新时代草根体育组织高质量培育发展研究

丁自豪 ，王 鹤

（1.武汉体育学院 研究生院，湖北 武汉 430079；2.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北 武汉 430079；3.湖北体育产业研究中心，湖北 武汉 430079）

进入新时代以来，我国体育事业在社会加速转型背景下，应运“体育强国”“全民健身”等战略政策的落实推进，取得明显进步成效。 据《经济学人》（2017）统计数据显示，我国已有34%以上的人口经常参与体育锻炼， 较2010 年28.2%的数据已有大幅提高， 表明中国积极从事体育活动的人口已高达4.34 亿。 “考虑到中国社会发展所催生的诸多‘自下而上’因素的作用，以及政府政策鼓励所产生的‘自上而下’的效应，未来这个百分比还会有进一步增长”［1］。与此同时，作为群众参与体育活动重要载体和体育公共服务与治理新兴主体的体育社会组织数量也在不断高速增长。

据民政部《2017 年社会服务统计公报》和中国社会组织网大数据显示， 我国体育社会组织已由2012 年的2.3 万个增至2017 年的 4.8 万个，5 年实现数量翻番，增幅达到 104%［2］。 苏曦凌认为，“我国社会组织内生于社会系统自身的较少， 主要因循‘由外而内’的路径，由政府从外部向内植入社会”［3］。刘国永、裴立新调查得出，“截止2016 年底，我国各类草根、网络等未登记的体育社会组织至少存在600 万个以上”［4］。显然，具有体育社会组织核心特征的草根体育组织， 正在以边缘结社的形式在基层社会异军突起， 有力助推我国基层体育事业的进步。 然而，正如我国体育社会组织整体高质量培育发展仍然处于初步探索阶段， 长期处于体制边缘和社会基层的草根体育组织，同样存在“有数量缺质量”的问题。 因此，本文着力于分析草根体育组织高质量培育发展的几点影响因素， 进而提出推动其高质量参与基层社会体育公共服务的策略建议。

1 概念明晰和使命愿景

1.1 体育社会组织与草根体育组织

体育社会组织诞生于“非政府即市场”的体育服务与治理困境。 党的“十九大”报告7 次提到“社会组织”，这是前所未有的。 董红刚、易剑东通过探析体育治理主体的域外经验与中国镜鉴，得出“体育社会组织成为体育治理的‘重要一极’已是不争的事实”［5］，主要包括体育社会团体（包括项目、人群和行业协会）、社会体育服务机构和体育基金会，以及处于体制边缘和社会基层的草根体育组织。 因此，本文的探讨对象主要指那些结社成立没有官方背景的和已开展有组织的体育活动但未登记或备案的体育社会组织，主要包括草根体育社团（协会）和草根健身团队。

需要明确，相比于具有官方“自上而下”背景的体育社会组织和带有部分“自下而上”色彩的基层营利体育组织，草根体育组织的境况有些特殊，如汪流、李捷调查得出：第一，民间自发培育，没有官方背景；第二，登记注册有限，缺乏法律身份；第三，政府干预较少，管理相对自治；第四，资源依靠社会，筹资渠道较窄［6］；第五，管理机制原始，专业人才较少。

1.2 草根体育组织高质量培育发展的使命愿景

体育治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。 裴立新认为，体育治理、发展和改革都需要体育社会组织全方位参与， 基层政府体育职能部门撤并或精简改革的总体趋势，“迫切需要占全国登记在册体育社会组织总量70%以上的基层体育社会组织参与和承接体育公共服务”［7］。 对于新时代体育社会组织高质量发展的总体愿景， 国内学界的普遍共识是，应该基于遵循非营利和非行政组织特性，通过着力提升组织的服务使命、主动承接政府职能转移等路径，积极参与社会体育治理，使组织的动员社会资源、协调体育秩序、提供公益服务、参与体育治理等功能更好地满足政府、社会和群众的需要［8］。

我国治理重心正在向基层下移， 数以百万的草根体育组织是有着巨大潜力的、组织化的基层社会体育力量，是将基层体育群众由“一个个马铃薯所集成的”“一带马铃薯”［9］社会组织。 因此，草根体育组织高质量培育发展的使命愿景是高质量参与基层社会体育公共服务。

2 草根体育组织培育发展的概况及趋势分析

2.1 官方合法身份与社会合法身份

我国草根体育组织的高速增长， 源于基层体育群众广泛的结社运动，即已取得社会合法身份［10］，但未同步取得官方合法身份。 应当明确，官方合法身份是获取政府资源和项目支持的“敲门砖”。21 世纪初，首创于青岛市，继推于上海市、深圳市和新疆维吾尔自治区的基层草根组织备案政策［11］，是解决草根组织合法身份问题的有效试点， 并由此推动一大批没有官方背景的草根体育组织获取官方合法身份， 如大量草根体育社团登记注册为县级单项体育运动协会。 我国渐进式改革的一大特点是政策创新允许地方先行试点，待政策的必要性、可行性和效率性成熟后，再大范围推广。 党的“十八大”整体启动社会组织、服务和治理体制改革，如2013 年3 月公布的《国务院机构改革和职能转变方案》、2013 年11 月公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2016 年8 月中共中央办公厅和国务院办公厅公布的 《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，都对解决草根组织的合法身份问题作出宏观指引。 但全国仍有数百万草根体育组织没有登记注册的事实，一是表明获取官方合法身份门槛高、渠道窄和负担大的限制仍需深化改革， 二是要求基层政府对于草根体育组织传统的排斥、疏离或惘闻态度需要全面改变。

2.2 精英“传帮带”机制的逐渐不适

“传帮带”，指老手对新手在学习、训练和生活中对相关理论、技术技能和经验经历等给予亲自传授的通俗说法，是中国的一种实用传统管理和技艺教授方式［12］。 冯晓丽，李秀云调查发现，纵观各类草根体育组织的培育发展，有一个不可忽视的现象， 就是几乎每个影响力强的草根体育组织都会围绕一个灵魂人物开展活动， 内部管理也很大程度依赖于精英能人或骨干成员的个人素质和能力［13］。 现实当中，诸多草根体育社团和健身团队结社于当地体育爱好群众， 多是出于对运动项目的热爱，以及自愿推广运动项目的公益责任心，并且主要依靠“传帮带”模式培育发展，运行机制松散和专业人才稀少问题较为突出。 基层政府面对社会体育需求力有不逮、顾及不全，需要草根体育组织合作参与服务， 但降低合法准入门槛并不意味着降低合作准入要求。 一方面，在宁缺毋滥的社会服务竞争机制下，仅仅依靠少数“土味”社会体育指导员负责管理的松散模式， 难以使其专业水平和服务能力达到能与政府合作服务的资质要求， 例如基层体育职能部门运用竞争机制选拔草根体育协会承办单项体育运动会， 对其专业水平和服务能力就有着较高要求； 另一方面，“传帮带” 机制相对缺乏稳定性，如果这些“土味”精英离开组织，将会引发类似“卡里斯玛草根权威”［14］衰弱带来的系列负面效应，甚至“领袖一旦消失，该组织既面临崩溃的边缘”［13］。

2.3 政府相对被动与社会有限主动

政府掌握信息与社会实需信息之间的不对称， 导致政府供给社会体育资源的相对被动，如汪流田野调查报告显示，有47.9%的基层体育群众认为场地器材等公共体育设施得不到保证［15］。 草根体育组织的有限主动，表现之一是非理性介入争取公共资源， 如屡上热门的马路暴走团占用机动车道扰乱交通秩序、广场舞大妈在居民生活区滋生噪音污染，在公共篮球场或足球场与青少年发生争抢冲突等现象。 王文宇对基层体育社会组织活动场所的调查显示， 排在首位的是体育公园和广场，占比高达 54.72%［16］。 “十四五”期间，我国将新建或改扩建1 000 个左右基层体育公园，打造全民健身新载体［17］。 上述可视为草根体育组织非理性介入争取公共资源催生的“倒逼”供给效应。 应当表明，草根体育组织的服务类型有自足服务和公共服务， 草根体育社团的自足服务本身就是对参与群众的公共服务，它们缺乏的是提供高质量公共服务的配套资源。 草根健身团队一般没有登记或备案， 其非理性行为无论出于自发或是导向，都会“倒逼”政府加大社会体育资源供给。 事实上， 有限的政府并不能高效供给数量庞大且难以准确预测的社会体育需求，尤其是其中日益增长的多样化和个性化需求。不可否认，目前“简政、放权、让利、松绑、赋责”的政社关系改革并不能短期改变政府是社会体育资源最大供给者的现状。但同样不可否认， 草根体育组织是基层社会体育需求最敏锐的洞察者、收集者和传达者。

2.4 社会价值认同与本土文化自信

价值表示客体的属性和功能与主体需求间的一种效用和效益关系［18］。 群众利益和公共价值是草根体育组织培育发展的社会基础。 结合马斯诺需求层次理论分析，草根体育组织生于基层、贴近群众和门槛较低，可较易满足群众的下述需求：第一，群众因共同体育兴趣结缘，因归属感结成、融入、建设和维护组织，满足归属和爱的需求；第二，群众通过组织获取健身锻炼和健康生活等知识和方式，满足认知需求；第三，群众通过组织塑造形体、参与竞争和构建和谐，满足审美需求；第四，群众通过组织锻炼身心、激发潜能和突破极限，满足自我实现的需求。

值得指出，草根体育文化、生活体育文化和现代信息技术工具造就的网络趣缘体育文化共同构成草根体育组织的文化自信，渗透于体育群众的观念和生活。 社会属性使得群众个体纷纷结成群众团体， 进而组织化的基层社会体育力量——草根体育组织广泛结社诞生。 但在目前“大政府、小社会，强政府、弱社会”的差序格局下，与政府合作无疑是草根体育组织高质量培育发展的优选路径， 而合作的前提是明晰两者的关系。 采用法团主义和多元主义取向的公民社会理论是以往学界描述和规范两者关系演进的主流视角，前者适用于形塑“自上而下”的政社关系，后者与“自下而上”的政社关系也十分相似，但其背后的逻辑是将政社关系对立起来，暗含双方力量的此消彼长和竞争对抗［19］，重分化而轻耦合，不利于打造新时代共治共建共享的基层社会体育公共服务格局。

3 推动草根体育组织高质量参与基层社会体育公共服务的策略建议

3.1 获取更广泛的合法身份

获取更广泛的合法身份， 是草根体育组织高质量培育发展的门槛性突破口， 目标愿景是数量高速增长与取得合法身份同步。 从2018 年8 月民政部公布《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，到 2020 年 7 月《国务院 2020 年立法工作计划》公布，再到至今仍在陆续论证和完善的事实，侧面表露我国社会组织管理体制改革已经进入深水区。 值得说明，事物发展的自由、活力尊重一定的制度、规则，同时，制度、规则亦不断完善于事物自由、活力的不断探索。 “目前我国社会组织体制改革的总体趋势之一是建立健全直接登记制度”［20］，但问题或出于地方试点还未成熟，或出于多地还处在观望状态，或出于部门之间因监管责任冲突或规避防范风险而难以落实政策。 因此，建议正在论证和完善的社会组织“三大条例”合一体系，要基于各个地区试点正反两个方面的经验，形成在统一和多样之间保持一定张力的合法身份获取机制。 具体如下：一是业务主管单位前置审查的具体要求按照登记层级从高到低渐次放宽， 适当采取优惠利惠待遇吸引草根体育组织登记或备案；二是适当放宽“一地一会、一业一会、一项一会”的排他性和非竞争性注册限制， 采取竞争机制促使高质量的草根体育组织脱颖而出；三是建立或加强枢纽型、联合性、支持型和孵化型体育社会组织，采取“以会带会、以会管会”的形式，帮助草根体育组织获取官方合法身份。

3.2 提升专业水平和服务能力

我国不断深化社会组织及草根组织管理体制改革， 通过政策鼓励激发社会组织活力， 目的在于推动它们积极参与社会公共服务，实质上是与政府合作服务。 参与合作的基本前提是专业水平和服务能力达到合作准入要求。 因此，在草根体育组织方面， 一是草根体育社团要改进内部管理依赖少数精英的传统模式，充实人才队伍，在发挥“传帮带”效用的同时，引进更多的专业社会体育指导员，完善章程结构治理［21］；二是草根健身团队要争取掌握特色明显、功能实用的运动专项、大众健身等群众体育服务项目， 如组织群众运动竞赛或民族传统体育活动、监测群众体质健康状况、辅导老年人慢性病运动康复，以及服务其他弱势人群体育活动等。 在基层政府方面，一是要帮助草根体育社团稳住人才、吸引人才，建立草根体育精英人才库，对于领导力强、责任心强、乐于奉献和热爱公益体育事业的积极分子和能人精英提供政策倾斜，如奖励、津贴、表彰、培训和职评等；二是要运用竞争、评估机制实行“以工代赈”，将自身没法办、无力办和办不好的群众体育服务项目转交给公益性强、 积极进取的草根体育组织， 并要保证权随责走、费随事转，通过项目历练帮助它们提升专业水平和服务能力。

3.3 政社互动改革合作机制

草根体育组织是联系和维持基层群众体育活动的重要纽带。 一方面，基层政府要对本地区草根体育组织的数量、规模、结构、层次和水平概况进行摸底调研，为高效供给体育公共服务和资源收集决策依据。 另一方面，草根体育组织介入争取资源要避免非理性介入，而理性介入就要与政府合作，实质上是与基层政府一道达成体育善治的合作。 善治合作的基本保障是要有用于双方互动交流、 信息畅通和资源流动的制度化方式，即合作机制。 建立和完善合作机制需要上层建筑改革，其实目前更加需要的是草根体育组织“自下而上”地理性介入来推动上层建筑改革。 因此，第一，主动与基层政府交流沟通，积极参与 “十四五” 期间1 000 个左右体育公园的新建或改扩建，以及介入维护所有保障自身培育发展的场地设施，如街道社区公共场所、社会公共体育场地、学校单位体育场馆等；第二，抓住有利政策，主动向基层政府和群众性自治组织争取政府购买服务、项目委托外包、补贴活动经费和硬件保障等输入支持，以输出更高质量的公共服务；第三，发挥扎根基层、贴近群众，易于发现基层群众体育需求的天生优势，将政府“自上而下”的服务项目委托和组织“自下而上”的探寻问题主动申请结合起来，充分发挥民间组织的本位功能，包服务功能和表达功能，为基层政府的体育改革和政策制定提供建议性、倡导性和咨询性帮助。

3.4 释放社会价值并坚定文化自信

数以百万的草根体育组织结社， 缘起在于基层体育群众为满足体育健身及精神需求的社会行为， 而高质量培育发展的实质在于提供高质量的体育公共服务。 从获取更广泛的合法身份，到提升专业水平和服务能力，再到政社互动改革合作机制，本质上是承认并释放草根体育组织巨大的社会价值，继而逐步实现与基层政府合作服务，达到基层社会体育“善治”的过程。 蕴含于文化理念的体育治理逻辑无时无刻不在影响着体育治理的思考、决策和实践。 但是，正如中西体育治理的逻辑起点分别是政府驱动下的赶超型模式和社会自治下的自组织模式，两种截然不同的逻辑起点，以及中西历史文化的演进差异， 决定中国的体育治理并非欧风美雨涤荡下的价值普世和文化移植。 用属于理论舶来品的法团主义或公民社会理论以描述和规范政社关系，实质是缺乏文化自信的表现。 新时代我国草根体育组织的高质量培育发展， 以及政社合作关系的塑造与演进，一定是以人民为中心，致力于基层社会体育公共服务，共建共治共享体育治理逻辑的广泛实践，不仅是一种价值释放，更是一种文化自信。

4 结语

草根体育组织的培育发展研究是一个草根味道浓、 十分接地气的议题，更是一个贴近广大基层群众的论题。 新时代我国治理重心正在向基层下移， 基层体育社会组织是基层社会体育公共服务与治理的重要主体之一， 草根体育组织则是基层体育社会组织的重要组成部分。 释放价值，强化自信，提升水平，完善机制，参与服务，合作治理，是新时代草根体育组织高质量培育发展的未来走向， 并且必然要经历一个包括实践探索和观念转变的过程，在此过程中，必须坚定其服务基层社会和服务基层群众的使命愿景。