构建市场导向的绿色技术领域立项机制及改进建议

沈晓悦，冯雁

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

党的十九大提出“构建市场导向的绿色技术创新体系”，积极推动经济的绿色发展和高质量发展。绿色技术创新日益成为绿色发展的重要动力，成为打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设、推动高质量发展的重要支撑。2019 年4 月15 日，国家发展改革委和科技部共同印发了《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》(发改环资〔2019〕689 号)，明确提出到2022 年基本建成市场导向的绿色技术创新体系，企业绿色技术创新主体地位得到强化。要健全政府支持的绿色技术科研项目立项、验收、评价机制，树立“项目从需求中来，成果到应用中去”的理念，建立常态化绿色技术需求征集机制，紧紧围绕重大关键绿色技术需求部署科研项目。

立项是项目管理的最前端，是决定项目成效的关键和重要环节，加强立项环节设计和管理对提高项目研究针对性，促进成果应用和转化具有重要意义。

1 我国绿色技术发展现状

绿色技术是指降低消耗、减少污染、改善生态、促进生态文明建设、实现人与自然和谐共生的新兴技术，包括节能环保、清洁生产、清洁能源、生态保护与修复、城乡绿色基础设施、生态农业等领域，涵盖产品设计、生产、消费、回收利用等环节的技术。

(1)我国绿色技术自主研发和成果转化能力不断增强，基本满足市场需求

2010—2018 年，新能源与高效节能领域的技术合同交易额从544.70 亿元增至1540.06 亿元；环保与资源综合利用领域的技术合同交易额从258.26 亿元增至1326.93 亿元。按技术领域统计，2019 年新能源与高效节能领域技术合同成交额增幅最大，为82.7%。

(2)多元化主体共同参与，为绿色技术转化搭建各类平台

我国通过国家高技术研究发展计划、国家重点研发计划等重大专项计划推动绿色技术创新。高校、科研机构成为绿色技术创新的源泉、知识平台和人才库，通过校(科研机构)企合作方式，开发有针对性的绿色技术。企业作为绿色技术创新的主体和核心，为绿色技术创新提供持续动力。

2 我国绿色技术项目立项及管理的主要问题

绿色技术创新与传统技术创新相比应更加注重环境效应与经济效益的协调发展，但在发展过程中存在一些问题，导致项目研究与市场需求脱节，成果转化率不高，难以满足和适应当前污染防治和绿色发展要求，这一问题应引起全社会的高度关注。

2.1 立项方面

(1)重视行政立项，市场机制不足

2012 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》指出，要拓宽科技项目需求征集渠道，建立科学合理的项目形成机制和储备制度。然而，在实际中，我国绿色技术领域项目立项多以政府出资立项为主。近年来，我国相关部门及地方政府在生态环境领域的资金投入力度不断加大，绿色技术领域项目数量及资金额不断增加，政府在立项方面的话语日益增加，但以企业为主体、以市场需求为导向的项目形成机制尚未形成，企业技术创新主体地位没有真正确立，一些科技资源配置过度行政化，其结果是政府科研资金投入效率不高，科研资源浪费，资源配置的错配、失配等问题突出。

(2)项目设计开放性不够，企业参与度低

绿色技术领域相关立项主要采取自上而下模式，即由相关部门发布项目申报指南并向社会公布，由技术团队申报并择优获得项目。目前，一些项目指南编制专家团队主要以研究机构和大专院校专家为主，企业专家参与度低。以2017 年“大气污染成因与控制技术研究”重点专项和2018 年“大气污染成因与控制技术研究”试点专项为例，指南编制专家组11 名成员完全相同，且只有1 人来自企业研究机构，其余10 人均来自大学及部委研究机构①资料来源:科技部21 世纪管理中心官方网站。。尽管来自高校的学者或研究机构的专家总体上研究能力和水平较高，但仍有较大局限性，特别是对市场需要的实用化技术可能缺乏深入了解。同时，完全采取自上而下的指南编制模式可能存在不接地气、与实际需求脱节等问题。

(3)立项调研不够充分，供给端和需求端存在脱节或错位

一些项目方案设计往往是参照相应的指南回答问题，模板化、模式化现象严重。少数项目负责人为项目而项目，对项目的技术可行性、经济可行性和实施应用条件缺乏全面深入的了解，有时会贪大求全，预期目标虚高定位，主观夸大预期目标，效益指标预测失真，技术水平先进性评估过高，也有时对项目要解决的问题认识不清、把握不准，解决方案不切实际，或根本得不出有效的解决方案，使研究结果仅停留在纸面上。由于研究项目具有较强的公益性，立项者与终端用户大多并非直接的供需方，如立项者不能充分了解用户是谁、需求是什么，就无法保证所供为所需，其结果往往存在项目目标不清晰、凭经验立项、重复立项等问题，造成立项与实际需求的脱节或错位。

2.2 团队建设方面

(1)项目资源向国家科研机构和高校集中，地方及企业参与度低

尽管许多项目都以环境污染治理或修复技术及示范工程为重点进行立项，但项目牵头方大多为大学或国家及地方研究机构，企业牵头项目少。以“十二五”水专项为例，共设置了20 个大项目151 项课题，除一个政策项目外，其余19 个项目均为技术及工程示范、技术集成或产业化项目，项目牵头单位均为高校或国家及省级研究机构，无一家企业。在项目下所设151 项课题中，牵头单位为国家级研究机构的有61 项，占40.4%；牵头单位为高校的为40 项，占26.5%；牵头单位为地方研究机构为27 项，占17.9%；牵头单位为企业为23 项，占15.2%。地方和企业牵头项目占比较低，企业为最低。

(2)项目团队配合不足，理论与实践存在脱节

一些申请单位为获得项目，找到相关企业参与项目，但在操作中并不能真正发挥企业作用，研究也并不能真正从解决企业的实际问题出发。此外，项目设计大多是按理论研究—技术方法研究—成果建议—应用示范的路径进行，项目研究团队之间缺乏配合、齐头并进的工作合作。其结果往往是项目头重脚轻，应用示范可能因时间和资金的支持不足，与前面研究缺乏配合而无法进行，或草草收尾。

2.3 项目研究与验收方面

(1)重申请，轻过程

少数项目申请下来后，项目负责人对项目不统筹、不把关，把资金和任务分派完，项目成员各行其是，项目研究缺乏协同与配合，研究成果拼凑交差，导致成果质量较差。

(2)评价标准重形式，轻内容

在一些项目评审时，评价考核标准还主要停留在“进度、报告、论文、经费使用”层面上。项目评估与验收时，多以完成报告、发表论文和出版专著教材的数量和级别作为评价标准，这种重量轻质的考核评价与价值取向助长了科研项目及成果的重复、低水平和泛滥。在这种情况下，对项目的成果创新性、成果是否应用于生产实践中、成果能否带来良好的经济社会效益等反而重视不够。

3 建立健全以市场为导向的绿色技术领域立项管理机制的建议

当前，我国深入打好污染防治攻坚战已成为全面建成小康社会的标志性成果，污染防治正在向科学化、精细化、系统化和协同化方向发展，对绿色技术研发和应用的需求日益提高。要解决绿色技术领域存在的成果转化率低、研究成果与市场需求不接轨等问题，建立健全以市场为导向的绿色技术项目形成机制至关重要，特别是要从完善制度层面入手，推动建立健全以市场为主导的绿色技术领域立项管理机制建设工作。为此，提出以下建议:

(1)出台实施方案，规范重大重点项目立项程序及要求

深入贯彻《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》相关要求，将“项目从需求中来，成果到应用中去”的理念转化为可操作的绿色技术项目立项指南和管理要求，建议由国家发展改革委、科技部和生态环境部等相关部门研究出台关于推动建立以市场为导向的绿色技术领域项目形成机制实施方案，各级政府及科技、生态环境相关部门首先要在思想认识上进行转变，改变长期以来绿色技术领域项目立项以行政为主体并配置资源的传统思维和做法，发掘和释放市场潜力和作用，规范项目立项的征集、调研、评估、批准及申请和考核程序，特别应对项目指南编制进行规范和管理，强化对项目需求征集、调研及论证与评估环节的要求，明确相关主体的责任，体现以市场需求为导向，项目从需求中来的要求。

(2)区分项目属性，加强分类指导和管理

绿色技术项目涉及范围广泛，应区分项目种类和属性，加强分类指导和管理。对于绿色技术领域基础研究类项目及涉及跨区域、跨流域污染防治相关项目，建议采取自上而下的立项方式，由部委或相关地方政府部门会同多元化的专家团队研究做好项目顶层设计，在充分调研和广泛征求意见的基础上，编制和发布立项指南，这样可以较好地把握项目的方向性和全局性，充分体现研究的公益性特点；对于技术领域的专项技术研发或示范工程项目等，建议采取自下而上的项目立项方式，应在行业内及社会上广泛征集项目需求，制定动态调整的立项规划或计划，在充分了解和评估市场需求的基础上确定立项目标、研究重点和方向，这样可以在项目立项阶段保证项目研究的实用性和针对性，防止项目不接地气、偏离市场需求。

(3)充分发挥市场机制作用，积极鼓励和支持企业自主开展绿色技术研发和创新

按照中央及相关部门要求，应发挥市场对技术研发方向、路线选择和各类创新资源配置的导向作用，调整创新决策和组织模式，强化普惠性政策支持，促进企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。

一是建立企业绿色技术研发及创新示范专项补助资金。由财政、科技等部门研究建立企业绿色技术研发及创新示范专项补助资金，出台资金使用和管理办法。此补助资金主要是对企业自主开展关键、重要和急需的绿色技术研发及创新示范项目给予一定比例的资金支持，可以采取后补助方式，即企业先行立项开展研究，待成果落地和应用后，对环境、经济和技术效益显著的项目成果给予一定比例的研发经费补助。

二是吸纳更多一线企业技术专家参与项目顶层设计、项目实施及成果评审。无论是国家绿色技术领域的重大专项和重要研发项目，还是地方政府绿色技术相关规划、指南编制及项目评审等，应增加一线企业技术专家的比例，在相关管理制度中明确规定在涉及绿色技术研发的项目立项及评审中，来自一线的企业专家不低于40%的占比要求。

三是加大产学研协作与配合。发挥龙头企业、骨干企业带动作用，企业牵头，联合高校、科研院所、社会组织机构、金融资本等共同参与，依法依规建立一批分领域、分类别的专业绿色技术创新联盟，更大力度地实施绿色技术领域产学合作协同育人项目，支持联盟整合产业链上下游资源，联合开展绿色技术创新和技术攻关研究。

(4)及时开展重要立项及成果转化情况评估，建立大数据服务平台

一方面可由科技、生态环境等部门定期组织第三方机构结合当前及未来我国生态环境保护领域工作任务和方向，有针对性地开展绿色技术领域立项及成果应用情况评估，及时了解绿色技术领域前沿方向、市场需求和研发进展，调整和优化立项目标和方向，为政府立项决策提供基础和支撑；另一方面，可依托国家生态环境科技成果转化综合服务平台、水专项管理机构等，全面收集、分析和发布绿色技术项目信息，在政府—研究机构—企业间建立良好的供应与需求沟通交流渠道，为项目立项和成果转化提供集成性服务和技术支持。