基于全产业链视角的粮食安全法治保障研究进展

周琦宇 李宁 曹宝明 赵霞

摘要：粮食安全不仅需要市场治理、政策治理手段，更依赖于具有稳定性、强制性特征的法律治理加以保障，但是，目前中国粮食安全的法治现状还远不能适应国内粮食安全的现实需要和长远要求。文章基于全产业链的研究视角，从国内外学者对于粮食安全的内涵转变与维度解析出发，回顾了近年来保障粮食安全的法律规范及其治理的现状、存在的问题、解决对策等方面的研究，并在此基础上，提出了未来完善粮食安全法治路径的研究方向。

关键词：粮食安全；全产业链；法治保障；路径

中图分类号：D912.4 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210202

粮食安全在保障国家总体安全上具有重要的战略地位。与普通商品一样，粮食的供求关系首先由粮食市场自发调节和自我治理；但是，作为特殊商品，粮食市场的自我治理很难既满足城乡居民的消费需求，又保障粮农的经济收益，因此政策治理成为必需；但是政策治理因其短期针对性、灵活多变性和弱质规制性，而难以将粮食安全相关行为主体的基本权利、责任和义务加以明晰与规范，因此法律治理成为必需。然而粮食安全的法治保障是一项系统工程，需要围绕粮食生产安全、储备安全、流通安全、消费安全的具体目标，形成粮食安全的法治保障。为此，本文基于全产业链的研究视角，总结了国内外学者关于粮食安全法治保障现状与存在问题等方面的研究，并进一步提出未来完善粮食安全法治路径的研究方向。

1 粮食安全内涵研究

国外大多数研究倾向于从食物的供应、获取和利用三个方面诠释粮食安全 [1-2]。一直以来，我国政府和领导人一直都十分重视农业生产和粮食安全，形成了一系列保障粮食安全的重要文件与中长期规划[3]。正处于征求意见阶段的《粮食安全保障法》对粮食生产、流通、储备等方面作出规范，从法律层面保障国家粮食安全。随着我国国民经济的高速发展，国家粮食安全观也在逐渐发生演变，主要聚焦于以下视角[4-5]：一是从粮食本身的内涵理解粮食安全，强调“口粮绝对安全，谷物基本自给”；二是从强调数量到兼顾质量的粮食安全转变；三是从国内与国外的供给渠道角度理解粮食安全；四是从宏观（国家）、中观（城市）、微观（家庭）三个层面理解粮食安全。但是，粮食安全是内在系统与外部环境共同作用的结果，能够持续满足粮食需求的能力实际上需要涵盖粮食全产业链。

2 全产业链上的粮食安全现状研究

2.1 粮食生产安全现状研究

学界发现保障粮食安全的农村劳动力人力资本在城镇化持续推进的背景下数量流失与质量下降的情况较为严重，极大制约了生产技术的进步与粮食生产效率的提升，甚至会导致粮食结构性安全问题[6]；随着经济发展与人口增长以及由此造成的粮食需求增加，耕地面积不仅很难增加，还会因为城镇化占用土地、大量撂荒等而减少，并且土地粗放利用问题的凸显使得耕地质量不断下降，导致粮食生产能力降低 [7]；近年来，农田水利设施的落后仍是影响农业稳定发展和国家粮食安全的硬伤，为此，学界与政界从缓解小型农田水利设施供需矛盾、提高水资源利用效率等方面寻求突破[8]。此外，学界也愈发重视农业科技与信息化支撑对于提升生产能力、保障粮食安全的重要意义，发现我国仍普遍存在科技人才短缺、现代化装备普及率低、科技成果储备及转化与经费投入不足等问题[9]，同时农业数据系统也面临着收集困难和缺乏完整两大难点，亟待建立完善的粮食安全信息平台以提升监管实效[10]。

2.2 粮食储备安全现状研究

一方面学者认为近年来我国充足的粮食储备与供给在粮食安全及价格调控方面发挥了重要的支撑作用[11]，另一方面也指出了粮食储备能力仍然存在的不足与瓶颈[12-13]：首先，粮食储备基础设施的落后造成了粮食储备特别是地方粮食储备不达标，由此也引发了大量粮食超期储存的问题，严重影响着我国的粮食安全；其次，粮食储备布局不合理，产区和销区之间的利益摩擦影响粮食安全供给，尽管中国较早时曾提出并实施过米袋子省长负责制，但是由于受本位主义思想的束缚和储备成本利益的限制，目前粮食储备大部分仍集中在主产区。

2.3 粮食流通安全现状研究

部分学者[14]从产业的角度，指出由于粮食产业的弱质属性使其在所有的部门内部与其他产业竞争要素和资源都处于弱势地位。全球四大粮商均积极布局全产业链这一能使得上下游各个环节紧密对接的产业模式，国内粮食市场却因尚未能完全形成该模式而不断遭受冲击[15]。还有学者[16]聚焦于贸易（国内贸易与国外贸易）的角度，强调近年来粮食进口的快速增长加剧了国内粮食市场对国际市场的依赖，使得中国的粮食贸易更容易暴露于国际粮食市场的供应与价格风险之中。与此同时，国内粮食贸易也呈现出明显的条状分割状态，地域性严重[17]。为此，要进一步推进粮食市场化改革，积极探索构建开放式的市场体系[18]。

2.4 粮食安全需要法治保障

尽管市场基础建设基本完善，市场手段成为了保障粮食安全的首选方式，但由于其存在诸如盲目性、滞后性、自发性等的缺陷，导致在现实中通常会出现局部无效而保障失灵；尽管政策的支持与调控体现在生产、分配、储备、运销、推广等多个环节，采用的措施包括补助、补贴、配送服务、物质支持、税费减免等诸多方面，但其毕竟要受到自身时效性、不确定性、不稳定性的约束而减弱了政策效果[19]。通过法治手段保障粮食安全的方式被国际社会尤其是西方法治国家广泛采用，原因在于法律具有稳定性、强制性等政策与市场手段所不具备的优势[20]，同时粮食安全问题的公共利益性质使其必然需从国家法治层面加以保障 [16]。

3 保障粮食安全的法律规范现状与对策研究

首先，我国缺乏一部全面、综合的粮食安全基本法来指导和规范关于粮食安全生产、储备、流通等各环节、领域的行为，且粮食安全立法数量不足[21]。为此，学界指出应首先纠正长期以来过度依赖行政力量的错误观念，树立法律保障粮食安全的理念，为其提供系统的立法指导[22]。其次，我国的大多数粮食立法均是由地方人民代表大会或地方政府根据当地情况制定的，立法水平较低，且法律法规缺乏全面协调性[23]。为此，学界指出应确保粮食安全基本法的权威性，建议由全国人民代表大会制定并颁布《粮食安全保障法》 [24]，并整合与协调现行粮食安全法律規范中相互冲突之处，修改与完善同时代背景、经济发展不相适应的法律规范[25]。最后，我国现行的粮食安全立法规范难以应对新形势、新技术的冲击。近年来随着国际经济形势的变化，我国粮食价格在全球粮食市场上由“高地”变为“洼地”[26]，跨国粮商迫切期望占领我国粮食市场、收购我国粮食企业，对国内粮食流通和加工企业造成了巨大的冲击，也将对战略性产业的自主发展和国民经济的发展带来不可小觑的负面影响[27]。

4 保障粮食安全的法律治理现状与对策研究

目前，我国已经从粮食受援国转变为粮食援助国，并且我国在全球粮食安全治理体系中的地位保持着上升态势[28]，但是主要还是依靠短期、临时、非市场、“黄箱”补贴等政策措施或行政手段来达到预期生产指标[29]。而在依法治粮的执行情况方面，仍然缺乏严格、系统的粮食安全执法体系，具体表现为粮食安全执法地位和执法形象的树立不够、执法体制和执法机制的创新不足、执法机构和执法队伍的薄弱等[30]。良好的粮食安全执法体系实际上有赖于粮食市场监管机制的建设，为此，学术界主要从以下几个方面展开探讨[31-32]：首先，提出坚持法治理念，在法治粮食建设中提高粮食流通监管水平等监管理念；其次，搭建体制科学、责任严明、执法严格的监管体系；再次，采取在命令控制监管的基础上引入激励性监管和协商性监管等监管方式；最后，提出督促收购预案制定主体、执行主体的相互制约和相关监督。除此之外，学者认为中国作为最大的发展中国家更应在粮食安全的全球治理中承担更积极的责任，明确粮食安全保障的目标，形成完善的粮食市场治理体系[33]。

5 结论与展望

首先，在具体如何保障粮食安全的问题上，鲜有研究能够基于粮食全产业链的视角系统性地探究，更忽视了这三大维度的安全保障需要借助于具有强制约束力的法治手段，以及粮食安全法治保障体系的构建。其次，关于粮食生产安全、储备安全、流通安全与粮食法治关系的讨论相对较少，且主要集中在实践操作、对策建议层面。因此从法治的角度对三个维度安全的相关法律制度及政策进行全面系统的梳理是进一步的研究方向。最后，我国粮食安全法治保障立法理论的研究主要围绕“实践问题出现”—“法律制度构建”—“治理某类型问题”的被动、跟进式立法模式和应急、问题导向式的治理范型，但其缺乏系统性科学性而诟病不断，现代粮食安全法治保障研究的一般原理和核心理论在立法领域没有受到足够的重视。

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Research Progress on Legal Guarantee of Food Security from the Perspective of Whole Industry Chain

Zhou Qiyu1， Li Ning2， Cao Baoming3， Zhao Xia3

（1. Nanjing University of Finance and Economics College of Food and Materials， Nanjing， Jiangsu 210003； 2. Nanjing University of Finance and Economics Institute of Grain Economy， Nanjing， Jiangsu 210003；3. Nanjing University of Finance and Economics Food security and Strategy Research Center， Nanjing， Jiangsu 210003）

Abstract： Food security needs not only market governance and policy governance， but also on the legal governance with stability and mandatory characteristics to guarantee it. However， the current situation of the rule of law of food security in China is far from meeting the practical and long-term requirements of domestic food security. Based on the whole industry chain research perspective， this paper reviews the research on the legal norms and governance， existing problems and solutions of food security in recent years from the perspective of the connotation transformation and dimension analysis of food security from domestic and foreign scholars. On this basis， the research direction of improving the rule of law path of food security in the future is proposed.

Key words： food security， the whole industry chain， Legal guarantee， route