基于DEA模型的地方政府专项债务支出使用效率的实证研究

张洪沫

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130012）

一、我国地方政府专项债发展概述

2015年出台的《预算法》为地方政府举债提供了法律支持，随着国家对地方政府债务的不懈治理，地方政府专项债成为了地方政府扩充财力的重要途径。2015-2016年，财政部先后出台了多项文件对地方政府专项债的预算编制和调整、预算执行、监督检查等多方面进行规范。2017-2018年，国家出台了系列文件对地方政府专项债发行进度、市场化、发行程序、信息披露、资金拨付、信息报送等相关工作进一步明确。2019年多次重要会议和文件中反复提及专项债券，“专项债+PPP模式”、“专项债允许做项目资本金”、“解决地方债务风险” 等词语高频出现，相关政策接连出台，专项债的发展进入了新的时期——主要以新增债券、再融资债券为主，资金投向领域越来越多，项目类型越来越广泛，期限越来越长，参与专项债发行工作的政府部门越来越多等。

二、地方政府专项债券发行主要领域

2017年，地方政府专项债主要投向为土地储备领域，占比83.95%。财政部从2018年起开始发行棚户区改造专项债券，占2018年发行总量的30.56%，同年土地储备专项债占比为57.06%。2019年起，土地储备、收费公路、棚户区改造三大项目收益专项债之外的轨道交通、乡村振兴、生态环保等领域的专项债占比迅速提升，投向领域越来越丰富。以吉林省为例，2019年发行专项债券380亿元，用于棚户区改造128.31亿元，占比33.7%，土地储备214.40亿元，占比56.4%，收费公路建设12亿元，占比3.2%，其他领域占比6.7%，如图1所示。

图1 2019年度吉林省政府专项债券投向情况

三、地方政府专项债务支出使用效率的实证研究

（一）超效率DEA模型

超效率DEA模型在考察某个决策单元的技术效率时，将该DMU排除在参考集之外，并对效率大于1的单元进行重新排序。因此，与传统DEA模型相比，超效率DEA模型更加适用于得到各决策单元的精确排名。其线性规划的表达式如下：

其中，x和y和分别代表第k个决策单元的投入和产出；m和r分别为投入、产出数量；λ为决策单元的线性组合系数。

（二）各省市专项债务使用效率实证结果分析

本文利用超效率DEA模型对各省市专项债务效率进行测算，得到我国30个省份及直辖市的地方政府专项债券使用效率。原始数据来源于Wind数据库。以30个省份及直辖市为决策单元，投入变量有3个，包括2019年地方政府专项债务余额，城市实有道路面积，城市桥梁数量；产出变量有4个，包括城市收费公路里程、铁路营业里程、人均GDP（2019）、城市建成区面积。

其结果包括技术效率和它的两个分解项：纯技术效率和规模效率。技术效率（TE）代表专项债务使用效率。纯技术效率（PTE）是指在规模报酬可变条件下的效率表现。规模效率（SE）反映的是当下各省市专项债规模的合理性，效率越高则越合理。

表1和图2给出了各省市的政府专项债务使用效率。

表1 各省市政府专项资金使用效率

图2 各地市政府专项债测度结果

总体上看，技术效率大于2的省份只有内蒙古，地方政府专项债务使用效率较好，在1-2之间的省份有10个，地方政府专项债务使用相对较好，在0-1之间的有19个，地方政府专项债务使用效率相对较差；除山东省和江苏省的规模效率在0.5-0.6之间外，其余28个省份的规模效率均在0.8-1之间，专项债务规模均比较合理；除青海省和山西省的规模报酬呈递增外，其余省份的规模报酬均呈递减，需要适当降低地方政府专项债发行规模。

如图所示，有11个省市地方政府专项债务使用技术效率超过了1，分别是内蒙古、青海、广西、宁夏、上海、贵州、黑龙江、吉林、新疆、海南、北京。其中内蒙古技术效率达到了2.3399，位居第一位，其纯技术效率和规模效率得分分别为2.865和0.8167，纯技术效率表现较好，同时规模效率仍有一定的提升潜力。内蒙古在政府专项债务的管理与使用方面表现较好，但投入规模并未处于最优状态，结合规模报酬处于递减状态可以看出，需要适当的降低政府专项债务以及基础设施建设的规模以提升规模效率，从而进一步提升整体效率。第二名青海省的技术效率得分为1.9897，纯技术效率得分为2.2715，规模效率得分为0.8759，与内蒙表现接近，但其规模报酬处于递增状态，说明青海仍然需要增加地方政府专项债务的投入规模，以达到更优的规模状态。其余几个高效率地区的情况比较接近，不再赘述。

有10个地区技术效率得分位于0.8-1之间，分别是河南、云南、甘肃、山西、辽宁、广东、陕西、江西、天津、湖南。其中河南省三项效率得分分别为0.9544、1.4722和0.6483，代表专项债务管理效率以及基建规划水平的纯技术效率表现良好，而规模效率得分较低，说明目前河南省专项债务余额、道路和桥梁的数量已经严重偏离了最优的资源配置状态，规模报酬出现了递减，因而应该适当地降低规模。与河南类似的地区还有辽宁和广东，都表现为纯技术效率表现好，而规模需要适度缩减。云南、甘肃、江西和湖南的情况比较接近，效率损失主要在于纯技术效率，都需要强化专项债务的管理与使用。山西专项债务使用效率的主要提升方向是纯技术效率，同时规模报酬处于递增阶段，因而需要适度的增加专项债务的规模和路桥等基础设施建设。陕西和天津则需要同时提升纯技术效率和规模效率。

有四川、湖北、重庆、河北、福建、安徽、浙江、山东、江苏等9个省市政府专项债务使用技术效率得分小于0.8，意味着至少存在20%的效率提升空间。其中四川省专项债务使用效率得分为0.7621，即在现有产出不减少的前提下，地方债等资金和基础设施资源可以优化24.79%，其中纯技术效率和规模效率得分分别为0.9145和0.8333，规模效率表现相对更差，规模报酬处于递减阶段，应该适度的缩减资源投入的规模。湖北、福建专项债务使用效率的分解项纯技术效率和规模效率得分比较接近，在提升专项债管理效率，科学规划基础设施投资的同时，应该适度缩减资源投入规模，以此来提升专项债使用效率。重庆、河北、安徽、浙江的纯技术效率表现明显差于规模效率，当下的首要工作是提升资金管理水平和基建规划布局合理性。山东和江苏的技术效率排在最后两名，效率损失比较严重，但纯技术效率表现较好，重点是要通过优化资源投入规模提升专项债规模效率，从而带动整体效率提升。

四、地方政府专项债务使用优化建议

（一）加强与宏观政策的协调配合，平衡债务发行与经济发展的关系

一是注重将专项债券资金和其他形式的财政资金统筹协调，加强专项债券融资与其他财政政策的协同作用，增强政策合力、规避政策间的掣肘效应。二是平衡好专项债券发行与整体经济发展的关系，专项债券新增发行和专项债券资金投用均会对整体经济环境、其他市场主体造成影响，应避免政府融资对企业融资的挤出、政府投资对社会资本投资的挤出，避免专注短期增长而忽视长期经济增长。

（二）优化资金投向，提高资金使用率

地方政府应按照最新政策导向加快调整投资支出计划，合理分配专项债券资金，重点筛选符合专项债券支持方向、重大基础设施领域内的投资项目，并充分做好项目论证准备工作，切实达到融资与收益平衡的要求。在合规和防控风险的基础上，可适当安排将专项债券投向重大项目资本金，更好发挥专项债券的投资带动作用。

（三）充分利用限额，创新专项债券品种

地方政府可以根据全国政府性基金预算收入中列出的收入种类，切实抓好地方政府债务绩效评价，精细考量债务资金运行效益，注重将专项债券资金和其他形式的财政资金统筹协调，进一步挖掘、细化专项债券试点领域，将有一定经营收入的项目收入都考虑纳入专项债项目，进一步丰富专项债券发债种类。

（四）加强债务管理，严控债务风险

一是严格遵守地方政府债务预算的各项办法与规定，认真落实地方政府预算管理和债务限额管理，严控增量、严定限额，逐步形成科学规范、准确完整、详实有效的地方政府债务预算。二是压减或消除地方无效债务投资，杜绝盲目审批和申报项目，健全专项债风险防控机制，认真落实偿还责任，加大问责力度，严惩违法违规使用地方债的行为。