海洋法公约》的有效补充。非政府组织（NGOs）逐渐凸显出其作用价值，并成为第三次海洋法会议的参与主体，在相关议题、最终政策以及塑造能力等多个领域具有关键性作用[18]。从实践领域看，世界自然基金会（WWF）主张构建海洋保护区，并下设了国际南极旅游从业者协会，为南极旅行创制了相应的指南，充分显现出这些组织在海洋事务中的作用。利益攸关方的多元化让诸多国家逐渐降低了对行政治理手段的依赖性，开始趋向于共同协商，以满足各方利益诉求，并调动各主体参与决策以实现决策的民主化和透明化，最终实现海洋善治[19]。

二、全球海洋治理视域下中国海洋治理面临的挑战

中国海洋治理在近年内得到了较为快速的发展并取得了一定成就，集中体现了全球海洋治理理论中国化的实践成果，但这一治理进程中依然存在诸多挑战。

（一）全球海洋治理机制的缺陷不利于中国海洋治理

全球海洋治理始终将构建国际规制作为关键内容，但这些规制仅仅从宏观战略角度给出了原则性方法及相应流程，并未涉及具体性的实施条款[20]。这种内容上的模糊性为全球海洋治理带来了一定的实践难度。尽管《海洋法公约》为全球进一步规范海洋治理活动构建了整体框架，但依然无法掩盖海洋治理机制的缺陷[21]。一方面，《海洋法公约》针对岛礁主权争议和海洋边界划分争端等问题给出的解决方法存在不适用性，其他相关规制面对无法有效协调的国家利益矛盾仅仅选择以声明或宣言的方式作出裁决，而这些在法律上又欠缺应有的约束力。另一方面，参与全球海洋治理的主体凸显出明显的多元化特性，除了主权国家外新增了国际政府和非政府组织。尽管治理主体趋向多元化，但主体间力量参差不齐。与国家中心治理模式相比，超国家中心治理模式所发挥的作用十分有限，权威性参差不齐让非国家行为很难在海洋治理中有所作为[20]。此外，各个治理主体在信息共享、相互信任以及治理意愿上处于明显的不合作或无效合作状态，大幅降低了海洋治理最终的实效水平[22]。

全球海洋治理领域相关机制存在的缺陷对中国海洋治理产生了相应的不利影响。首先，中国海洋治理中对于区域性合作缺乏具有普遍法律约束力的条约。尽管经过区域内各国的坚持与努力，在打击海盗等诸多问题上颁布了统一规则并取得了一定成效，但区域合作领域欠缺具备权威性和约束力的普遍性公约。其中，“闭海、半闭海主权国在行使和履行本公约所界定的选择义务时，必须自主协商合作”，但对这一条款是否是各国所承担的普遍性义务尚未达成一致意见。在海洋治理领域签署的相关声明及生态保护计划等文件的权威性和约束力同样明显不足，大多属于“软法”范畴。中国在区域合作上明显构建了较多的“软法”，欠缺“硬法”条约，充分显现出中国在海洋治理领域的法律基础十分薄弱[23]。其次，中国海洋治理中非国家主体很难发挥出其行为价值。从表面上看，海洋治理拥有多元化的治理主体，但各主体大多基于自身利益来推进治理活动。实质上，由于各主体的综合实力、海上执法能力以及利益诉求不尽相同，在海域主权边界划分上已引发诸多的争端与冲突，极大地限制了东盟等地区组织的作用，很多已经达成一致的决策，在实际执行过程中由于欠缺强制性权威，受到相关主权国家的阻挠和干预，极大地限制了中国海洋治理实效。

（二）域外大国的强制性干预增加了区域内国家参与中国海洋治理的难度

从国际政治结构上看，全球治理结构目的及优先权是由权力等级制度决定的[24]。全球海洋治理实际上是各个主权国家的政治博弈，就当前的国际政治经济体系看，集中凸显了大国特征，不同主体的实力差异直接决定了海洋治理领域所能发挥的影响力。发达国家以及大国集团占据了海洋治理的主导权，也是海洋治理实践的主要推动力量。在治理过程中，部分大国为了谋求最大利益，借助资本、技术等领域的突出优势强制性地参与其他区域的海洋治理，必然侵害他国的正当利益。中国海洋治理中同样面临着域外大国介入的现实挑战。如美国依靠自身强大的经济及军事力量，粗暴干涉中国海洋治理活动，2017年特朗普政府执政以来强调“自由开放的印度洋－太平洋战略”，利用军事合作和资金援助等多元化方式增强其在中国海洋治理中的影响力；日本为了提升区域影响力以及占据国际事务领域的话语主导权，始终致力于深化东南亚各国的协商及合作力度，在为这些国家引入高精尖技术和雄厚资金的同时，组织实施地区反恐等各项军事活动，并与亚洲部分国家在打击海盗和武装劫船领域签订了相关协定，以多元化方式参与中国海洋治理。

此外，东盟推出的“大国均衡”战略为这些大国参与中国海洋治理提供了条件。“大国均衡”战略明显具有均势化诉求，东盟各参与主体希望利用发达国家的优势资源，使这些国家形成一个相对制衡的状态，从而在东南亚领域发挥均衡性的影响力[20]。因此，东盟允许美国、日本以及澳大利亚等主权国家共同参与治理中国的海洋问题。多元化主体的共同参与有效缓解了中国海洋领域的问题，但更为关键的是让中国海洋治理表现出明显的地缘政治性，为区域内各国的协商治理设置了诸多阻力。尽管东盟利用论坛等方式试图构建相对多元的磋商机制，实现各主体力量的均衡化，降低大国干扰性，但由于欠缺治理能力，导致诸多决策无法在实践中运行，在海洋治理中真正实现地区排他性存在较大难度。因此，东盟对大国的依赖性逐步增强，更多地受到这些大国的主导和干预，阻碍了中国海洋问题寻求区域内合作治理的发展进程。

（三）域内各国经济发展不均衡影响中国海洋合作治理的深度

从区域内各国家主体的经济发展水平看，这一区域内大多数国家属于发展中国家，经济正处于上升期。在海洋资源利用上，中国相对丰富的石油、天然气及渔业资源能够带动自身的长足发展，而区域内其他国家凭借独特的区位优势，利用油气资源开发、捕捞、旅游以及交通运输等方式获得了巨大的经济利益。各国在资金、人才以及技术上的资源不均衡，驱使整个区域内的国家加快了开发中国海洋资源的进程，试图利用多元化的经济合作来满足自身发展海洋经济的目的。为此，这一区域内尤其是东盟内部诸多国家将合作的重心放在经济领域而不注重解决中国海洋问题，多种生物濒临灭绝、海洋环境污染以及资源储备不足等问题日益突出。东盟在中国海洋问题治理中担负着主导作用，尽管在东盟相关运作机制的引导下，多主体合作模式在一定程度上改善了海洋问题，但现有的运作机制存在明显的松散性，各成员国的经济发展水平及科技能力等方面又存在不均衡性，导致其在经济合作中获取的利益不尽相同，因此在治理海洋问题上产生诸多分歧，无法形成统一的合作步调，对海洋合作治理深度造成了负面影响[21]。比如经济发展水平较高的新加坡坚持经济发展与环境保护并重，在确保自身生态环境可持续的同时能够在海洋治理中投入一定规模的资金，以共同解决中国海洋治理问题；经济发展相对滞后的菲律宾、越南等国更愿意直接利用海洋资源来发展本国经济而忽视海洋环境保护。这也在很大程度上表明东盟各成员国关注的焦点是自身利益水平，相互间的合作力度不足，并未上升至命运共同体层次，影响了进一步合作治理的深度。

三、中国的应对之策

从历史发展规律上看，全球海洋治理是海洋政治和法律不断发展的必然阶段，中国是世界上最大的发展中国家，必须担负起大国责任，深入推进海洋治理实践，并做好以下几个角色和意识的转变：

（一）从政治思维到责任意识

从政治思维上看，海洋领域始终以维护国家主权安全为最终目的，通过占有管辖一定海域来确保自身主权安全。国际社会在《联合国宪章》等相关法律规制的引导下，逐渐禁止武力解决路径，积极倡导和平方式，使主权国家能够在法律框架内处理冲突。因此，从整体上看政治思维在海洋治理中所能发挥的作用日渐有限，责任意识的重要性日益凸显。中国确立的海洋责任意识在很大程度上代表着对全球海洋治理的回应，这可以从时间和空间两个层面来看。从时间层面看，近代以来中国在国际社会上始终作为受害者，即便是建国后直至改革开放前在整个国际法领域的参与度仍十分有限。因此中国在对外交往中始终强调主权安全，拒绝一切干扰内政的不当行为，倡导和引领发展中国家维护自身的海洋管辖权，确保沿海国家主权安全。人类活动产生的国际影响也引发了中国海洋治理的反思与关注，即不仅需要维护当代人的海洋权益，还要保护未来所能实现的海洋权益，更为科学地开发海洋资源。从空间层面看，国家在海域治理权上出现了明显的扩展趋向。当前全球海洋治理面临的核心问题在于国际社会针对公海领域制定和实施的法律制度，无论是辖域外保护海洋生物多样性以及可持续利用层面出现的争议冲突，还是一致打击违法捕捞、构建公海海洋保护区等，都充分显现出全球海洋治理逐步聚焦于公海领域。因此，中国需要摆脱当前专属经济区或临海的局限性，逐步向管辖外的国际公域方向扩展，比如公海、极地以及国际海底区域等。与国际公域相关的规则和机制时刻在变迁中，尤其是国际海域的环境保护和资源开发，如果中国欠缺主动参与性，未来有可能会被国际社会边缘化。随着中国在全球各领域话语权的提升，应充分意识到管辖外海域利益的重要性，积极参与海底资源开发，充分利用极地和海域空间，维护海上通道安全。总之，中国确立海洋责任意识，不仅直接关系自身的政治经济权益，同时也是履行大国责任、树立良好国际形象的有效路径。

（二）从单一治理到多元共治

海洋治理是各主权国家在自身海域范围内所拥有的资源开发和保护权限，并利用专项法律制度或行政命令的权威性构建自上而下的行政管理模式，因此海洋治理拥有唯一的治理主体即国家，国家按照自身的利益需求，对海洋领域的各项体制机制及发展战略进行调整，而社会个体及团体组织等并非海洋决策的直接主体。基于这样的决策模式制定的各项政策机制欠缺稳定性和连续性，尤其是监管缺失的情形下维护海洋权益领域会存在短视行为，重视当前利益而忽视全人类的整体利益。多元化的治理模式能够引导海洋治理从传统向现代转变。首先是主体多元。随着海洋治理实践趋向于全球化和复杂化，这一领域产生了更多打破国家局限性的利益攸关方，更多的社会力量参与海洋治理，治理主体实现了多元化。在这一情形下，中国应更多地考虑非国家行为主体的合理诉求，并切实维护其合法权益，确保公共利益最大化，最终实现海洋善治。其次是价值多元。治理主体的多元化必然带来利益诉求的多元化。传统海洋治理实践中，国家作为唯一的治理主体，在利益诉求上往往以最大程度保护本国利益为核心。而随着治理主体的多元化，差异化的价值诉求开始显现，甚至在部分情形下引发诉求冲突。随着全球化的日渐深入，与海洋法相关的议题逐渐摆脱了管辖权和自由权的限制，开始向资源共享、生态环境保护和物种养护方向转变[25]。维护海洋生态平衡及养护海洋资源的目的是确保全人类实现可持续发展，这也是全球海洋治理的本质诉求。最后是方法多元。如前所述，传统主权模式下的海洋治理明显与现代海洋治理要求不相适应，传统国家行政命令的治理模式与治理主体多元化事实相冲突。因此在行政命令之外，需要增设协商合作模式，尤其针对跨区域性的海洋问题，让各主权国家逐渐打破传统主权和自由权界限，积极寻求有效的磋商模式。

（三）从被动接受到主动塑造

以往中国在国际制度体系中处在被动和从属地位，但随着社会经济发展水平的迅速提高，在确保自身领海主权安全的前提下，中国逐步提升了在远海领域比如科研航行以及通道的利益重视程度。全球海洋治理问题需要中国树立主动的责任意识，利用“中国智慧”提供有效解决方案。因此，中国需要转变受害者角色，积极参与决策过程，维护更多发展中国家的合法利益，共同解决事关全人类生存的海洋治理问题。当前全球海洋治理为中国塑造海洋制度提供了有利契机，在学习和借鉴他国经验的前提下，可着重从以下两个方面努力：第一，扩大法律规制范围，将国内法扩展至区域性制度，强化推广应用，逐渐上升至国际法层次。加拿大颁布的《海洋法公约》是这一路径的典型代表。第二，以场地转移作为主要突破口，深化现有制度改革。马来西亚针对南极展开的相关实践探索是这一路径的典型代表。以上两条路径为构建科学完善的海洋法机制提供了条件和可能性。同时需要着重关注以下问题：首先，如何确保其他主权国家认同这一方案？无法得到普遍性认同则孤掌难鸣，无法找到各国间利益的有效契合点则很难确保最大程度上扩展各国的共同利益。加拿大的实践探索可以作为参考，该国在海洋权扩展领域之所以能够赢得中国赞同，是因为双方在反对殖民主义上形成了共同立场[26]。其次，如何制定更为灵活多变的方案？将中国方案推广到全球领域必然一路荆棘，因此需要依据国际形势和现实需求不断优化和完善方案，必要时甚至做出妥协和让步，制定更具灵活性和多变性的方案。在马来西亚等国批评南极治理机制时，中国能够及时作出回应，可见应改革相应的组织机构，确保近海治理拥有持久生命力。最后，选择哪一事项作为突破口？全球海洋治理事关全人类当前及未来的生存与发展，主要涉及环境保护和资源养护，这些事项并不直接涉及领土和主权安全，因此各主体间的合作意愿更为强烈。中国应当从保护环境和养护资源等敏感度相对较低的领域入手[27]，从而引领国际海洋法逐步向科学性方向发展。

总之，全球海洋治理是海洋政治与法律不断发展的必然产物，它的产生逐渐瓦解了主权和自由权占据核心的海洋法秩序。尽管现阶段国际社会依然倡导尊重海洋主权和公海自由权，但随着全人类海洋活动范围及领域的逐步扩大，区域化的海洋治理方法与海洋活动实践之间出现脱离现象。因此，各国应当将海洋作为全人类拥有的共同整体而非若干独立性区域，基于实现全人类的生存与发展共同利益而非局限于某一国家或民族的利益，来谋求全球海洋治理的共同福祉。简言之，国际社会必须超越主权统治，构建新型的共治模式，利用更具创新性和灵活性的方案实现全球海洋治理目标。