国家治理视角下新《档案法》的档案治理探索

李美慧 李天硕

（1.辽宁大学历史学院档案系；2.辽宁大学文学院，辽宁 沈阳110136）

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）于1987年9月5日第6届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过，自1988年1月1日施行。这是中国档案史上具有划时代意义的一件大事，首次从法律层面为国家档案治理体系建设提供了基本遵循。之后经过1996年7月5日第8届全国人民代表大会常务委员会第20次会议、2016年11月7日第12届全国人民代表大会常务委员会第24次会议进行两次修正，2020年6月20日第13届全国人民代表大会常务委员会第19次会议修订，自2021年1月1日起施行[1]。在新的历史发展时期，《档案法》修订既是社会各界的期盼，也是国家法制建设和国家治理现代化的题中之策。笔者从论述档案法修订的时代意义出发，对《档案法》修订的主要内容以及贯彻新档案法的档案治理思路问题进行思考，用以学习领悟新档案法的档案治理精神。

1 《档案法》修订的时代意义

社会的发展和文明的进步，是我们不断地改进完善法律法规以及规章制度的动力。新修订的《档案法》对档案信息化建设做出了全面系统的规定，是新时代国家档案治理体系的一次改革创新和固本强基，对于推进档案治理体系建设和治理能力提升十分必要，具有全面依法治国的重要意义。

第一，《档案法》修订对于贯彻落实党中央法治战略决策部署具有重要意义。我国党和政府是依照体现人民意志和社会发展规律的法律来治理国家，要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动一律依照法律进行，因此，《档案法》的修订是贯彻落实建设社会主义强国国策的需要，是贯彻落实习近平总书记关于做好新时代档案工作的重要指示和党中央决策部署的集中体现。

第二，《档案法》修订对于推进国家治理体系和提升治理能力具有重大意义。新《档案法》规定了档案工作的基本原则和组织体系，规范档案的形成与管理，明确了档案的权属与处置，协调了档案的公布与利用，推进档案信息化建设和电子档案管理的发展，成为国家治理现代化的重要支撑，有利于进一步发挥法律制度在国家档案治理体系建设中的引领作用，必将对推进档案治理体系和提升治理能力产生重大而深远的影响。

第三，《档案法》修订对于明确各类主体档案义务与权利、增强全社会档案意识具有重要作用。对档案收、管、存、用等业务流程做了明确规定，为依法开展归档、档案接收、档案征集、档案保管、档案开放、档案编研等业务工作提供了法律规范，为新时代加强档案工作提供了有力的法治保障和行动指南，进而提升全社会的档案意识和档案综合素养[2]。

第四，新《档案法》明确规定了档案工作的法律责任，为依法查处违反《档案法》的行为、保障《档案法》的有效实施提供法律依据。《档案法》的修订实施，完善重申了档案法律，强化了社会档案意识，增强了政府的领导责任，加强了档案系统化安全保管，促进档案监督执法有效开展，可依法查处档案违法案件，推动档案事业走向良好的发展态势，为新时代档案治理工作保驾护航，也是档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志[3]。

2 《档案法》修订的焦点内容

第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新《档案法》，习近平主席签署第47号令予以公布。新《档案法》做了较大幅度的修改，从原来的6章27条扩展到8章53条，增加了“档案信息化建设”和“监督检查”两个专章，吸纳了档案工作者关心的问题，规范了当前亟需规范的问题，比上一版增加了近一倍的内容。

2.1 《档案法》修订内容的改进创新

新《档案法》基于保护与服务的原则进行修订，是各方面意见的综合反映，是社会各方面的共识。主要修改内容在于：（1）完善档案管理体制。明确国家和地方档案主管部门负责全国或本行政区域内的档案工作；将档案事业发展列入政府预算开支。（2）健全档案管理相关制度。建立档案工作责任制，明确规定各级政府机关和档案形成单位的责任，对档案主管部门、档案馆、档案室、档案服务企业也规定了职责，规范档案收集和管理工作。（3）推动档案开放与利用。规定档案向社会开放的期限由30年缩短为25年；规定档案馆要不断创新服务形式，完善开放利用规则。（4）加强档案信息化建设。运用信息技术提高档案工作现代化水平，确立网络环境中档案管理与档案服务的基本方法，保障电子档案、传统载体档案数字化资源的安全保存，实现档案信息的社会化服务。（5）完善档案安全工作机制。要求改善档案保管条件，保障档案信息安全。对档案工作、档案工作部门、档案工作者的责任与义务以及人员的稳定与发展提供了新的法律保障。（6）加大对档案工作的支持力度。注重档案人才培养和队伍建设，大力推动档案科技进步，支持社会力量参与档案建设，推动档案领域的国际交流与合作。（7）增加档案监督检查的规定。规定档案部门开展自查对照，明确监督检查事项，完善监督检查措施。堵塞一切安全漏洞，确保档案安全。（8）完善各项法律责任。规定了损毁、擅自销毁档案，擅自复制国家档案，违规向社会泄露开放档案信息等行为，规定相应的法律责任，明确罚款处罚的数额幅度等[4]。

2.2 新《档案法》内容的着重点

新《档案法》是全国档案工作者集体智慧的结晶，言简意赅、内容丰富，关系到方方面面。前述的创新修订点不等于着重点，必须明确《档案法》主要加重强调的着重点，直接关系到对档案法的贯彻执行。《档案法》的着重点是：确保把档案收全、管好、用活，做好档案工作，发挥档案作用。无论是档案机构及其职责，还是档案的管理、利用和公布，无论是档案信息化建设，还是监督检查和法律责任，均围绕着如何把档案收集齐全，安全有序地科学管理，充分有效地开放利用，让档案为社会民众高效服务。（1）要求设立各种级别的档案工作机构，各档案机构要建立健全档案工作制度，做好档案归档和向档案馆移交工作，通过接受捐赠、出资购买、委托寄存等多种途径收集档案，力争把档案收集齐全。（2）要求档案机构和档案馆建立完善档案管理制度，科学配置档案库房、设施和设备，建立健全保护机制，严格做好涉密档案管理和档案密级变更工作。（3）坚决禁止篡改、损毁、伪造及擅自销毁档案，严禁档案出卖、转让、赠送给外国，禁止买卖国家所有的档案情报，对档案服务企业进行严格监督，保障电子档案和传统载体档案数字化成果的安全，规定了各种档案违法责任，确保档案的安全有序管理。（4）档案管理要严格遵守档案的利用和公布原则，加强档案信息化建设，强调以信息化保障档案数字资源的“有效利用”，建设好“档案信息资源共享服务平台”，推动数字化档案资源跨区域、跨部门共享利用。（5）主要规定县级以上档案馆档案形成满25年应向社会开放。在确保档案安全的前提下，最大限度地促进档案的利用和开发，“不按规定向社会开放、提供利用档案的”，要履行法律责任，最大限度地发挥档案的社会作用。（6）加强监督检查，及时发现安全隐患，及时采取补救措施，消除安全隐患。严格法律制度，对于不作为或失职而造成安全隐患的限期责令整改，对于发生安全事故隐瞒不报或拒绝调查等违法行为依法执行[4]。

总之，新《档案法》的条款内容进行了全面升级，尤其档案安全是多部门参与国家治理下的国家安全表征，因此，“档案安全”条款方面实现了与时俱进的3个转型，即从档案实体管理安全到档案信息化管理安全，从档案结果安全到档案过程安全，从档案单一监管到档案整个体系的监管[5]。

3 新《档案法》的档案治理思路探索

《档案法》同其他法律一样，只是规定了新时代档案工作必须加以法律规范、不可突破的底线和必须要做的各项工作，而不是涵盖档案工作的全部内容。因为法律的创制过程是一个由习惯到习惯法到法律的发展过程，法律的制定是需要时间的，法律不可能预知未来，所以法律都是滞后的。但我们不能认为《档案法》中未写的工作，就是不合法、不能干的工作。一些档案工作中具有前瞻性、探索性、先行性、试验性、特殊性的内容，不可能现在就列入档案法，但也是要做的、不违法的工作[4]。因此，在依据新《档案法》管理档案工作的过程中，要不断探索创造更新的治理工作思路和方法。

3.1 《档案法》是新时期档案治理的重器

国家治理的核心在于制度，而制度的重要形式就是法律，法律是制度的最高形态。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[5]《档案法》修订目的就是要推进国家治理体系和治理能力的现代化，是档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化的标志[6]。习近平总书记指出：“档案工作是一项非常重要的工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。在全面建设小康社会的进程中，档案工作显得越来越重要。”档案工作是一项记录历史、传承文明、服务社会、造福人民的事业，是党和国家事业发展、社会治理过程中不可或缺的一项基础性、支撑性工作，是一个地区经济社会发展水平和文明程度的重要标志[7]。对于档案见证改革开放、见证特色社会主义建设历程，引导国民了解、支持、参与档案文化建设，对于发挥法律制度在国家档案治理体系建设中的引领作用，对于推进档案治理体系和提升治理能力产生重大而深远的影响。可以说，《档案法》是新时期档案治理的重器，是国家法治体系的组成部分之一。

3.2 以《档案法》为准绳治理档案工作

新《档案法》首次从国家法律层面明确了党领导档案工作的要求，为推进档案治理体系和治理能力现代化提供了坚强的政治保障。《档案法》是良法，但前提是要善治。各个机构和档案组织要以实际行动认真贯彻落实档案法。依据《档案法》的规定做到：（1）坚持中国共产党对档案工作的领导，要适应新时代、新形势、新任务的要求，牢记“档案工作姓党”。（2）各级政府应重视和加强档案工作，把档案工作纳入规划，列入预算。（3）加强档案工作国际交流与合作，鼓励和规范社会力量参与档案事务，发挥档案学会等组织的作用，充实和延伸档案法的内容。（4）所有档案机构和档案人员要对所属单位的档案工作实行监督和指导；发现违法者要严格按照档案法的规定处罚。（5）各级各类档案馆负起收集、管理、保管和提供利用分管档案的责任；切实表彰和奖励对档案工作有贡献的单位和个人。（6）所有档案工作者都要找准自己的定位，明确自己的责任，牢记使命和任务，积极开展档案科研和技术创新。（7）加强对档案工作的人才培养和队伍建设，加强档案的宣传教育工作。（8）逐条学习对照检查档案法的内容，找差距、补短板、补漏洞、定规划。依据《档案法》把档案工作扎扎实实落实到位，高标准治理档案工作。

3.3 档案机构要加强档案科研与技术创新

档案的科研工作是档案工作的重要组成部分，代表着一个档案机构的创新能力和水平。档案机构的整体科研水平相对较弱，在贯彻新《档案法》精神过程中，档案机构和档案工作者应重视科研工作，补充科研短板，以此提高档案服务能力和服务水平。（1）设立专项课题基金。利用档案研究专项基金项目吸引学者利用档案资源，既能帮助研究者完成研究，又可以促进档案学科建设与发展，支撑档案相关学科研究。（2）开展对外合作和咨询服务。利用特色档案资源为全球用户提供咨询及利用服务，包括高校科研机构、媒体、政府单位、企业、个人等，提高特色资源的利用率，扩大国际影响力。（3）加强国内外征集交流与编研出版。面向国内外征集藏品，采访口述历史资料及影像资料，深度挖掘馆藏资源的内涵，在整理过程中发掘资源的研究价值、社会价值，以编研出版及学术论坛等形式实现资源传播。如出版口述历史影像片、纪念文集、画册汇编等，这些编研出版成果可为各项研究提供基础性资料。（4）实现档案管理技术创新。针对现有档案管理技术中存在的缺点进行修正，调整和运用现代安全管理技术，注重信息处理操作安全和信息内容安全，完善查阅制度和存储制度，采取电脑资料备份、刻录光盘备份，减少信息还原失败的可能性，保证档案信息的安全。

3.4 建设智慧档案馆，提供高质量档案服务

《档案法》中虽然没有规定档案数据化和智慧档案，但是设立了专章（第五章），写了“档案信息化”建设，而档案的数据化和智慧化档案，是档案信息化的必然发展和高级阶段，是升级版的档案信息化。各级档案馆要理解《档案法》的精神，与时俱进，主动在传统载体档案数字化的基础上，探索数据化和智慧档案建设。（1）加强传统档案载体数字化。档案馆要加快建立电子档案管理信息系统建设速度，推进传统载体档案数字化，加强电子档案的真实、完整、可用和安全性，开展重要电子档案的异地备份，促进电子资源跨界共享利用。（2）推进档案资源的智能化推送。以各种方法，把一些电脑不能识别和处理的图像，转化成电脑可识读、可处理的数据，并通过算法、应用数据挖掘和推送技术，建设档案信息资源共享服务平台和智慧档案馆，加强以信息化保障档案数字资源的“有效利用”，提高档案工作服务能力和水平，围绕中心工作，真正把“档案库”变成“思想库”，及时为科学决策提供资政性建议，打造档案资政服务品牌，提供高质量的档案服务。

3.5 按照《档案法》精神，释放档案资源巨大潜能

值得注意的是，在执行《档案法》的过程中，我们既要遵循《档案法》，又不能囿于《档案法》。只有按照《档案法》的精神创造性地开展工作，进而延伸发展《档案法》，按照档案法的精神释放档案资源巨大潜能，才是对《档案法》的更好执行。各级档案机构或档案工作者都应积极落实《档案法》的精神，积极开拓创新进取，以法的精神去做那些没有写进《档案法》的档案工作。如乡镇设立档案馆（室）没有写进《档案法》，但不是说乡镇就不要设立机构，但实际上乡镇设立档案室或档案馆会更好地促进档案工作。有些问题虽然《档案法》没有规定，只要有利于档案工作的，就不能削足适履。此外，《档案法》没做明确规定的工作，也应积极开拓创新，如鼓励档案馆积极收集地域、文化、名人等档案资源，开发利用各种馆藏档案，利用专题展览、公益讲座、媒体宣传等线上线下活动，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，传承中华优秀传统文化，继承革命文化，发扬社会主义先进文化，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观[3]，以习近平新时代中国特色社会主义思想统领档案事业发展，都是档案工作永恒的主题。