青少年健康的体育困境及治理策略研究——基于《健康中国行动》的思考

仲启丰

青少年是国家的未来、民族的希望。青少年的健康状况是国家进步、民族振兴的根本保障。目前，青少年存在着不同程度的超重、肥胖、近视、心理承受力较差等突出问题，影响因素很多，但大部分问题都可以归因于不健康的生活行为方式。在慢性病诱因中60%因个人生活方式造成，而体力活动不足已成为导致各种慢性疾病的主要风险因素。［1］青少年健康的干预涉及运动、医学、人文等领域。鉴于成本、影响以及潜在生理心理的益处，体育活动无疑是最直接有效的干预手段。［2］调查显示：目前我国参与体育锻炼的人占比不到34%，体育活动不足引起的各种疾病已经非常普遍。2018年国家卫健委通报，青少年近视率已居世界第一，小学、初中、高中、大学近视比例分别是45.7%、74.4%、83.3% 和 86.4%。［1］在心理健康方面，中国科协会同中国心理学会开展的“中国青少年心理健康状况调查”结果显示：青少年有严重心理问题者比例较高。其中17.5%存在心理问题；3.1% 有严重心理问题；63.3% 心情低落；29.1%常紧张不安；31.7%有较多的愤怒感；超过35%的有不同程度的抑郁。其中23.4%的存在轻度抑郁；13.1%存在严重抑郁，而且青少年抑郁每年以10%的速度增长。［1］中国预防医学科学院调查发现，目前中国青少年青春期贫血的发病率达38%；近2.7亿青少年蛋白质摄入量，仅为标准的65%；铁、钙、锌严重不足，维生素A的摄入量仅为标准的15%。［1］青少年的行为健康危险所带来的疾病不仅对青少年个人身心健康有较大危害，而且已成为严重的社会公共健康问题，必须引起社会的共同关注。［2］影响青少年健康行为的原因较多，但究其主要原因还是对体育与健康的知行程度较低。“没时间”“没兴趣”“惰性”“没有人组织指导”等一些主客观因素成为主要影响因素，并且随着年龄的增长，对体育活动的积极性和实际活动水平呈逐渐下降趋势。从年龄结构上来看，中国青少年在体育人口中所占比重低得可怜，呈现“两头热，中间冷”的特征，而在西方发达国家体育人口的年龄分布上，青年高于老年人。［1］由此可见，健康不仅是身体素质提升的问题，更重要的是整个社会健康观念的转变。对此，《健康中国行动》精准要求到2022年经常参加体育锻炼人数的比例达到37%，同时，倡导日常生活中尽量多参加体育活动，每天步数达到6 000—10 000步，每周进行3次以上、每次30分钟以上中等强度运动，或者累计150分钟中等强度或75分钟高强度体育活动；针对近视现象，约束性要求100%普及眼保健操，每天校内体育活动1小时以上，倡导每天在校外接触自然光时间要达到1小时以上，非学习目的使用电子屏幕产品单次不宜超过15分钟等。［3］《健康中国行动》从健康知识普及，到合理膳食、健身和控烟等具体体育与健康行为、再到心理健康和健康环境促进，一项项指标不断细化，旨在促使青少年健康状况得到较大幅度的改善。综上可见，体育已成为“健康中国”战略下治理和预防青少年身心致病因素、文化致病因素、生态致病因素的重要举措。［4］

1 当前青少年健康面临的体育困境

1.1 忽视体育竞技文化本质，导致“健康第一”理念迷失

在多维健康观的指导下挖掘体育的多元化功能，规约着包括青少年健康在内的所有意识形态及实践。把衡量健康的所有标准作为青少年体育知识、技能加以构建，从而导致当前出现“指标性体育”“体质等于体育”的怪现象。［5］即从青少年的生理指标和体质角度认识体育与健康之间的本质关联，认为青少年体质下降，在于学校体育的不作为。在这一思想认识下，体质指标就成为体育的全部，从而导致以生理指标或反映生理机能的单一运动来衡量体育的优劣。在实际生活中社会对体育的价值已经有了一定的认识，但由于体育竞技文化氛围未能充分实现，大部分青少年很少能体验到体育的真谛，也就失去了长期坚持运动技能的学习兴趣；此外，学校体育在运动项目、技能传授方面普遍存在着随意化、碎片化现象，导致青少年经过十余年的学校体育学习却未熟练掌握1项运动技能的现象。［6］在强调“健康第一”教育理念的同时，却又忽视了“体育竞技”文化作为第一的干预手段；而在强调“竞技体育”的同时，却又陷入运动伤害事故风险的困境。缺乏竞技文化属性的体育直接导致失去其本质属性的载体，体育之于青少年健康的本质也就无从谈起。

1.2 忽视政策执行监督，导致“文多行少”和权威不足

青少年体育与健康政策在各个层面、各种类型上不断出台，在系列政策的推动下取得了巨大成绩。但从政策执行层面来看，效果始终差强人意，从而出现“文本要求多、行动落实少；表面形式多、实际成效少；自我表扬多、外部认同少；一时效应多、可持续效果少”［7］等怪现象。当前不管是从出台政策的层面、类型来看，还是从政策的数量、频度来看，青少年体育与健康问题都是政策高密集区，但政策的出台并不意味着政策就可执行到位，更不意味着问题就能解决。在这种情况下，各个政策不断提及、反复强调的高频关注点，往往正是实践层面执行情况较差之处。此外，当前青少年体育与健康公共资源上有效供给存在明显不足、社会指导数量质量不高、智慧化软硬件产品等诸多方面监管不力，导致青少年体质连年滑坡。在强调“严厉的问责制度”的同时，却又规避了“问责”滋生的弄虚造假等行为；在强调政策重要、权威的同时，却忽略了问责的监督机制。失去常态化的监督直接导致政策执行难，政策之于执行效果也就收效甚微。

1.3 忽视部门整合性，导致“协商共治”流于形式

青少年体育与健康政策的组织实施及考核目前主要沿用行政系统垂直向下的强制推动和操控政策。这种纵向、强制的操控确实能在短期内产生较高的执行效应，但往往由于政策线路长、跨度大、涉及面广、缺乏刚性约束力、部门之间整合欠佳，［8］从而出现政策执行“虎头蛇尾”“一阵风”“言重行轻”等怪象。［9］政府在政策组织实施及考核过程中缺乏整体统筹，各利益相关部门责权利不明，政府主导作用只是体现在单一部门的管理上。在这种情况下，政策很难顺利开展，部门之间相互推诿、敷衍塞责等现象时有发生。青少年体育与健康政策组织实施及考核应该是由政府主导，教育部门负责组织实施，其他部门通力合作的跨域联动机制，但目前仍是教育部门单一执行组织实施及考核，管办不分、条块分割，在强调多部门“协商共治”的同时，却又规避了“共治”同级部门之间的整合，在强调政策权威性的同时，却又忽略了奖惩机制的威慑力、敬畏感；缺少了政府其他重要部门的支持，直接导致执行力弱化、奖惩机制疲软。政策之于运行、管理、监督、延续也就失去了操作性。

1.4 忽视主体参与，导致“重医轻防”

青少年体育与健康政策的运行机制一直采取政府主导下的顶层设计。这种政府行政主导的集权性、保障性和强制力常会发挥出重大作用。［8］但这种运行机制行政权力过度干预，往往忽视青少年主体参与和社会组织、市场机构的多元参与协商共治，从而出现将“体育”变为“体育与健康”，而青少年体质实质并没有发生显著变化的怪象。即青少年主体自治能力欠缺，社会力量无法主动参与到具体事务之中，不能从青少年个体健康需求和自身发展的实际需求出发促进青少年体育活动。在这种情况下，很容易脱离青少年主体，造成对青少年体育与健康的内在需求了解不够，不是主动参与而是被动接受体育锻炼等。此外，青少年体育与健康相关组织政策体系不健全，参与体育活动还处于随意性、松散化状态等。这种组织化程度低，既不利于群体自身利益诉求完整、准确的表达，更难吸引青少年积极参与。社会各种体育与健康理念方法，层出不穷，真假难辨，很多青少年缺乏健康意识，“重医轻防”的思想依然存在。在强调“学生主体”的同时，却又规避了青少年“主体”的意见和诉求。在强调多元主体参与的同时，却又忽略了家庭、社会的参与度、满意度；缺少了主体积极参与的运行机制直接影响到青少年体育的热情。运行机制之于政策制定，执行、监督、评价也就失去了活力。

1.5 忽视健康精准评估，导致指标“失信与失效”与警示不力

青少年体育与健康评估的主要内容应包括身体形态、运动机能、身体素质、心理健康和适应能力五个方面，但从当前评估的指标与标准看，往往只包含对身体形态、运动机能与身体素质的相对量化，缺乏了较为全面地了解与个体健康相关体质状况的综合评估。评估也多集中在现状上，从而导致“测试合格率超97%，身体素质却不断下降”的怪现象。［5］即测试指标与青少年身体主要问题的测量分析不对应，评估过程以点概面或以偏概全。评估好坏也仅体现其与所在群体的总体水平，个体无法清楚地认识到评估结果与健康的关系。对于青少年健康状况的评估其最终目的是为了促进其生活质量。当前评估体系无法体现出精准性与明晰性，很少能将健康数据直接转变为健康信息，帮助个体综合认识健康危险因素，鼓励和帮助其修正不健康的行为、减少患病风险；此外，许多青少年学生缺乏健康危机意识，喜欢独处、沉迷于虚拟网络、不爱参与社会生活，加之承受着升学、工作巨大的压力，导致青少年健康状况堪忧；而且还面临如吸烟、酗酒、吸毒、暴力伤害、网络成瘾等诸多行为。这些危险健康行为所引发系列问题，所带来的疾病风险不仅对青少年个人身心健康有较大危害，还会产生很大的公共体育与健康问题和社会经济负担。［3］因此，在强调“过程评估”的同时，却规避了“过程”对于青少年健康风险趋于真实的价值建构；在强调评估精准、明晰、客观的同时，却又忽略了评估标准的警示价值；缺乏明晰、精准的评估直接导致诊断分析失效、反馈警示不够、指导干预不力。评估体系之于评估、诊断、反馈、指导也就无法良性循环。

2 《健康中国行动》对青少年健康的体育指导与指令

2.1 《健康中国行动》政策解读

《健康中国行动》聚焦了当前主要健康问题及其影响因素，让健康中国建设有了具体的抓手，便于执行落实到行动上，标志着向健康中国建设进程迈出关键步伐。《健康中国行动》分为引言、总体要求、主要指标、重大行动、保障措施五个部分。引言部分全面分析了实施《健康中国行动》的重要性和必要性；第一部分为总体要求，提出实施《健康中国行动》的指导思想、基本路径、阶段性目标；第二部分为主要指标，包括结果性指标、个人和社会倡导性指标、政府工作性指标，共计124项，对以上指标所要达到的基本水平、阶段目标从预期性、倡导性、约束性予以定性；第三部分为重大行动，1—6项主要针对影响健康前期因素全方位干预，包括健康知识普及、合理膳食、全民健身、控烟、心理健康、环境促进行动。7—10项主要围绕重点人群面临的一些特殊问题，实施健康促进行动，维护全生命周期健康。11—15项主要是围绕慢性病、重大疾病、传染病等防治工作的突出问题进行重点干预，实施全面防治、防控行动，突出个人对自身健康负责的理念；第四部分为组织实施，明确国家层面成立推进委员会，强化组织领导、开展监测评估、建立绩效考核评价机制、健全支撑体系、加强宣传引导等。［3］此次《健康中国行动》从全方位干预健康影响因素、维护全生命周期健康、防控重大疾病等三方面规划，强化政府、社会、个人与家庭共担健康责任；从影响健康因素的前端入手，从治病为中心转变为以健康为中心，把预防摆在更加突出的位置，通过健康促进手段，建立健全健康教育体系，普及健康知识，引导建立正确健康观，实现健康水平的提升。

2.2 《健康中国行动》对青少年健康的体育指导与指令

2.2.1 深化“体教融合”，更新了体育理念 《健康中国行动》倡导每个人对自己的健康负责，自主自律、热爱健康、科学运动、合理膳食、戒烟限酒、心理平衡，养成良好生活方式。［4］健康是追求生活质量的根本保障，体育是提高健康水平的重要方式。《健康中国行动》有关文件从定位、策略、主体、文风上构建了体育与健康深度融合的政策体系，既考虑了国家与个人的需求，又兼顾了需求的均衡性，同时还辐射了需求的多样性，即对社会各阶层利益诉求、关切重难点问题转变到政策体系中，有针对地回应了国民对健康生活的向往和追求。具体说，面向青少年要求开齐开足体育课、开展丰富多彩课余训练及竞赛活动，帮助青少年体验运动真谛、享受乐趣，实现“文明其精神、野蛮其体魄”。

2.2.2 强化“督导机制”，完善权威考核体系《健康中国行动》提高了管理层面和立法面，强化管理监督，明确个人体育与健康各项内容、措施和各级政府的职责，国家不可能强力管制个人参与体育，体育与健康行为大多依赖宣传、鼓励等方式引导。《健康中国行动》有关文件从完善政策刚性效力和考核结构上彰显对政策执行主体和目标群体的权威性、认同性，既考虑政府部门督导地位，又兼顾考核规范性，同时还明确了职责追究制度，即对政策执行偏差、弄虚作假、监督不力等突出问题，纳入政府的绩效考核与政策运行内部监督评价中，有针对地回应国民健康应该得到全社会的关注和帮助。具体说，政府要将青少年健康工作重心从主管具体事务过渡到监督管理及政策服务中，建立社会多部门权力运行监督体系及通畅利益诉求渠道。

2.2.3 明确“责权分工”，统筹多元合作共治体系《健康中国行动》践行了社会主义核心价值观的丰富内涵，鼓励引导国家、社会、个人作为行动主体，形成政府积极主导、社会广泛动员、人人尽责尽力的良好局面。体育与健康是一个复杂的生态系统，需要社会多方共同关注。《健康中国行动》从经济、政治、文化、社会共同引导体育与健康工作的运行，既考虑国家、社会与个人多元参与，又兼顾参与主体的责权需求，同时还强调主体的满意度，将经济融合、制度自信、智力支持、社会进步等元素统筹到社会“大健康观”的运行保障机制中，有针对地回应当前国民健康主要问题及其影响因素。具体说，青少年健康治理需要多元主体通力合作，从单向行政方式到跨域跨部门，强调政府行政部门、专业组织、市场机构的双向互动，针对基本公共体育资源、公共卫生项目、公共服务需求等问题，加强财政支持，强化部门统筹，优化资源配置。

2.2.4 细化“测试指标”，提升健康防护意识

《健康中国行动》推进体育与健康工作在生理、心理和社会维度上均有着独特的作用和科学原理。健康要树立融合思想，不能用健康去代替体育，也不能用健康的整体性来剥离体育的本质。《健康中国行动》从生理、心理、社会维度上细化了体育与健康测试指标，既考虑了生理与心理的逻辑协同性，又兼顾了心理与社会的融合，同时还兼顾了社会层面的价值维度。即以体育之特征有效促进人的生理机能、心理健康、社会适应、道德品质，有针对地回应健康中的“唯体质论”和“唯安全论”。具体说，针对青少年群体的不同特点和需求，实施多样化激励措施，建立高效快捷的健康数据分析服务平台，建立内容丰富、精准实效的健康干预内容资源库，建立责任明确、多方共管的网络体系，建立权威的体育与健康监管发布平台。在互联网大数据背景下，构建青少年健康智慧平台，有效激活相关资源，最大限度地激发青少年活力。

2.2.5 精准“监测评估”，提高健康风险预警能力

《健康中国行动》建立了全面、科学、精准、可信的监测评估体系，逐步将健康监测评估指标纳入国家社会发展综合评估当中。监测是对各类指标进行定性、定量描述；评估是对监测数据价值作出综合判断。《健康中国行动》从相关指标、行为方式、态度理念上精准强调了体育与健康的综合评估，既考虑监测与评估的聚焦规律性，又兼顾监测的深层次问题，同时还加大评价与健康危害信息数据分析的关联性、警示性。即将生理生化指标、生活行为方式数据、行为意向、知识理念等深层次数据精准纳入评估体系中，有针对地回应了当前国民“重医轻防”和“健康危险行为”认识不足的现状。具体说，针对青少年慢性病的发生率、恶化率和并发症发生率等疾病群问题，精准评价健康数据监测和健康信息分析，让青少年能知晓自身健康状态及存在问题，引起警觉，激励和帮助修正不健康的行为。

3 《健康中国行动》与青少年健康的体育治理策略

3.1 青少年健康的体育治理需深化健康理念“四个转变”

(1)定位上，坚持“健康第一”为中心，从追求青少年体质发展到以文化学习和体育锻炼协调发展为中心的转变，全方位关注青少年健康成长、锤炼意志、健全人格，构建“体教融合”的理念体系。

(2)策略上，把满足青少年体育需求作为出发点和落脚点，从注重“竞技体育”向注重“体育竞技”转变，丰富体育活动形式，拓展体育比赛覆盖面和参与度，努力使青少年至少掌握1项运动技能，形成自主自律的健康生活方式。

(3)主体上，把青少年运动参与作为发展主体，引导其从“被动接受”向“主动参与”转变，将体育科目纳入初中、高中学业水平考试，启动体育在青少年升学、就业中比例，构建政府负责、社会参与、家庭支持、个人体现体育与健康责任的格局。

(4)文风上，针对青少年群体阅读习惯，从专业术语转变成普及性语言，简洁明了、通俗易懂、便于实施。

3.2 青少年健康的体育治理需强化督导机制“四个考核”

(1)考核主体，由政府统筹组织实施考核相关工作。从主管到主导，聘请相关领域专家负责提供技术支持，下设各专项行动工作组负责具体实施和监测。

(2)考核内容，围绕政策目标任务要求，从现有考核体系统计数据到依托互联网、大数据建立相对稳定的考核指标框架。针对考核指标年度完成情况和相关技术发展等实际情况，对考核指标、内容进行调整完善。

(3)考核结果，将青少年主要体育与健康指标纳入各级党委、政府、学校的绩效考核。从政府考核到各相关部门党政领导班子和领导干部综合考核，将综合考核结果作为各省市、地方、院校评价干部奖惩使用的重要参考。

(4)考核监测，由政府统筹领导，各专项行动工作组负责具体组织实施，对青少年体育与健康主要指标、重点任务进行总体监测、适时发布评估报告，推行追责机制，建立多方权力监测体系。［10］

3.3 青少年健康的体育治理需明确责权分工“四个统筹”

(1)经济上，统筹公共资源的供给侧和需求侧，将体育与健康相关产业逐渐融合到社会各行各业之中，实现互利共赢、融合发展。

(2)制度上，统筹政府职能机构、社会专业组织、市场机构，采取合作、协调以及对共同目标确定等手段，群策群力，共同努力推动体育与健康工作的发展。

(3)文化上，培养青少年自制、自律的精神，自觉地接受体育与健康所包含的真、善、美内容的感染。

(4)环境上，统筹“体医融合”，将“人口红利”更多转化为“健康红利”，针对重大疾病、慢性病防治、急救知识缺乏、急救设施配备不足等问题，强化学习掌握急救自救措施、防治干预知识培训、急救设施设备配备等。

3.4 青少年健康的体育治理需提升评价指标“四个细化”

(1)生理机能上，细化运动处方和科学指导。从《国家学生体质健康标准》到《健康中国行动》，针对青少年活动能力减弱、慢性病、近视、肥胖等为主的疾病，为青少年科学锻炼提供普惠式指导。

(2)心理健康上，细化心理危机干预和心理援助工作。从《健康中国行动》到《健康中国行动——儿童青少年心理健康行动方案(2019—2022年)》，针对青少年心理行为问题发生率、精神障碍患病率逐渐上升等问题，实施青少年心理健康行动和心理健康服务体系。［11］

(3)社会适应上，细化青少年疾病群和疾病谱。从个人身心到社会层面，针对青少年慢性病、传染病、心理疾病、障碍性疾病、社会疾病群、科技负效应疾病等问题，落实个人的健康责任，动员家庭、学校、社会和政府共同守护其身心健康，形成网格式防护。

(4)道德品质上，细化人文环境和功能环境。从体育与健康文化生态到环境约束，针对青少年表现为失和、失教、失业、失德、失才、失控的“六失”等社会疾病，［12～13］建立完整、系统、科学、权威的体育与健康文化体系，注重环境建设的引导、控制以及激励、凝聚作用。

3.5 青少年健康的体育治理需提高监测评估“四个精准”

(1)生理生化指标上，精准衡量维持身体的各项指标，建立内容丰富、精准实效的相关内容资源库和相应运动干预措施。

(2)生活行为方式上，精准遗传、锻炼、营养、家庭、学校、社会影响等因素的测评，分析具体的健康风险预警，能使青少年更加深刻地认识自身健康隐患，增强健康意识。

(3)行为意向上，精准危险行为和合理膳食标准，针对青少年认知水平较低、意识淡薄、缺乏动机和动力、没有危机感、喜欢独处、沉迷于虚拟网络、不爱参与社会生活等现象，运用健康频道、微信、网站、移动客户端、短视频等多媒体方式，强化科学认知和信息传播，凝聚社会体育与健康正能量文化氛围。

(4)知识理念上，精准健康知识和科学理念，针对青少年体育与健康知识理念缺乏及社会各种方法理念层出不穷、真假难辨等现象，建立权威的监管发布平台，寓健康预防于日常生活之中，让健康理念深入人心、家喻户晓。

4 结语

《健康中国行动》对青少年健康的体育治理策略启示可体现在深化“体教融合”，更新健康理念；强化“督导机制”，完善权威考核体系；明确“责权分工”，统筹多元合作共治体系；细化“评价指标”，提升健康防护意识；精准“监测评估”，提高健康风险预警能力等可行性策略。其深化健康理念，“四个转变”主要关注青少年自主自律，热爱健康，追求健康及强化督导机制；“四个考核”主要关注政策执行、任务落实和目标实现，明确责权分工；“四个统筹”主要关注凝聚全社会力量，形成健康促进的强大合力；提升评价指标“四个细化”，主要关注体育与健康行为介入方式，强调多元干预方式和手段；提高监测评估“四个精准”，主要关注健康精准评估、降低疾病风险、警示健康恶化。《健康中国行动》以预期性方式营造良好社会热点舆情，倡导性指标引导践行良好行为方式，约束性职责督促保障激励措施，可以有效地促进青少年健康社会化、生活化、科学化和个性化发展。