大数据背景下重点人口管理机制的完善

周章琪，杨煜寰

（1.湖北警官学院，湖北武汉 430034；2.武汉市公安局江岸区分局，湖北武汉 430014）

大数据的运用为构建社会防控保障体系创造了无限的发展空间，并且对传统的信息化建设模式产生了重要影响。近年来，我国公安机关逐步实施大数据相关建设工作，提高了基层民警的工作效率，增强了公安机关工作能力，为警务机制创新提供了不竭动力。但作为公安部门的一项基础工作，重点人口管理对大数据的运用还不够充分，主要体现为专业技术人才匮乏、大数据意识缺乏、各部门协作能力不强、信息安全存在隐患等问题。如果不能有效解决这些问题，必然会对我国社会治安的稳定局面产生不利影响，制约社会的经济发展。可见，完善大数据背景下重点人口管理机制是当前公安机关重点人口管理工作的当务之急和重中之重。

一、重点人口管理及其社会意义

重点人口是指有危害国家安全或社会治安嫌疑，由公安机关重点管理的人员。重点人口管理是指公安机关依照相关规定对具有危害活动嫌疑的人员实施重点管理的公安机关内部业务行为。重点人口管理的主要特点：一是工作地位和作用的基础性。重点人口管理是公安机关的基础性工作。它的基础性是由人口管理在整个公安工作中的基础地位决定的。在重点人口管理过程中获得的情报信息可以为社会治安管理提供数据信息依据，为侦办违法犯罪案件提供情报信息线索。二是工作内容的保密性。重点人口管理是公安机关的内部业务行为，在其管理过程中所涉及的国家安全和公民个人隐私等内容，要严格遵守国家有关保密规定，按照内容的密级确定知晓级别范围，严禁泄漏。三是管理手段的信息化。当前大数据背景下的重点人口管理工作，正充分利用计算机网络技术和大数据技术不断提升管控的精准度和有效度。重点人口管理的原则：其一，底数清楚，不能漏管。全方位了解辖区里的重点人员情况，从人员数目、结构层次、类别分布等方面，进行信息采集，建立档案。其二，对照标准，应收尽收。对符合列管条件的人员，全部列入管控。其三，掌握动态，应知尽知。深入调查重点人群的行踪轨迹、违法犯罪的可疑行为、个人实时的动态情况，全面准确地掌握重点人员违法犯罪的内外因素。其四，措施落实，避免失控。严格落实各项重点人口管理措施，充分发挥各项管理措施的最大效能，防止重点人员失控现象发生。

重点人口管理，作为公安机关的一项内部性、基础性工作，有其重要社会意义：

第一，重点人口管理能够减少违法犯罪。重点人口之所以由公安机关进行管理，主要是因为重点人口具有一定社会危害性。但公安机关对重点人口实行的是管理而非打击，这就需要通过定期谈话、走访调查、使用特情、技术监视等一系列警务活动对重点人员进行管控，才能够第一时间掌握其动向，及时发现有危害社会安全嫌疑的人员，对他们进行管控的同时也能有效起到社会威慑作用。这样就大大减少了相关重点人员违法犯罪的可能性，从对危害社会安全行为主体的控制上降低违法犯罪发案率。

第二，重点人口管理能够提供侦查线索。在对重点人员进行管控过程中，通过各种警务活动、技术手段能够及时掌握重点人员情报信息，为侦破案件提供线索[1]。在公安机关案件侦查过程中，往往需要搜集大量情报信息，确定嫌疑对象，进而调查取证，侦破案件。对重点人口实施管控，不仅能够及时发现犯罪嫌疑人，还能为案件侦破提供有力线索和证据。

第三，重点人口管理能够维护社会稳定。公安机关对重点人口进行管控，打击并非第一要义，减少违法犯罪才是重点[2]。运用“教育、感化、挽救”方针，通过对重点人员进行帮扶教育，使其改邪归正，遵纪守法，通过自身努力做到安居乐业。同时，人是社会的根本，管理好了重点人口，就能够减少社会危害，从而进一步稳定社会秩序。

二、大数据背景下重点人口管理存在的问题

在大数据技术日新月异发展的背景下，大数据不仅对社会生产产生深刻影响，更对政府部门行政能力建设起到推动作用。大数据的发展和运用促进了市场、社会、政府三者的相互影响，推进了公安机关决策的科学性、统筹性、预见性。通过对大数据技术的运用，公安机关行政能力显著提高。但与此同时，公安机关深入运用大数据对重点人口进行管理的过程中，也出现了不少问题。

（一）专业技术人才匮乏

在大数据背景下，专业技术人才是信息技术发展与运用的决定因素，集多种信息技术于一身的大数据运用，有着非常庞大的技术人才需求。“收集、分析、公布”是大数据运用的主要过程，其中大量专业性、复杂性的问题只有相关技术人才能够处理，所以对大数据的海量收集、重点分析、准确公布需要大批专业技术人才的支撑。然而，当前我国公安机关大部分社区民警并没有相应的专业技术背景，他们的业务工作主要以辖区人口管理为主，对大数据技术的学习和掌握不够；另一方面，社区民警一般来源于公安院校的毕业生，而当前多数公安院校尚未设置大数据技术相关课程，少数公安院校也只是在个别专业中开设了这方面的专题讲座，难以有效形成大数据技术运用能力，从其他渠道引进具备大数据技术能力的专业人才，则少之又少。因此，造成了在大数据背景下重点人口管理专业技术人才匮乏的局面，在一定程度上限制了大数据技术在重点人口管理工作中的应用。

（二）大数据意识缺乏

在信息技术迅猛发展的今天，大数据在很多行业的运用十分火热，但毕竟作为新生事物，人们对它的了解、接受和运用还需要一个适应过程，公安基层民警就明显表现出大数据意识的缺乏。以警务全局角度观察，当前公安机关派出所社区民警在工作中的大数据意识极度缺乏，从而造成对重点人口管理存在盲目性与主观性[3]，在管控工作中过于倚重过去工作经验与惯性思维，易犯教条主义、经验主义错误，研判缺乏准确性。倘若能够及时把握大数据的核心信息资源，并运用科学的方法加以分析，定能有效提升重点人口管理工作的效率和准确性。事实上，当前部分公安机关之所以缺乏一定的数据信息收集能力，其中一个重要原因就在于基层领导及基层工作人员缺乏顺应时代潮流、科学使用数据进行重点人口管理工作的先进理念。

大数据意识的缺乏同时也体现在数字鸿沟上。数字鸿沟，是指在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业、社区之间，由于对信息、网络技术的拥有程度、应用程度以及创新能力的差别而造成的信息落差及贫富进一步两极分化的趋势。不管国家发达与否，数字鸿沟现象都普遍存在。在我国农村地区，当前仍有许多农村人口无法在互联网上表达意愿、提出诉求。大数据与互联网共生，那些不能使用互联网的人员信息怎样采集？他们自然难以出现在大数据背景下重点人口管理的视线范围里。例如智慧警务建设的开展，为公安工作带来极大便利，但与此同时也造成了不同地区间、城乡间的资源落差，出现了不公平现象。大数据背景下的重点人口管理会进一步凸显数据鸿沟，重点人口管理的差异性会逐渐增强，经济发达地区与经济落后地区的管理水平会存在极大差异，造成城市与农村间出现资源壁垒[4]。由此可见，数字鸿沟也是造成大数据意识缺乏的一个客观原因。所以，为消除数字鸿沟，推进经济落后地区的信息基础设施建设和协调数据共享势在必行、刻不容缓。

（三）各部门协作能力不强

大数据背景下重点人口管理工作的一个显著特征，就是最大化使用丰富的数据信息资源，其可有效提升工作效率，并最大化提高人口管控精确性。在大数据背景下如果不能很好利用数据，重点人口管理就会失去强大助力。当前公安机关重点人口管理出现的一大难题，就是各部门协作能力不强，不能有效进行数据整合共享。

大数据背景下重点人口管理出现部门协作能力不强问题的主要原因是“信息孤岛”效应。首先，公安机关各部门在人口管理工作中的数据协同共享不到位，在某种程度上造成部门间的信息封闭，进而导致人口管理信息系统缺乏数据共享，从而形成重点人口管理中的“信息孤岛”现象。其次，长期以来，重点人口管理都是依托案件办理与走访调查进行的，这就使人口管理数据不易进行大范围的共享和交流，进而使不同地域之间难以进行数据整合。大数据背景下重点人口管理的首要任务是使用好数据，而非获得数据。“信息孤岛”的存在使得重点人口管理工作中的数据应用不够充分。随着信息技术不断升级，社会经济文化生活中产生的海量数据也逐渐相互独立，造成了人口管理中各部门的数据封闭现象。同时由于公安机关某些部门间缺乏信息交流，在异地管辖、移送管辖等工作中相关办案部门没有及时有效分享嫌疑人资料等办案线索，阻碍了违法犯罪人员信息的搜集工作。另外，监狱方面同派出所的信息协同不够，有些刑满释放人员的相关信息没有第一时间掌握，导致派出所对其进行管控不够及时。

（四）信息安全隐患

大数据背景下数据海量积累，可以说是信息爆炸的时代。伴随着如此庞大的数据积累，国家安全及公民隐私等数据信息也在大幅增长，这就势必造成极大的国家安全、社会安全、民众安全方面的信息安全隐患[5]。由于公共行政出现在日常生活的各方各面，而且公共管理有要求公众提供信息的巨大强制力量，所有公民在某种程度上都是毫无保留地提供个人全部信息，况且在实践中，通过合法或非法的方式获取、合并和披露他人隐私的情况并不少见，而作为人口管理的公安机关，拥有最多的相关信息资源，因而存在着巨大的潜在泄漏公众隐私的隐患。

不同类型数据信息的扩散以及信息在媒体上传播，使得大型数据集中的信息安全成为重点人口管理机制完善的一个重要而紧迫的问题。越来越多机密、私人信息等数据对国家安全、社会稳定、国防军事秘密和个人信息安全构成严重威胁[6]。更为重要的是，重点人口管理制度的对象涵盖所有行业和领域。为了经济发展及社会稳定，包括公安机关在内的政府部门有更大的控制信息流通和获取资源的必要性，因此从某种程度上讲，公众无法享有隐私秘密。由此看来，拥有数据的政府部门，尤其是公安机关，充当着重点人口管理的主导者角色，但在极大程度上也明显存在诸多信息安全隐患。在实践中，公安机关应主动合理地应对和排除大数据背景下公众隐私和信息安全的隐患，消除人民群众的后顾之忧，才能更好地开展重点人口管理工作。

三、大数据背景下完善重点人口管理机制的措施

为破解大数据背景下重点人口管理中存在的各种问题，推进重点人口管理的便捷性、准确性及时效性，公安机关必须采取一系列完善重点人口管理机制的措施。

（一）树立先进的重点人口管理理念

理念是行为的先导，任何工作如果没有先进的理念指导，就不可能有开拓创新。在大数据背景下，公安机关要增强大数据意识，树立大数据运用中“宜疏不宜堵”等先进理念，并以此指导重点人口管理工作。基层公安民警要意识到，公安机关必须利用大数据进行信息资源数字化建设，才能顺应当今信息化时代要求，建立科学的重点人口管理机制[7]，同时要充分认识到利用大数据在决策和管理实践中的优势，不断提升对重点人口的管理能力，进一步提高管理质量。只有这样，才能深度运用大数据平台准确掌握重点人员的基本情况、特点及其适合的岗位，做好安置帮教工作，才能坚持正面疏导及结合重点人员的不同情况因人施教，从而对他们进行妥善安置，让他们能更好地回归正常的社会工作和生活之中，而不是简单地采取训斥或限制行动自由等这种“堵”的办法和措施。对家庭情况困难的重点人员，政府和社会应及时将关爱送到他们心间，可充分利用志愿服务等方式开展帮扶，引导他们真正自食其力、融入社会，做守法公民。

（二）加强重点人口管理中大数据技术队伍建设

大数据技术具有专业性强的特征，要加强分析大数据对重点人口的管理作用。大数据背景下重点人口管理工作的效率与完成度，取决于对精细化信息的专业分析与准确管理[8]，要想进一步完善重点人口管理机制，就必须加强数据技术人才队伍建设，只有拥有专业化和强大的数据技术人才队伍，大数据背景下的重点人口管理工作才有基础保障，相关队伍建设要从多方面实施：

第一，公安机关内部的人才培养。近些年来，人民警察招录体制改革使公安院校毕业生入警人数在入警总人数中的占比越来越高。公安部及省级公安机关要做好统筹协调工作，具体研判重点人口管理中相关信息化技术需求，指导公安院校科学规划课程设置，设立面向实战的信息专业，所有的公安类专业都要开设大数据技术课程，不断向公安机关基层培养输送专业素质好、信息素养高、实战能力强的大数据专业技术人才。

第二，公安机关外部的人才引入。当前大数据行业蓬勃发展，人才聚集，公安机关要运用多种方式和途径引进专业化信息技术人才，充实重点人口管理信息化人才队伍，提高重点人口管理水平。

第三，在职民警信息技术培训[9]。要建立一个以广泛数据为基础的重点人口管理队伍，就应当对在职民警实施大数据应用等信息技术培训，通过外部交流、举办培训班及岗位练兵等多种渠道和方式，强化在职民警培训。考虑到信息技术的持续发展，应建立在职民警学习信息技术的长效机制，使所有民警具备整理信息、在线业务、信息分析等涉及计算机和互联网的信息技术基础知识、基本技能，打造能解决当前重点人口管理盲点和不足的专职警务人员。同时，建立对信息系统运用技能考核、奖励与惩罚的具体制度，促进和引导广大公安民警提高信息技术能力。

（三）健全重点人口管理大数据信息共享机制

健全重点人口管理大数据共享机制，包括两个方面的内容：

其一，搭建并实现好公安部门与公民之间的数据信息交换机制。在过去，民众对相关数据资料及公共管理服务政策不甚了解，而公安部门掌握的涉及民众的生活和发展的公共资源数据信息需要根据各方变化的情况进行不断更新。因此，公安部门与民众之间必须建立及时有效的“双向信息流”交换机制：一是从民众到公安部门的信息流。这一方向的信息流可由“居民→楼栋长→社区网格员→派出所→公安大数据平台”的采集与核实机制来实现。二是从公安部门到民众的信息流。这一方向信息流的实现，需要根据数据信息的性质、规模而采取不同的发布机制。需要全国民众知晓的涉及国计民生的数据信息，可由覆盖全国性的新闻媒体发布；需要某个区域民众了解的数据信息，可分别由省、市、县新闻媒体公告；只需要某个村镇或社区群众知道的数据信息，可通过“派出所→社区网格员→居民”以微信等信息传输平台告知。在双向信息流处理过程中，公安机关应采取积极行动，除了与国家安全和个人隐私相关的信息，其他都可以通过媒体或基层组织向民众公开，从而实现某种程度上的全面有效的数据信息交流。

其二，健全公安机关部门之间的数据交换机制[10]。公安部门之间的有效交流信息可为使用公共大数据进行重点人口管理提供便利，消除“信息破碎”、“不成体系”和“封闭孤立”现象导致的消极影响，发挥大数据的实际作用，建立新的重点人口管理模式。同时，这种数据和信息交换方式还能引导社会对公安部门的监督，重点人口管理效率将大幅提高。

（四）完善信息安全立法

经有关部门调研，大约八成的网络用户有着信息安全风险[11]，而且信息安全隐患一直是大数据应用的难题。在大数据背景下完善重点人口管理机制，必须优先考虑信息安全。基于此要求，行政机关特别是公安机关，必须对网络信息安全进行依法依规的监管。因此，当前迫切需要制定和完善相应法律法规，作为在重点人口管理中数据应用的法律依据和保障，比如制定并完善信息采集、信息保存、产权归属等方面法律法规的同时，还应制定一个不仅是针对重点人口管理，而且可以覆盖我国相关信息化应用的法律制度。具体而言，当公安机关收集人口信息时，有义务事前将应用程序向群众讲解清楚，保障群众拥有维护信息的权利。公安机关在应用数据进行重点人口管理环节上应当依法依规使用群众个人信息，不得侵犯群众隐私和滥用公权力获得利益。只有健全信息安全立法，才能有效应对和解决重点人口管理机制中的存在的信息安全隐患。

（五）创新警务机制

虽然说重点人口管理属于社区民警的业务管辖范围，但在当前多警种协同作战的大趋势下应当改变这种社区民警独自为战的情形。为了更好地服务于重点人口管理，要及时进行警务机制创新。具体而言，体现在多个方面：一是公安机关要融合不同警种与业务，以满足重点人口管理工作需要，优化内容及相关指标，改进评价质量和评估控制要求，利用各类专业手段，改良评价方法[12]，通过对公安民警工作绩效的评估，推动管理质量的提高。二是在情报部门领导下，不同警种共同合作，通过常规突击检查形式，检查相关部门案件侦破、打击违法犯罪工作的效果与存在的问题，第一时间印发通知告示，安排专门培训人员对列管、数据收集、系统运行等管理工作中容易出现的问题进行有针对性的指导，纠正重点人口管理中“管制管理不善、资料收集错误、调查结果跟进不足及管制方法单一”等现象，进一步提高重点人口管理工作的质量和效率。三是实行管理工作责任制，将责任明确到有关单位、有关个人。在重点人口管理工作中因为列管不清、对象遗漏致其脱离公安机关掌控的，必须要对相关民警和具体负责人进行问责，给予严肃处理。

（六）建立帮扶制度

对重点人口的管理，不仅要实施采集、监测等措施对其监控，而且要采取教育、感化等方式促其转化，消除相关重点人员的社会危害性，使其融入社会才是重点人口管理工作的终点。对于结束刑罚、返回社会的监狱释放人员或涉毒人员，人们大都怀有歧视的心理而不愿意与他们联系。与此同时，此类人群在求职找工作时，因其有犯罪记录或有吸食毒品的经历，往往遭到用人单位拒绝，这就使相当多的重点人口缺乏生活保障，当他们无法融入社会时，要么意志消退，破罐子破摔；要么仇视社会，重新走上违法犯罪的道路。

要改变这一状况，就需要建立一种合理有效的帮扶制度。一方面，对于社会危害程度不同的重点人群，采取不同内容和形式的援助：针对危害程度高的重点人群，要掌握其违法犯罪的起因，然后第一时间提供教育疏导，同时提供心理援助，并及时监测其未来行为，促进这些重点人群融入社会；针对危害程度低的重点人群，要由社区民警出面联系居委会、村委会及有关部门共同帮扶，适当解决相关重点人员的社会生活困难，做好其心理工作。另一方面，要出台有关法律法规，保护他们的隐私，明确规定相关重点人员的犯罪记录信息，只能由公安部门及国家安全部门查阅，其他任何社会组织与个人均不得查阅。这将会有助于减少人们对有违法犯罪前科人员的歧视，更好地帮助他们回归社会、被民众接纳，进而有效促进社会和谐[13]。涉嫌重大犯罪的重点人群，其往往有放大矛盾的心理，具有危害社会的现实性，公安机关必须第一时间掌握这些矛盾放大的背景，运用谈话等方法减轻此类重点人群的紧张情绪，化解危机。针对受精神障碍等心理问题影响的重点人群，可以通过卫生健康部门派遣心理医生对其社会活动提供援助。

对重点人口的帮扶，如果只靠公安部门单方应对，将难以取得满意效果，所以不能由公安部门唱独角戏，其他政府部门如民政、社保等部门要共同发力改善重点人口的居住难、工作难问题。对生活困难的相关重点人员，应根据其居住地派出所及基层群众组织提供的证明，由司法部门和民政部门进行核实，对其日常生活予以暂时性救助。对缺乏收入来源的重点人口，相关部门也要提供帮助，给予就业指导和就业信息服务，允许他们参加再就业中心的培训课程，以便在评估后找到工作。另外，社区必须带头将辅助教育日常化，确保重点人群不再受到歧视，营造良好、友善、和谐的邻里环境，在社区层面引导其融入社会，减轻社会危害性，维护社会治安稳定。