我国自然保护地变革的历史经验与探索

严勇

摘要：我国自然保护地建设为更好适应新时代发展要求不断革新，在此过程中形成了坚持协调、优化保护与发展空间格局、坚持保护与民生改善并重、坚持融入国际标准与创新中国特色并重的历史经验。新时代自然保护地变革是一项系统性工程，涉及法律修正、部门调整、体系重塑、自然资源确权等多个方面，旨在建立以国家公园为主的自然保护地体系，建立统一、规范、高效的自然保护地管理体制以及创新自然保护地发展机制，从而总结社会主义公有制下人与自然和谐共生新模式，为国内国际生态安全提供参考。

关键词：自然保护地;历史经验;管理体制;发展机制

自然保护地（以下简称“保护地”）的建设关乎我国长远发展大局，是我国践行人与自然和谐共生的重要举措。我国保护地建设一直是党领导下的生态文明建设的重要组成部分，也是马克思主义中国化过程的实践体现。我国保护地建设构筑起了我国发展的生态安全屏障，有力保护了生物多样性和自然遗迹，开拓了人与自然和谐共生新局面。

一、马克思主义自然观是我国自然保护地建设的根本遵循

马克思主义始终坚持实事求是的科学精神和认知态度，是我国革命和建设的根本遵循。中国共产党领导人民创造性地把马克思主义基本原理同中国发展不同阶段的实际相结合，找到了中国革命和建设的正确道路，并坚持走中国特色社会主义道路。马克思主义自然观充分体现了辩证唯物主义和历史唯物主义思想，而系统自然观、人工自然观和生态自然观是马克思主义自然观发展的当代形态，是马克思主义自然观中国化的重要内容，是生态文明观的重要理论基础。[1]系统自然观以自然生态系统的开放性、动态性、整体性、层次性为基础，展现生态要素之间的不可分割和相互作用，是当代生态修复的理论基础，也是改革按生态要素、行政区域划分保护地的理论指导。当代生态修复强调生态要素的生命共同体属性，这与习近平总书记强调的“山水林田湖草是一个生命共同体”一致。人类改造自然界的实质是将自然生态系统的产出向有利于人类的方向进行。然而人类和物质产品无法脱离自然界，具有自然和社会双重属性，因此，物质财富的获取也蕴含着自然规律的变化。将自然资源转化为物质产品，既需要运用现代科学技术创造尽可能多的产品，也需要尊重自然生态系统演化规律，合理使用自然资源，这与习近平总书记强调的“绿水青山就是金山银山”理念一致，是我国建设以人为本的保护地的出发点，也是破解保护与发展矛盾的理论指导。生态自然观是对人与自然辩证关系的概括和总结，是以人为主体，协调保护与发展，构建和谐社会和建设生态文明，实现社会与生态系统协调发展，这与习近平总书记强调的“人与自然和谐共生”理念一致，是保护地建设的最终目的。

二、我国自然保护地建设的三个阶段

我国自然保护地建设的类型、目标、方法、功能区划等是随着经济社会发展需要、深化对自然生态系统认知中不断革新的。根据保护地数量增长和制度体系构建，大致可以划分为三个阶段。

第一个阶段为起步探索阶段（1956年至1978年）。1956年，我国引用“自然保护区”概念，成立鼎湖山自然保护区。该保护区是在天然林大肆被砍伐的背景下，通过抢救性保护天然原生植被而设立，这标志着我国自然资源保护进入了崭新的阶段并开始衔接国际生态保护标准。而后，云南西双版纳、浙江天目山、黑龙江丰林等地先后建立森林生态系统类型自然保护区。截至1978年，全国共建立自然保护区34个，总面积1.265万km2，约占国土面积的0.13%。[2]

第二阶段为巩固发展阶段（1978年至2012年）。改革开放后，我国逐步完善中国特色社会主义制度并借鉴了国际有益的发展经验。在自然保护领域，国家制定一系列政策、法律法规、行业标准等，明确保护地类型、功能、定义及技术体系等。该阶段我国以生态要素划分保护地，成立了保护森林、水域、湿地、重点濒危野生动物等为主的自然保護区，根据保护对象确定管理目标并进行属地管理。这虽然初步构建起以自然保护区为主的保护地体系，同时也出现了“一地多牌、交叉管理”的问题。

在立法方面，20世纪80年代，我国相继颁布了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》等相关法律和行业法规，为规范建立自然保护区体系和管理生态要素提供了法律依据。1994年，我国颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》，该条例系统地梳理了自然保护区管理和建设的基本要求和法律责任，开启了综合管理与部门管理相结合的新模式。这虽然极大地保障了保护地的管理和运行，但出现了部门利益分割、多头管理的弊病。

在规划方面，国家相关部门制定了全国自然保护区发展规划和生物多样性保护行动计划及《全国生态环境建设规划（1998-2050年）》，保护地遍布全国各省区，保护类型涉及荒漠、森林、草原、湿地等各种生态系统、野生动植物和自然遗迹，保护地体系初步构建起来。在功能分区上，划分核心区、缓冲区和实验区，实行差异化管控，缓和自然空间保护和地方发展的矛盾。同时，我国还积极履行国际义务，参加了《生物多样性公约》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《濒危野生动植物种贸易公约》等国际公约。截至2017年，中国各类陆域保护地面积达170多万平方公里，约占陆地国土面积的18%，提前完成《生物多样性公约》2020年达17%的目标。截至2018年，我国已有34处自然保护区加入联合国教科文组织的“人与生物圈”保护区网络。我国自然保护区工作为世界可持续地利用和保护全球生物圈资源做出了重要贡献，受到国际社会的高度赞誉。[3]

第三阶段为改革创新阶段（2012年至今）。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设工作。保护地建设作为我国生态文明的重要载体，也不断自我革新，主要表现在探索解决长期以来存在的自然资源产权所有者及代理行使所有权者权责不明晰、保护地多头交叉管理、制度体系设计滞后等问题。建立国家公园体制是十八届三中全会提出的重点改革任务之一，是我国生态文明制度建设的重要内容。截至2019年，全国共建立保护地逾1.18万个，保护面积占全国陆域国土面积的18.0%。其中，建立国家公园体制试点区10处，涉及青海、福建、四川等12个省，总面积超过22万平方千米，约占全国陆域国土面积的2.3%。

三、我国自然保护地建设形成的历史经验

（一）坚持协调、优化保护与发展空间格局

人类活动范围、强度的扩大势必影响生态环境原生平衡，人类对自然生态系统的管理实质是将自然生态系统供给朝着对人类有益的方向输出。新中国成立初期，由于缺乏对自然规律的认识，进行粗放式或掠夺式自然资源开发，造成大量资源低效利用和浪费，各级政府生态赤字扩大，环境问题频发，损害了自然生态系统功能的正常运行。

当前，经济高速发展，经济活动辐射范围和人类活动范围足以涵盖整个地表，自然生态系统的范围被压缩，其原真性和完整性遭到破坏，同样损害了自然生态系统功能的正常运行。在此背景下，科学谋划保护和发展的边界是我党面临的重要考验。过去通过实施主体功能区划、生态功能区划等空间优化战略，抢救性划定一批保护地，保护了部分重要的生态价值区域，但缺乏顶层设计和持续的制度改革，未能妥善解决保护与发展的矛盾。[4]划定生态保护红线成为协调和优化保护与发展空间，保障我国生态安全的核心举措，也是各地区编制主体功能区划、空间规划等各类规划的基础和前提。生态保护红线基于自然生态系统特点和承载力对区域发展强度和方式实行严格的管控，形成协调保护与发展空间边界，维护区域生态安全和可持续发展。在重点开发区划定生态脆弱区或敏感区保护红线，可以减少城市的生态威胁，开展与城市发展承载力相适宜的生态屏障。在重要生态功能区划定红线，限制开发强度，构建与环境相适宜的生产生活活动，提供生态产品。在禁止开发区划定红线，严格保护生物多样性水平高、生态价值大的区域，保护其原真性、完整性、可传承性。

（二）坚持保护与民生改善并重

我国保护地是在土地家庭联产承包责任制实施后以及国有、集体林草地划分完成后逐渐成立的，地方政府或当地居民的切身利益与土地利益紧紧联系在一起，“人”与“地”很难分开。因此，我国探索保护与发展的共赢之路一直坚持保护与民生改善并重。由于我国保护地的公益属性，政府从初始阶段承担了保护地规划、功能定位、基础设施建设运营等投入，从根本上保障了人民的公共利益。通过转移支付对重点生态功能区进行补偿，如草畜平衡奖补。但民生改善主要是以财政补贴为主，保护地内或周边居民内生发展动力不足，这主要是由于产权制度的不完善和发展方式转型难所致。

一是由于森林、草原等自然资源产权主体和责任不明晰，监管乏力，导致自然资源开发利用方式粗放，产权纠纷多发。

二是保护地周边居民居住地位置偏远，生产方式单一，主动转型的动力和意愿不足。

三是围绕保护地开发经营形成的红利未有效分配。因此，完善产权制度和吸纳多元参与供给是未来我国坚持保护与民生改善并重的重要举措。

（三）坚持融入国际标准与创新中国特色并重

1992年，联合国环境与发展峰会上，中国向世界承诺走可持续发展道路，我国转变经济发展方式，实施了三北防护林、退耕还林还草、流域防护林体系、荒漠化土地治理等重大生态工程。近20年来，中国已经成为全球新增绿化面积贡献比例最大的国家，为世界碳中和、延缓土地荒漠化、维持生物多样性做出了突出贡献。我国保护地建设标准借鉴了世界自然保护联盟保护地分类体系，对生态价值较高的保护地划定为自然保护区，并按照保护对象类别和管理目标划定风景名胜区、森林公园、地质公园等保护地。我国自然保护区功能分区采用国际“人与生物圈”计划生物保护区的基本模式，即划分为核心区、缓冲区与试验区的三区模式，并在不同的功能区采取不同的经营管理策略，以实现生物多样性保护与可持续发展的目的，[5]同时，中国保护地建设相关技术体系也与国际主流技术方法相适宜。[6]然而我国建立保护地不仅为了生态保护或修复，而且旨在探索一种人与自然和谐相处的新发展模式，为此在吸收借鉴国际有益经验的基础上，不断创新保护地管理体制，协调保护与发展空间格局，使生态红利公平惠及社会大众。

1.当代保护地建设是以习近平生态文明思想为推进的。习近平生态文明思想高屋建瓴，系统回答了人与自然关系、生态环境保护与发展、生态治理等问题，为新时代推进保护地建设提供了根本遵循。

2.当代保护地建设坚持为人民服务，满足人民所需。我国保护地建设不是形成“绿色孤岛”，而是在保护的框架下兼顾多元主体需要。例如，分区管控和资源确权，保障了当地居民的利益。又如，开展特许经营制度，引入社会资本和力量，丰富生态产品的供给。

3.当代保护地建设坚持统一管理。我国是公有制国家，自然资源统一管理体现了保护地的公益属性，代表了最广大人民的根本利益，体现了自然资源的全民共享。

4.当代保护地建设坚持自然生态系统的原真性和完整性保护。我国保护地遵循了自然演变规律，将其原真性和完整性作为管控目标，有利于自然遗产的世代传承，体现了保护的科学性。

四、新时代我国自然保护地的变革探索

党的十八大后，我国开启了自上而下的保护地变革，旨在重塑保护地管理体制和体系，解决长期以来存在的生态要素分割而治、多头管理等弊病，协调保护与发展空间并作出相应管控，构建具有中国特色的人与自然和谐共生示范样本。新时代我国保护地的变革探索包括建立以国家公园为主的保护地体系，建立统一、规范、高效的保护地管理体制，创新自然保护地发展机制。

（一）建立以国家公园为主的保护地体系

过去，我国保护地体系分类是按生态要素划分而形成的以自然保護区为主的保护地体系。当前，我国在对接国际标准过程中，引入国家公园概念并在自然生态综合价值最高的十个区域开展国家公园体制试点。我国保护地是在土地家庭联产承包责任制实施后以及国有、集体林草地划分完成后逐渐成立的，地方政府或当地居民的切身利益与土地利益紧紧联系在一起，“人”与“地”很难分开，不适合引入国际管控要求最高的一类保护地，即杜绝一切人类活动的荒野类型保护区。而国家公园被世界广泛认为是能有效平衡利益相关者的保护地类型，其核心是科学的功能分区和广泛的多元共治，这与我国现实需要相一致。

根据自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，我国保护地按其综合生态价值和管控强度高低，依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类型，同时开展整合优化。国家公园代表国家形象，涵盖综合生态价值最高的自然区域，实行多级功能分区和最严格的管控，同区域其他類型保护地归并国家公园。自然保护区代表典型的生物多样性较高的区域或特殊自然遗迹，实行二级功能分区和严格管控，同区域其他类型保护地归并自然保护区。自然公园代表可持续利用的重要自然区域，以发挥多元服务价值为管控目标。

（二）建立统一、规范、高效的自然保护地管理体制

首先，开展自然资源统一确权登记，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质。在确权登记的基础上，实现“一地一牌一机构”，统一管理。根据保护地价值高低和管控目标，其管理模式分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。综合生态价值最高的国家公园一般是中央直接管理，例如，东北虎豹国家公园。试点期间中央委托地方共同管理，例如，三江源国家公园。自然保护区和自然公园由于数量较大，一般是地方政府批准设立，管理主体由地方政府确定。保护地基础设施建设关乎其公益属性的正常发挥，主要来源于中央财政资金，而其人员工资、监管运行等支出则需要探索多元化的资金来源。

其次，建立统一管理体制，将分散在各职能部门的管理权限集中到自然资源所有权的代理行使部门，如国家公园管理局实行区内自然资源的两个“统一行使”，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。针对多类型行业监测体系和技术细则，要完善统一调查监测体系，明晰区域内自然资源资产及其生态服务价值。

最后，理顺保护地管理体制还需要从法律层面确认各类型保护地的内涵和边界，其公益性内涵及公民环境权需要以法律形式和条文准确且清晰地表达，由于《建立国家公园体制总体方案》不具有法律效力，应从国家层面建立相关国家公园的法律法规或者通过相关环境保护法予以明确。同时，要理顺国家公园相关法律法规与《中华人民共和国自然保护区条例》及相关保护地管理办法的关系，构建统一、规范的保护地法律法规体系。

（三）创新保护地发展机制

保护地建设要避免形成“绿色孤岛”，就要协调处理多元利益相关者诉求。因此，创新保护地发展机制成为破解保护问题的重要手段，其实质是构建保护地的多元参与和共建共享机制。

1.建立资金的长效化投入和分配机制。积极探索建立社会捐赠、投融资机制，横向和纵向跨地区、跨流域的生态补偿机制，吸引社会资金注入，形成资金长效化、多元化投入机制。在此基础上，将项目资金合理拆分，其中一部分用于区内基础设施建设与民生改善。

2.探索建立社区协调发展和区域协调发展机制。创新自然资源使用制度，在明晰自然资源产权的基础上，将自然资源合理流转，形成有偿使用和退出补偿，鼓励社区居民通过特许经营许可制度开展绿色生产，鼓励开发资源非消耗性和非损伤性使用发展项目，充分开发利用森林生态系统的生态功能、服务（文化）功能、社会功能产品，实现生态产业化、产业生态化。构建保护地特色产业活动和品牌价值体系，基于区域自然禀赋和文化特点，创新生产方式，供给生态产品，通过品牌效应促进生态产品价值转化，打通生态保护、生态产业转型和生态富民三大通道。

3.扩大多元共建途径。一方面，积极运用信息技术手段通过线上开展生态体验，将内容延伸到社会生活各领域，将生态价值观融入个体的行为道德准则中。另一方面，积极构建第三方服务平台，有效衔接保护地建设需求与社会各群体需求。在当前我国参与全球生态安全格局背景下，我国保护地建设要积极总结社会主义公有制下保护地长效化发展路径，探索以人为核心的人与自然和谐共生新模式。

注释：

[1]张明国.马克思主义自然观概述[J].北京化工大学学报（社会科学版），2012，04。

[2] 朱广庆.我国自然保护区的历史发展与完善[J].中国生物圈保护区，1995，03。

[3] 高吉喜，徐梦佳，邹长新.中国自然保护地70年发展历程与成效[J].中国环境管理，2019，04。

[4]欧阳志云，杜傲，徐卫华.中国自然保护地体系分类研究[J].生态学报， 2020，20。

[5]呼延佼奇，肖静，于博威.我国自然保护区功能分区研究进展[J].生态学报，2014，22。

[6]刘晓曼，李静，刘玉平，刘慧明，闻瑞红.自然保护区人类活动天地一体化监管与评价技术体系[J]. 中国环境科学，2016，10。

（作者单位：中共青海省委党校）