混合社区治理的困境及对策研究——以上海市B 小区为例

张雯雯

（上海大学 社会学院，上海 200000）

社区是民生保障的重要载体，和谐社区对和谐社会建设发挥着不可磨灭的作用。党的十八届五中全会进一步提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。我国社区建设在取得巨大成就的同时也遇到不少难题。有些学者认为社区治理出现“行政化”问题明显。居委会组织变革陷入内卷化情境，组织结构科层化，功能泛化，承担了过多的上级部门职责［1］。在社区治理结构中，还存在物业公司不作为，违约侵权严重，与业主矛盾多的现象［2］。在社区治理中普遍存在居民参与治理实践的积极性低的问题，如居民参与意愿薄弱、总体参与率偏低等现象［3］。

从某种程度上来说，上海市社区治理发展状况是全国的一个缩影。本文选取上海市开展研究具有代表性。本研究的主要问题是探索商品动迁混合小区的社区治理真实情况如何？基层治理的关键主体居委会又是如何落实自身的角色功能？社区治理的困境有哪些，如何提高社区治理水平？采用个案研究方法，通过半结构式访谈来收集资料并分析。

一、基层社区协同治理架构

（一）居委会、物业、业委会“三驾马车”治理格局

为提高社区治理水平，建设文明和谐社会，国家、政府也精心制定了不少制度规范。1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、2003年的《物业管理条例》以及2007年的《物权法》等国家法律法规中都对居委会、物业、业委会的职责与相互之间的关系有所规定。

居委会作为社区治理中的实际操作者，一定意义上是政府的代表，在社区治理中发挥核心作用。而物业公司是从社区外聘请的专业服务单位，需要签订合同，可以说是市场的代表。业委会由业主选举产生，代表全体业主的利益，是居民的代表，为居民发声。这样就构建了基层居委会、物业公司、业委会“三驾马车”的社区治理格局。

（二）基层居委会的核心角色功能

上海市结合自身的实际情况，在2017年实施了《上海市居民委员会工作条例》（以下简称《条例》），对居委会在相关工作中的性质、职责做了详细阐述。通过上海市的条例规定，不难发现居委会的核心角色功能进一步得以明确，主要包括三个方面：第一，在肯定居委会是来自于居民中的自治组织时，还强调它应开展自治活动，为居民提供多元化的公共服务，加强精神文明建设。第二，它是联系居民与基层政府的桥梁、纽带，发挥上传下达的作用。居委会将政府的政策规定等及时准确输送给居民，倾听居民的心声，将居民的意见反馈给政府，这样居民也参与了政府的决策。第三，对社区中的业主委员会等自组织进行指导监督，并充分调动这些组织协商参与到社区治理中，率领基层社区形成良好的自治氛围。

二、混合社区治理体系实际运作中出现的问题

（一）社区公共空间与资源：“未尽其用”

为了推行社区精神文明建设，街道给小区配送文化活动并要求居委会不定期开展活动，上传活动照片、记录给街道检查。对于街道配送的活动，参与对象本是小区所有居民，居委会为了工作方便，往往仅电话通知自己熟悉的楼组长、志愿者参与。针对街道的上报活动开展情况，通常居委会的人员会从以往的“库存”照片中挑几张，活动记录从网上抄一抄，发给街道，至于活动是否真实有效开展，没有人来核实。

B小区的公共空间资源丰富，在居委会办公楼中，设有舞蹈房、阅览室、乒乓室、麻将室。唯有乒乓室由居民自己管理使用，舞蹈房处于闲置状态，阅览室书籍少，几乎无人使用。据了解，有居民向居委会提议开展读书会，但也一直无人组织。其中人气最旺的莫过于麻将室，还没走进居委会楼就可以听见搓麻将的声音。这与制度设定中的精神文明活动，打击麻将赌博等要求背道而驰。社区中有丰富的“软文化”活动、“硬件”空间资源，只是在基层没有按治理制度设定的如实充分使用。

（二）社区居民自组织：“松散疏于管理”

居民自组织是基层社区治理不可或缺的力量。然而B小区居委会面对自组织时，仍然“袖手旁观”。小区已解散和现存的自组织包括舞蹈队、合唱队、乒乓队、志愿者队伍。其中志愿者队伍是居委会按上级要求招募的小区志愿者，其他三个队伍均完全由居民自发组织。舞蹈队和合唱队是由小区热爱跳舞和唱歌的退休居民带头组织，结构松散。这两支队伍为小区增添了不少奖章，但并没有引起居委会的“珍惜”，均已解散。

“合唱队没有乐器，不能一直空唱，歌词也需要打印出来，在合唱队建立刚开始的时候，居委会人员很客气，后来由于经常要打印，居委会人员嫌烦。组织舞蹈队，完全是居民自发，居委会没有插手。”（居民C1）

唯一经居委会“插手”管理的是志愿者队伍。目前，小区注册志愿者数达700余人，但这个数字没有任何实质性的参考价值，是居委会工作人员拿小区居民门禁卡上的信息注册的，应付上级对志愿者管理的要求。从2019年10月份左右，志愿者由以往在整个小区巡逻，改为在小区门口和附近十字路口站岗，负责在小区门口禁止外来车辆进入小区、查看十字路口是否有人闯红灯等。但是政策措施传达的时候，并没有顺利按初衷输送到志愿者手中，居委会仅仅让志愿者从小区内转向小区外值班，也没有解释清楚任务是什么，导致志愿者还是丈二和尚摸不着头脑，不知道自己的任务。据观察，诸如此类现象还有不少。

“现在站在外面不知道要做啥，就站着。夏天天热还可以去树荫底下避暑，冬天太冷了都没地方去，在做一段时间，不想去做了。”（志愿者E）

小区中现存的自组织是乒乓队，有两个队伍，年轻组和老年组。老年组队员处于松散、无人管理状态。年轻组中有位组织能力强、擅于交际的人，在他的带领下成立了专门的组织，组织名称叫“檀成之星”。每天都有人去居委会活动室打乒乓球，因此居委会工作人员常与乒乓队员见面，但居委会也没有意识到引导乒乓队员加入社区治理中。

三、社区治理困境：碎片化

（一）社区治理主体参与意识的碎片化

1.基层政府不了解实际实情，行政化倾向明显。当前大力提倡实现社区自治，各级政府也耗费了不少心思，推行了很多治理政策，比如创建全国文明城市、平安志愿者等。虽然诸如此类的制度设立出发点都是为了提高治理水平，但政策措施发布太频繁，缺乏对居委会实际承受能力的顾及，并且对于制度实施的成效考核标准、方式也有待商榷。政府频繁下放政策措施到基层小区，这反映出基层政府对于社区治理的理念认知仍然存在不合理之处。政府没有顾及居委会的工作量，只看到表面上的“繁荣景象”，比如志愿者注册多、活动开展多等，而忽视了这是否为居民自主自愿参与，还是“逢场作戏，受人委托，趋于应付”的假象。

“我们上个星期接到通知做活力楼组，这个星期就通知交活力楼组案例材料。”（居委会工作人员A3）

2.工作动机消极，居委会力量不足。居委会工作人员的工作动机、态度对于付诸实践的社区治理行动具有重要影响。在笔者调查的C小区居委会，超过一半的工作人员透露自己是靠关系进的居委会。居委会本应是居民自治的组织载体，如今，居委会日趋成为“养老型”工作地方，为了有份工作而选择去居委会。众所周知，居委会工作看起来清闲，实则事情很杂，它是居民和政府之间上传下达的桥梁。如今工作人员自身将日常工作视为“假、大、空”，应付上级领导检查，这与居委会工作的落地性、实在性形成巨大反差，也不利于社区治理政策的开展。笔者实习时发现，居委会工作人员空闲时，在办公室里玩游戏、刷抖音、看剧已是常态，居委会内部更缺乏完善的监督竞争激励机制，无法保证工作质量。

“这个年龄懒得奋斗了，居委会工作压力小、轻松。我家在吴淞，但是那边地区比这边好些，挤破头皮、别人也找人进去，所以我就在这边居委会上班了。”（居委会工作人员A2）

“居委会很多人不缺钱，尤其像在G镇，很多居委会工作人员家里拆迁有很多套房子，来居委会就是为了一份工作，给家里贴点金。”（居委会书记A1）

“居委会这里的工作都是‘假、大、空’，应付上级领导的。”（居委会工作人员A4）

3.空间结构分化，居民自治意识淡薄。空间结构包括外部、内部空间两个方面。B小区的外部空间分化表现在小区有南北两个片区，居委会位于南区，日常活动基本在南区广场。这在无形之中形成隔阂，加剧北区居民对于社区事务的冷漠态度。小区内部分化体现在人员构成方面，B小区人员构成复杂，有租客、崇明人、拆迁户等多元人群。外地租客流动性强，对自己是“社区人”认同度较低。由于行政区划更改的原因，导致不少崇明人仍不接受自己是“上海人”的身份，对社区事务较为冷漠。居民自身的公民精神较为淡薄，社区治理发展缺少居民的支持，没有形成凝聚力强的社区文化底蕴。

“我们都是崇明的，只关心家里事情，不关心社区事情，什么事情我们都不知道。”（居民C2）

“社区活动我也不参加，参不参加跟我没关系，你们搞你们的。这里也没什么活动，我也不关心。”（居民C3）

“我是租客，外地人，不了解小区的事情，也不参加小区活动，你还是去问本地人吧。”（居民C4）

（二）社区参与形式的碎片化

1.居民参与渠道单一，参与对象固化。“社区通”是目前社区活动发布、议事的一个重要平台。网络可以避免空间和时间的限制，让更多年轻人加入社区，但忽视了社区中另一人群——退休老年人，他们由于年龄较大、视力下降等因素，并不常使用手机，因此会错过很多通知公告信息。社区中的事务都在“社区通”上发布，内容信息多，字体小，这增加了老年人阅读的难度，形成“信息孤岛”，信息传播发布途径渠道单一。在“社区通”上发布的活动通知，一般没有人报名，居委会工作人员还是要采取传统的方式，在小区楼组长、志愿者的QQ群里发活动通知，让这些人来参加活动。长此以往，参加活动的人就固定在那些活跃的楼组长、志愿者中。

“社区活动，像文艺表演、运动会，居委会会打电话通知我们的，社区通关注了，平时不报名，不怎么看的。”（业委会成员B）

“社区通上字太小，信息又多，我们年龄大了，眼睛不好用，都看不清，也懒得看的。”（居民C6）

2.社区治理中缺少社区自组织的参与。自组织是一群人基于关系和自愿的原则主动地结合在一起。组织内成员有趋同的兴趣爱好，凝聚力强，既能丰富居民生活，还能提高小区治理水平。在B小区，居委会忽略了小区中自组织的重要性，对自组织的认知不足。在实际治理中，像乒乓队这类自组织，大多只关注组织内部的事务，而非整个小区。社区自治的理想模式是社区内各治理主体通过民主协商的方式处理社区公共事务，使得社区呈现自我发展的状态。自组织参与到治理实践中，利于丰富目前的社区治理形式。但社区自组织也存在脆弱性，比如不知道如何组织、运营等，需要正式组织对其进行指导。

“我们是来居委会活动室打乒乓球的，平时不找居委会，也不参加活动。”（乒乓队员D）

3.居民参与组织化程度低。将分散的个体组织成自组织需要各方的努力，其中居委会的支持是必不可少的力量。B小区中，之前的舞蹈队、歌唱队由于缺少居委会的经费支持、组员流动等原因最终都以解散告终。乒乓队在队长的带领下发展成小区中仅有的一个自组织。在社区共同体意识未形成的情况下，居民的大多数参与行为都是个体参与，主要原因在于小区中缺乏统一高效的“领导者”组织，社区居委会是基层社会治理的带头人，居委会的支持也是对自组织外部赋权的过程。根据B小区居民反映的情况，不少居民渴望小区中有兴趣团队组织成立，苦于没有人带头组织，导致小区居民参与组织化的水平低下。

“小区有活动的话，居委会喊我，我也参加的，唱歌、跳舞我都喜欢。”（居民C5）

四、建议

（一）协商共治，树立整体治理理念

整体性的社区治理理念是指各治理主体协同合作，共同参与社区治理，每个主体都要有“主人翁”意识，形成一种和谐的共同体社区。基层政府对于社区治理的态度直接影响了社区治理质量。政府应转变固有的行政思维，加强与居委会、居民等主体的沟通合作。在社区治理中，政府应为其他治理主体提供政策、技术支持及民主化的社区治理环境，不断健全居民参与社区治理的制度保障，保障居民对于社区事务的知情权、监督权、参与权等，丰富居民参与的路径，让居民切身感受到自身的参与对于社区建设的价值。

（二）加强居委会能力建设，构建整体治理结构

基层社区治理中，居委会发挥着关键核心作用。因此，基层政府要设置科学、合理、规范的居委会工作人员准入机制，保障居委会的力量；并且对居委会工作进行指导培训，提高居委会的能力建设。加大对社区工作的支持，提倡社会工作者、社会组织进入社区，协助居委会开展工作，更好地发挥居委会角色功能。同时，居委会自身应善于利用资源，倡导社区党组织、自组织、业委会、居民等多元主体共同参与到社区治理中。居委会要把社区居民放在工作的重心，自觉组织管理社区事务，注重社区的精神文明建设，高度重视对社区自组织的引导和支持。

（三）建立综合的社区治理信息中心

互联网的发展为社区治理提供新的技术手段。因此，应该更新社区治理中的技术，建立线上、线下信息发布平台，满足不同群体居民的信息获取需求。首先，政府要加大经费投入，完善硬件设施，为居民提供全方位的信息展示；其次，基层政府、居委会等的工作人员应加强对信息技术的学习，熟练操作新技术，对技术设备进行维护和运营，有效实现信息的分类公布；最后，采用多元化的信息传播手段，从而建立全方位、宽领域、多层次分类的信息中心，为社区治理提供信息支持。

五、结语

社区治理的碎片化可能会导致社区呈现“虚假繁荣”，即看起来治理有序，实际上隐藏了很多冲突。社区参与形式、意识的碎片化促使社区信任感和归属感降低，各治理主体之间易产生冲突，也会削弱居民参与社区事务的积极性。因此，基层居委会更要充分发挥在社区中的法定带头人作用，认真贯彻落实各项治理政策，并重视对社区自组织的培育。社区治理是一个自上而下和自下而上双向互动的过程，离不开各治理主体的共同参与。各主体都要有“主人公”意识，协商共治，树立整体治理理念，才能促进社区自治。