国家治理视角下审计监督法律问题探究

蔡子琦

(内蒙古财经大学 法学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

依法治国需要国家审计体系的支持。要着重突出民主法治的公开性、透明性、廉洁性和高效性，促进政府各部门更好地履行责任与义务，更好地发挥国家治理体系中国家审计的效能与作用，最大限度地提高审计机关的运行效率。但在现阶段，我国的审计监督法律制度还存在一定的不足之处，需要不断完善我国的审计监督法律体系，以提高审计工作质量。

一、不同国家审计监督法律制度的优劣分析

(一)立法型国家审计监督法律制度

在立法型国家审计模式中，审计部门受议会或者类似于议会的机构的直接领导，审计人员向立法部门报告工作，自身具有较强的独立性，这在一定程度上保证了审计活动的公平性与公正性。对于审计过程中发现的问题，审计机关只有调查权，没有处罚权，这在一定程度上增加了审计监督的难度。

(二)司法型国家审计监督法律制度

司法型国家审计体制是国家审计的主要类型之一，在这种体制中，审计机关不仅具有明确的审计职能，同时还被赋予了独特的司法实施权，其独立于立法和行政之外，可以协助议会和政府监督制约权力。该模式可以通过审计对行政机构实施经济责任监督，既具有审计机关的权威性，又具有法律层面上的制约机能。审计机关须向议会和参议院提交审计报告，同时还要向公众发放。审计部门提出的审计意见和反馈结果，被审计单位可以进行公开辩驳。

(三)独立型国家审计监督法律制度

与上述两种模式不同，这种模式中审计法院是一个独立的宪法机构，不隶属于任何国家机构或者权力部门。其在审计权限上，不仅具有包括查阅权、调查权、建议权和报告权在内的基本审计权力，而且针对审计结果和建议还具有行政处理的权力。

(四)行政型国家审计监督法律制度

根据行政型国家审计监督法律制度的规定，凡是涉及国家财政资金的单位、工作人员都要接受行政审计强制监督，审计机关除了对审计结果有调查、建议、报告权之外，还可以依照相关法律规定行使行政处罚权，这样就可以保证审计结果的公平性与公正性，有效防止舞弊、挪用、贪污等违法违规事件的发生。不过，该模式审计结果要先通过相关部门审批，然后选择性地向公众公开信息，这样就可能会影响到审计结果的公平性、公正性，增加了行政审计的风险。

二、我国国家审计监督法律制度存在的问题

(一)审计监督法律制度的独立性存在缺失

审计监督作为一种国家权力，是保障国家职能部门有序稳定运转的重要手段。和国外相比，我国审计监督法律制度在执行的过程中，存在一定不足之处，一个重要方面是在审计结果的调查、统计、公布上，审计机关缺少独立性，因此可能会浪费审计资源，造成一定的不利后果。造成审计结果缺乏独立性的因素有以下几点：

1.组织上的因素

根据我国现行的审计法律法规，审计机关一般由中央和地方政府双重领导，不仅财政拨款会受到制约，而且还由于自己与对方是审计和被审计的关系，就难免会影响行政审计工作的公平性、公正性，导致审计过程缺乏客观性与有效性。

2.经济上的因素

审计机关要想高效开展审计工作，务必要有充足的经费作为支撑。在当前，审计机关的经费虽然列入了政府预算中，但实际拨付情况并不理想。因为审计机关的经费来源于被审计单位，这种机制不仅可能会损害审计结果的独立性，而且也在一定程度上限制了审计工作的权限，影响审计工作的开展和实际效果。

3.人员上的因素

当前我国国家审计机关工作人员在独立性方面存在一定的欠缺。对相关负责人的任免虽然在程序上做了严格的规定，但却没有出台相关的法律法规对审计人员的人身保障、监督手段与任期作特别的规定。对审计工作人员管理不规范，会导致实际审计过程产生漏洞，造成反馈结果不及时或案件线索泄露等不利的结果。

(二)审计公告法律制度不健全

1.审计结果公告缺乏强制性

从某种程度上来讲，审计公告就是公民的知情权和监督权的最直接反映，是保证审计结果公平公正的重要前提。而在当前制度下，审计机关对审计公告的内容发布具有较大的选择权，对重大事件、敏感事件可以选择不对社会公众进行公布，这样就会对审计监督功能的发挥以及公民行使知情权和监督权造成不利影响。

2.审计结果公告缺乏透明性

当前，我国审计机关虽然对相关单位与工作人员享有调查权，但是审计结果却需要经过政府部门审批后方可对公众进行公告，这样的审批程序不仅影响了审计机关的效能，也降低了审计结果的公开性和透明性，增加了审计机关的审计风险，不利于审计工作的进行。

三、在国家治理视角下，完善我国审计监督法律制度的建议

(一)强化国家审计机关的独立性

1.结合实际国情，加强审计部门的独立性

为了防止政府部门不当干预审计工作，我国可以结合实际国情，采用独立型的审计监督模式。这种模式吸收立法型审计体制的可行之处，使审计机关直接接受立法机关的任命和管理，摆脱行政部门的不当干预。保证审计部门的独立性，可以确保审计结果的权威性和独立性。

2.将审计经费单独列入国家预算

充足的审计经费是保证国家审计机构公平、公正、透明行使权力的基础，因此国家应从体制上理顺审计机关与财政部门之间的关系，打破审计与被审计的僵局，让审计机关在财政支出上不被被审计单位所制约，从而更好地履行自己的审计监督职责。比如，审计机关建立独立的经费预算机制，将相关年度经费预算上报给本级立法机关，经过审议后予以发放。经费上的独立可以大大提高审计组织的独立性。

3.完善国家审计人员的任免制度

当前在我国，审计人员一旦获得立法机关的最终任命，只有在不当行为、身体健康欠佳、退休三种情况下才可以被撤换，对于任期内的行为没有制定详细的法规进行规制。国家应对审计机关工作人员实行严格的准入制度，需要通过全国统一资格考试，以提高审计队伍的综合素质。

(二)建立健全的审计结果公告法律制度

1.明确审计公告的地位和效力

审计公告的公平、公正与透明是保障国家审计机关效能的基础。应进一步明确审计公告的地位和效力，从国家治理的角度给审计机关最大的支持。国家应进一步完善相关法律法规，保障审计机关向公众公布审计结果有较大的自主权，增加社会公众对审计公告的参与度和审计结果公告的权威性。

2.完善审计工作法律制度的具体规范

我国现行的审计法对审计结果的报告、期限、形式等的规定存在一定的不足之处，不能充分保证审计结果的透明性、权威性。国家应进一步完善审计工作法律制度的相关具体细则，例如明确公告的具体时间及期限，进一步细化审计公告的形式，扩大社会公众对审计结果的知情权，更好地发挥审计的监督效应。

(三)完善审计法律问责制度

现阶段，我国审计法律作为问责机制的功能并没有得到充分发挥，多是上级对下级的问责，问责结果具有浓厚的行政色彩，责任界定的模糊往往对审计结果的真实性产生不利的影响。笔者认为弥补我国审计法律问责制度的缺陷，应从以下几点入手。

1.规范审计问责主体

审计问责主体应包括行政主管部门、纪检部门、司法部门以及社会公众等，通过多方合力问责，保证审计结果的公平性和公正性；审计机关还应发挥媒体参与的全面问责机制，形成一种多元化、多层级的协调性审计问责体系，扩大监督渠道，从而实现监督效能的最大化。

2.完善相关法律制度

为更好地发挥审计法律的监督效能，国家还应完善各相关法律中相关的规定，包括现行刑法、民法、预算法等，根据不同情况确定相关责任人的处罚条件，进一步完善审计问责监督机制。

(四)进一步完善绩效审计的法规建设

绩效审计可以更好地满足国家治理的需求，应进一步完善绩效审核法律法规，以推动治理职能的进一步提升。通过推进行政绩效审计，持续对民生等重点项目进行审计，不仅可以更好地发挥审计的效能，而且层层细化的审计绩效监督模式也可以提高审计机构的工作效率。应建立一套完整、具有可操作性的审计评价细则，为相关调查提供准绳。对政府机关及事业单位而言，应当衡量工作人员工作的效率和效果，包括是否有效利用资源，是否在工作中达到既定目标等。值得注意的是，根据绩效审计的评价对象不同，可以应用传统财务审计方法，也可以采用以结果为重点、以问题为重点的审计方法，准确分析、发现问题背后的原因，追究相关人员的责任，以更好地发挥审计监督的作用。