我国环保产业补贴政策的审思与完善——以法律规制为视角

罗贵雨，徐以祥

(西南政法大学生态法学院，重庆 401120)

“十四五”规划强调，要强化绿色发展的法律和政策保障，支持绿色技术创新，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造。近十年来，我国环保产业年均增长率保持在14.3%左右①《中国环保产业分析报告(2019)》，2019 年12 月24 日，中国环境保护产业协会。。在环保产业上升发展的关键期，国家财政支持是其实现长效发展的重要依托。由于绿色创新的高投资和高风险，产业效益的正外部性等因素，环保产业需要政府补贴为其不断创新补足动力。有效的政府补贴能够对环保产业的提质增效和绿色创新起到正向激励作用，帮助其降低产业投资成本，控制产出风险，化解扩大供给的资金困境，突破绿色创新的阈值。

“十四五”时期，完善绿色财政制度体系是绿色财税改革的重点，要高度契合绿色发展需要，加强对循环经济、清洁生产等绿色产业的扶持力度，促进环境保护与经济发展的深度融合[1]。因此，面对机遇和挑战，亟待明确我国现行有效的环保产业补贴政策存在的问题及其优化路径。

1 回顾:我国环保产业补贴政策的发展历程

我国环保产业起步于1973 年，但由于当时重经济建设而轻环境保护，环保产业发展不受重视，财政补贴的扶持力度十分有限。1979—1989 年是我国环境立法的发展时期[2]，国家全面开展单项环境保护法律、行政法规和规章的制定，国务院出台并实施少量文件②如《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》(国发〔1991〕73 号)第四条:“关于再生资源企业的税收政策”。，对资源再利用领域进行税收优惠，但几乎很少涉及补贴政策。1989—2014 年进入环境立法调整时期[2]，国务院也更加重视对环保产业的激励和引导。2001 年，“十五”规划提出要“加快发展环保产业”；2003 年，原国家环境保护总局更加重视生态工业园区、循环经济示范区发展，把园区建设纳入当地国民经济和社会发展计划，针对环保产业的补贴政策开始出现③《国家生态工业示范园区申报、命名和管理规定(试行)》(环发〔2003〕208 号)，2003 年12 月31 日原国家环境保护总局发布。。“十一五”期间，一方面，国家采用经济手段助推污染治理市场化进程；另一方面，对环保产业实行财政补贴政策，但主要是取暖补贴、汽车燃料补贴④《节能减排综合性工作方案》(国发〔2007〕15 号)，2007 年5 月23 日国务院发布。、节能产品电价补贴⑤《国务院关于转变发展方式调整经济结构情况的报告》，2009 年8 月25 日国务院发布。、废弃电器电子产品处置⑥《废弃电器电子产品处理企业补贴审核指南》(环境保护部公告2010 年第83 号)，2010 年11 月16 日原环境保护部发布。、污水污泥处置费用补贴⑦《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策(试行)》(建城〔2009〕23 号)，2009 年2 月18 日住房和城乡建设部、原环境保护部、科学技术部发布。等领域。“十二五”期间，《节能环保产业发展规划》和《国家战略性新兴产业发展规划》等补贴领域的重要政策等相继出台，环保产业扶持政策的增量和增速再上一个台阶。生物环保产业⑧《生物产业发展规划》(国发〔2012〕65 号)，2012 年12 月29 日国务院发布。、垃圾处理⑨《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，2011 年3 月14 日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准。、新能源发电10、秸秆再利用、新能源地热11、高效节能照明产品、“以旧换再”产品12《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》(国发〔2013〕30 号)，2013 年8 月1 日国务院发布。等均可享受财政补贴，补贴范围不断扩大，针对环保产业各领域，各地区的补贴政策呈井喷态势。“十三五”期间，环保产业补贴政策在“十二五”的基础上提质增效，高效制冷产品购买补贴13《国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、市场监管总局、国管局关于印发〈绿色高效制冷行动方案〉的通知(发改环资〔2019〕1054 号)，2019 年6 月13 日国家发展改革委发布。等使得节能环保产品补贴对象更加精细化。新能源汽车补贴平缓退坡机制、补贴购置转变为补贴运营、补贴名单动态调整方案14《财政部、工业和信息化部、科技部、发展改革委关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》(财建〔2020〕86 号)，2020 年4 月23 日财政部、工业和信息化部等四部门发布。等，使得补贴方式更加科学化[3]。

2 审思:我国环保产业补贴政策存在的问题

2.1 补贴实施规范缺乏体系性

关于环保产业财政支持的规定散见于《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律法规中，相关条文如“国家采取财政措施鼓励和支持环境服务和环境保护产业的发展”，“国家采取有利于固体废物污染环境防治的经济政策和措施，鼓励、支持有关方面采取有利于固体废物污染环境防治的措施”等，但这些条款都是笼统性和原则性的表述，缺乏可操作性。现行的环保产业补贴规范主要是以清洁取暖、新能源汽车、风电、光伏发电、海上风电和光热项目等为分类的通知、意见。这样的制度安排，第一，因缺乏统领性条文，使得政策文件在各自的行业范围内尚未成体系，甚至存在相互矛盾、朝令夕改的情形。例如，《高新技术企业认定管理办法》(国科发火〔2016〕32 号)规定高新技术企业可获税收优惠15《高新技术企业认定管理办法》(国科发火〔2016〕32 号)第十条:“企业获得高新技术企业资格后，自高新技术企业证书颁发之日所在年度起享受税收优惠，可依照本办法第四条的规定到主管税务机关办理税收优惠手续”。，《工业转型升级(中国制造2025)资金管理办法》(财建〔2016〕844 号)规定企业转型升级资金采用无偿资助(含后补助)、贷款贴息等补贴方式16《工业转型升级(中国制造2025)资金管理办法》(财建〔2016〕844 号)第六条:“转型升级资金采用无偿资助(含后补助)、贷款贴息、保险补偿、信用担保、股权投资等支持方式。在转型升级资金安排的重点方向中，原则上采用统一的资金支持方式”。。实践中，诸多企业同时具备获得税收优惠和财政补贴的资质，使得税收优惠和补贴的矛盾难以调和。再如，《工业转型升级(中国制造2025)资金管理办法》(财建〔2016〕844 号)是节能环保高新技术产业财政补贴的直接规范依据，但该办法2016 年6 月出台，施行6 个月后就被再次修订扩充[4]，完全依赖短期和多变的政策进行制度安排，难以让环保产业财政补贴政策的实施发挥长效作用。第二，因缺少统领性的法律法规，地方只能以低位阶的规章或文件出台地方政策，致使地方补贴政策的合法性和科学性难以保障。第三，以各地不同的政策作为环保产业财政补贴的推行依据，难以在补贴对象、补贴范围、补贴标准、补贴程序等方面形成统一系统和全面协调的监管体系，阻碍了环保产业在全国范围内的有序发展。

2.2 补贴政策内容缺乏协调性

激励和促进环保产业发展的政策措施不在于数量的多少，而在于政策相互之间的协调性。这种协调性不仅指补贴政策和税收优惠政策等激励型经济调整手段之间的协调，也包括专项资金、财政补贴和政府采购相互之间的协调，还包括针对某一行业的不同财政扶持方式之间的协调，宏观领域内的政策应当相互协调，微观视角下的政策也应当相互协调。统筹的考虑和平衡的分配，能够提高财政资金的分配效率，避免重复性资助滋生环保产业对补贴的过度依赖，也能够提高政策引导资本投向市场的准确度[5]。而目前，我国环保产业财政补贴政策还缺乏这样的协调性。以新能源汽车为例，国家和地方政府发布了大量的支持政策，皆体现了对新能源汽车产业进行财政补贴的决心，但作为保障新能源汽车消费使用前提的充电站却没有受到同等的重视。目前公共充电基础设施尚未开发，新能源汽车的公共充电站主要依赖充电站供应商与停车场、洗车房等经营者自行协商建设[6]。即便如此，也没有受到财政政策的大力扶持。尽管国务院于2020 年10 月22 日最新发布的《新能源汽车产业发展规划(2021—2035 年)》再次提出要加快充换电基础设施建设，但也只针对作为公共设施的充电桩建设给予财政支持，而忽略了对充电设施运营服务平台等的支持，具有狭隘性[7]。

2.3 补贴适用范围缺乏完整性

环保产业财政政策虽然涉及鼓励新能源使用、管制污染物排放、节能减排产品等领域，但专门性的针对第三方治污企业的财政补贴政策仍然有待进一步完善。第三方治污是当前和未来我国污染治理方式的大势所趋，其专门化、规模化的运行方式对于提高污染治理效率的优势自不待言，但作为环保产业里的一颗新星，支持其长效平稳发展的财政补贴政策却存在滞后和空白。党的十八届三中全会提出要推行第三方治理，《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69 号)和《关于推进环境污染第三方污染治理的实施意见》(环规财函〔2017〕172 号)对政府支持奖励第三方治理项目提出了倡导，前者对“明确税收优惠政策”予以了强调，但未对制定专门性的“补贴政策”作出要求。受此影响，截至目前，财政部和国家税务总局等四部门于2019 年4 月发布的《关于从事污染防治的第三方企业所得税政策问题的公告》指出，“对符合条件的从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征收企业所得税”。至此，第三方治污企业受到环境保护税的惠泽，一定程度上减缓了资金压力，但仍然没有与之对应的专门性补贴政策。一项政策若只停留于宏观指引和精神呼吁层面，不制定具体文件使政策措施得以细化、政策精神得以落实，政策设计成果可能被束之高阁。故从政策实施这一视角来审视，整个补贴政策的调整范围是有失完整性的。

从地方层面看，虽然杭州、北京、厦门等地出台过针对污染治理项目的资金补助办法，具有一定引领示范作用，也一定程度上弥补了政策空白，但也不尽完善。首先，“污染治理项目”和“从事污染治理的第三方企业”不可等同，前者的外延包含后者。前者可能面向所有类型的污染物整治项目，辐射排污企业和治污企业；后者仅指在市场机制调节下，受政府或排污企业委托，专门从事污染治理的企业。其次，就2019 年北京市发布的《环境污染第三方治理(试点)管理办法》而言，“政策支持”作为该办法的一个组成部分，对“资金补助”的相关规定只显现于简单笼统的一款规定中17《北京市环境污染第三方治理(试点)管理办法》第三条第一款规定:“试点项目符合《北京市清洁生产管理办法》(京发改规〔2013〕6 号)相关规定的，对其中高额经费项目优先给予不超过投资总额30%的资金补助。对符合《大气污染防治技术改造项目奖励资金管理办法》(京财经一〔2014〕1782 号)的试点项目，优先给予相关投资补助、以奖代补等”。，并不符合“专门性”的第三方治污企业财政补贴政策的客观要求。再次，我国第三方治污已经从试点阶段开始过渡到全面推行阶段，但完善的补贴配套机制却只在少数城市有所建立，大部分地方仍有待建立健全补贴政策体系。故从地方政策的可操作性这一视角来审视，补贴政策的细化范围和覆盖范围是有失完整性的。

对于融资压力大、独占性程度低的第三方治污企业来说，财政补贴相较于税收优惠而言，具有更强的支持力度和更大的确定性。因为税收优惠取决于会计年度结束后的课税情况，而财政补贴发生在投资前，能给予第三方治污企业确切的收入预期。此外，财政补贴有前提性的遴选条件，要求第三方治污企业具备一定的创新能力和发展潜能，有利于倒逼其在市场竞争中不断开拓创新，提升竞争力，从而赢得外部投资者的认可。因此，针对第三方治污企业的补贴政策若存在范围上的空缺，则不利于发挥其在治理污染、推动环保产业发展、提高环保执法效能等方面的效用[8]。

2.4 补贴取缔机制缺乏合理性

《关于完善废弃电器电子产品处理基金等政策的通知》(财综〔2013〕110 号)中规定，企业存在违法经营行为的、废弃电子产品实际拆解量不达标的，取消基金补贴资格。《财政部、生态环境部关于核减环境违法垃圾焚烧发电项目可再生能源电价附加补助资金的通知》 (财建〔2020〕199 号)中规定，垃圾焚烧厂因污染物排放超标等环境违法行为被依法处罚的，核减或暂停拨付国家可再生能源电价附加补助资金。有新闻报道，内蒙古冀东水泥有限责任公司因两次共计15 万元的环保处罚，原本已发放的1250 多万元补贴被要求退回18来源:中国环境网.https://www.cenews.com.cn/legal/fzyw/202004/t20200413_937654.html。最后访问日期:2021 年2 月2 日。。

企业违法分为过失违法和故意违法。故意违法，即故意骗取补贴，为追求利益进行不正当竞争时，对其进行处罚并取消补贴资格固然在情理和法理之中。需要讨论的是企业过失违法的情形，过失违法即企业被查处存在违法情形时不具备主观恶意，具有守法意愿而不具备守法能力。如成立之初是合法合规的，但伴随着标准的变化，导致不合法不合规，或者因政企之间信息沟通机制不畅通，企业因不知法而做出错误行为……取消补贴属于威慑型执法的典型方式，往往是行政处罚的附带性措施，这种威慑型执法模式无疑会加大企业的违法成本。对于过失违法的企业来说，处罚本身的公正性尚且值得考量，无论是取消补贴还是以“过往无行政处罚”作为给予补贴的前置条件，都会使其背负沉重的负担，丧失竞争优势，降低其绿色发展的积极性，甚至导致生态环保利益与经济社会发展的刚性冲突、环境法实施中的投机者盛行等弊端。

3 我国环保产业补贴政策的规范与完善

3.1 完善体系:通过法规健全补贴规范

补贴政策和法制存在密切联系[9]。政府的确具有重要作用，但是在研究公共政策时，必须考虑到政府的信息壁垒和政府失灵的可能性。我们不能假设，已经由社会公众表决过的决策，再由政府来执行和落实时不会偏离轨道[10]。经济实证研究成果为政府公共政策失灵提供了证明，“公司的过度投资过多并陷入经营困境时，来自政府的财政补贴就会显著增加。政府补贴的输血作用导致企业去产能动机弱化，使社会总体产能过剩不断积累”[11]。一言以蔽之，在确立政府对诸如环保产业这一类新兴产业的补贴时，必须考虑补贴的有效性和公平性。法律的可预见性和强制性能够约束政府补贴行为，也能规范环保产业对补贴的申报和使用，保障补贴达成预设目的[12]。

呼唤一部《环保产业财政补贴法》的出台是不切实际的，《政府补贴法》的制定也时机未到。在当前这种上位法缺失、各类政策文件错综混乱的情形下，行政法规和地方性法规应当担起作为基础性法律依据来规制环保产业补贴的重任。国家层面的行政法规具有统揽全局的性质，出台专门性的环保产业财政补贴行政法规有失偏颇，但可以制定包括环保产业在内的高新技术产业补贴行政法规，着眼于对所有类型的高新技术产业补贴的实体性要求和程序性规范，制定具体规定，为补贴目标的有效实现提供统一性、稳定性和威慑性的标准。

实体层面，整合各类高新产业补贴的共性，关注补贴的功能定位，通过设定裁量条款，明确补贴的标准、范围、条件，限制发放补贴的行政机关过度裁量，通过设定责任条款，督促补贴发放者和补贴获取者依法依规。程序层面，将补贴预算—补贴对象确定—补贴发放—补贴使用—补贴效果反馈的全周期纳入程序之中，防止补贴不到位、补贴过多、骗补贴等现象发生，实现补贴发放者和补贴获取者行为透明化、规范化。

此外，地方性立法是国家层面的法律在地方推行的最佳落脚点，《立法法》赋予设区的市制定环境保护方面的地方性法规。因此，各设区的市可以结合当地环保产业的现实情况，制定相关条例。具体而言，既要破解各地补贴政策碎片化、效力位阶低的难题，将零散交叉的各种政策文件整合并上升为地方性法规；又要发挥地方人大监督地方政府的职能，整治部门保护主义、行业保护主义的风气。由此，实现国家和地方的双向合力，完善环保产业财政补贴法律规范体系，规范补贴机制的运作程序。

3.2 促进协调:构建政策协同机制

协调思想是蕴含于各种经济法理论中的重要理论，在“国家协调论”中尤为突出[13]。协调思想与整体主义是相互依存的，因此，整体主义的思想方法论的有效移植，能促进“协调”的效率。整体主义要求既要注重个体的发展，又不能忽视整体的进步，要把个体置于整体之下，强调各要素之间的相互作用、不可分割，又强调各要素之间的相互连通。财政补贴政策属于法律化的经济手段之一，契合产业差异化的特定政策配套实施比单一的补贴政策更能发挥激励和扶持的作用。在完善补贴政策的法律规制时，要注重高位阶的法律和低层级的政策、补贴政策与其他财政政策、各类环保产业之间的补贴政策、同类环保产业之间各项目的补贴政策等的相互衔接和协同。

具体而言，需要在宏观层面和微观层面都发挥政策的组合效应[14]。宏观层面，财政政策要与合理的消费政策协同，在优化资源配置基础上推动环保产品的有效利用，形成良性的生产—流通—消费系统，避免政府过度扶持，激发市场活力。补贴政策要与税收优惠、政府采购等政策协同，整合现有的环保产业财政政策，清理出激励对象同一、激励目标重复、激励标准冲突的政策，建立部门沟通机制，把不同部门出台的政策整合为由多个部门联合发布的政策，优化政策设计目标和落实手段，实现各政策之间的功能互补。微观层面，补贴应该覆盖同一产业不同环节的全生命周期。以新能源汽车为例，补贴对象应当适当从补贴产销向补贴基础设施建设倾斜，为公共充电站的建设、运行与维护保驾护航，解决新能源汽车的使用障碍。

3.3 填补空白:制定第三方治污主体补贴规范

中国特色社会主义市场经济理论的纵深发展同样适用于指导生态环境财政理论的构建和完善[15]。第三方治污企业运作机理的本质是将市场机制作为排污—治污之分立与衔接的联结点，即将污染排放者的治污责任通过交易转化为经济责任，由专门性的第三方治污企业提供有偿治污服务，“谁污染，谁治理”因此而转变为“谁污染，谁付费”。这时，政府与市场双向失灵极易发生:一方面，营利导向性的第三方治污企业盲目追求利益，治污不达标造成二次污染的案例常有发生，外部不经济性并未被中断，反而在排污企业已经买单的基础上继续让社会买单，市场失灵问题显现。另一方面，政府是第三方治污企业的主要监管者，也是市场经济中的“理性经济人”。受绩效考核和部门利益的影响，当监管职责和利益发生冲突时，政府会选择“创租”来诱使第三方治污企业向其缴纳“租金”或者主动“寻租”。如果“租金”低于治污成本，第三方治污企业建立在成本—收益分析之上的选择结果不言自明，政府失灵问题由此显现[16]。

破解市场失灵和政府失灵难题需要处理好公平和效率的关系。既要在尊重市场规律的基础上加强政府监管，又要充分发挥财政补贴保障各类市场主体在公平的竞争环境中运营的作用。若政府无偿地对第三方治污企业给予资助，使其获得直接的经济利益，当“租金”小于或等于补贴时，理性谨慎的经济人自然会规避不确定风险，自愿接受补贴而避开“设租”行为。此外，如果运用得当，政府资金的投放所产生的杠杆效应可以使财政补贴成为征税的替代，成为消解负外部性的措施，以此来平衡公平和效率之间的关系[17]。

那么，与《关于从事污染防治的第三方企业所得税政策问题的公告》(以下简称《公告》)规定的“对符合条件的从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征收企业所得税”相对应，在国家层面出台专门针对第三方治污企业的财政补贴政策，便是一剂良药。可以期待，这一举措会令该项补贴不再仅是零散分布于各个文件中的一种口号式呼吁，也不是只存在于各个地方性文件中的产业扶持措施，而是使该项补贴在全国范围内的落实切实可依的统一规定。

具体而言，补贴政策的内容可以在审视《公告》的基础上，结合补贴自身的运行规律，进行具象。《公告》规定的税收优惠条件存在模糊、苛刻等问题。比如，必须“具有1 年以上连续从事环境治理设施运营实践，且能够保证设施正常运行”，但如何界定“1 年以上连续从事环境治理”却没有明确规定，是否以登记注册时间为评判标准不得而知；“从事环境保护设施运营服务的年度营业收入占总收入的比例不低于60%”，60%的标准设置本意是将自行配备污染治理装置的排污企业排除在外，但难免会将部分专门从事研究开发环保设施，附带运营的治污企业拒之门外；“拥有自有实验室”，对于补贴对象来说会过于严苛。因此，在设定补贴对象的条件时，应当将补贴对象满足的条件及条件的验证方式明确，考虑补贴相较于税收优惠的前置性，以税收优惠的条件为参照，适当放宽标准。比如，“在县级市场监督管理行政主管部门登记满1 年以上，从事环境治理设施运营实践，且能够保证设施正常运行”，“在某个确定日期前竣工并投入运行的污染治理设施”等。

3.4 合理取缔:实施分级分类取消制度

保护优先原则的内核是环境保护与经济发展相协调，体现了立法者环境优位的思想，即当经济发展与环境保护出现矛盾时，不得以牺牲环境为代价谋求经济的发展[2]。环境行政处罚的裁量基准通过设置规则来控制执法者的裁量权限，同时保留了执法者根据个案追求实质正义的空间。环境法的基本原则恰好能够弥补规则外观下裁量基准机械适用的困境，成为执法者脱离裁量基准的最佳理由[18]。合理的环境行政处罚及其裁量活动应重视环境利益和社会经济利益的平衡，将保护优先原则作为裁量基准的引用要素时，执法者要将利益平衡的重心偏向环境保护，处罚手段和处罚结果都需要体现生态文明语境下的可持续发展。在保护优先原则已经基本确立的大背景下，这种利益偏向的幅度应当控制在何种范围内，是应当着重关注的问题。

是否应当不计成本和不问缘由地严惩造成环境损害后果的企业，一刀切地对所有“违法违规”企业施以行政处罚，以迎合“保护优先”原则? 现实中，环保产业违法往往是“过失”的，高于守法成本的违法成本会直接导致其无法继续生存，也会打击守法积极性。因此，降低守法成本是守法激励的关键，它体现的不仅是行为人自身的动机转变和提升，也体现出法治运行系统中其他环节的共同协作，它需要在法律规定范围内采用一些制度创新手段，比如守法诚信机制、守法援助机制等从多角度来共同发挥守法激励功能[19]。因此，“保护优先”原则的适用，还需要考虑企业违法原因和经济状况，避免完全牺牲其现有的或潜在的经济利益，进而抑制环保产业长远意义上的能够发挥的环境保护作用。

合理的财政补贴取缔制度要求行政机关在进行裁量时，避免一刀切地以环保企业过往或当前的违法违规行为作为限制条件，来剥夺其将来获得补贴的机会，或者完全丧失已经获得的补贴，让环保企业丧失竞争优势和创新动力。取而代之的，可以实施分级分类取消制度，即针对故意违法且造成严重环境损害后果的企业，取消补贴资质，要求其退回已经取得但未完全支出的生产补贴；针对主观恶意不大，因违法认识可能性低等原因导致损害结果，且危害结果影响不大的企业，可以根据责任大小按比例取消部分补贴；对于“过失”违法的企业，即因行政机关政策的多变性等非企业自身原因导致违法，且危害结果轻微的企业，不宜取消补贴，应当继续以补贴支持其长效发展。