治理现代化视域下的警察公共服务探析

阎子晨

（中国人民公安大学 公安管理学院，北京100038）

社会服务是公安机关职能的重要组成部分，在社会服务过程中，民警与公民的接触次数最多，社会服务实效与满意度关乎公安机关的品牌形象、价值追求与基本任务能否顺利实现。党的十八大以来，国家治理能力与治理体系的现代化被多次提出，这是党对社会发展运行规律的新认识，标志着党治国理政理念上的飞跃，执政能力和行政能力现代化建设步入快车道。新时代，人民群众对于公共安全的需求发生了深刻的变化，公安机关以前“大包大揽”的管理模式将难以为继，治理理论在公安机关社会服务的应用过程中意义非凡。本文拟依据这一理论展开分析尝试，探寻符合新时代人民群众需求的警察公共服务及其实现路径。

一、治理现代化的基本观点

治理（governance）这一概念源自政治学，在20世纪90年代勃兴于西方政治学、管理学界。这一现象源于冷战结束后全球化的进一步深入以及全球政治经济格局的深刻变化。诸多学者和权威机构尝试针对这一新概念进行界定，并将它与“统治”（government）进行区分。

（一）治理的基本观点

英语中治理（governance）源自拉丁语和希腊语，原意是控制、引导和操纵。诸多关于治理的定义中，全球治理委员会的定义具有较大的权威性和代表性。该委员会在《我们和全球的伙伴关系》的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这当中既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动［1］。

关于治理的一般理论，主要观点有：

1.治理与统治具有较大区别

长期以来，治理一词与统治交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中［2］。随着国际政治经济格局的深刻变化，旧有的统治模式不再适应新的全球化要求，统治一词的含义开始向治理转变。这两者的概念有诸多共同之处，两者均强调政府在其中的主导作用，均以达到好的治理或者统治效果为最终目标。治理这一新生事物，相比统治而言更适应新的时代要求。表面上治理与统治相差不远，但其实际含义则有天壤之别，主要体现在治理的权威与核心不仅仅来源于政府，而且还来源于其他主体。

2.治理的核心在于合法权威的多中心化

在统治理论中，政治生活的权威仅来自政府，政府运用其掌握的权力，通过公共政策的制定和实施，对公共事务进行单向管理。但是这种统治模式无法涵盖整个社会，以我国为例，政府的层级最低设在乡一级，乡以下的村或者城市中的社区、街道在目前的制度设计上是政治权力无法触及之地；单向的统治也无法灵活地对市场的变化作出精准快速的反应，不仅不能促进和保障公民权益，还会造成管理成本的提升。基于此，治理理论提出了合法权威不完全来自政府这一主体，它既可以来自公共机构，也可以是私人机构或者社会组织。这可以说是治理理论的核心所在。治理理论认为，治理活动的主要形式将是政府依照市场规则，与社会组织和私人机构的管理双向合作，这种形式可以涵盖更广泛的社会面，使社会自觉地运转起来，在各方的良性互动中寻求社会生活中的“帕累托最优”。

3.治理的最终目标是公共利益的最大化

公共利益最大化，是治理过程良性运行的必然结果。美国学者奥斯特罗姆在其著作中以土耳其阿兰亚渔场为例做了较为生动的说明：该渔场以往处于“黑暗时代”，渔场的无限制使用引发了不少争端，由缺乏经验的官员进行管理亦不现实。为解决这一困境，由当地渔民成立的生产合作社开始进行制度设计的尝试，制定出权责分明的规则，政府的工作仅是每年承认已经签署的协议。由此可见，通过一项简单的治理活动，渔场的使用得到了规范，渔民的总体收益得到了保障，政府实现了维护社会秩序的目标，相关公共利益均得到了较好的发展。

（二）治理现代化的标志

良好的治理，即善治（good governance），是治理现代化的同义词，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态［3］。俞可平在综合各家观点后，认为治理现代化应具有五点标准：一是公共权力的制度化与规范化，二是民主化，三是法治化，四是强调效率，五是国家社会各层级主体的整体协调。

二、治理现代化语境中的警察公共服务

以上治理理念的相关表述适应新时代中国经济社会发展的形势，取得了较为广泛的共识。警察权是行政权力中重要的组成部分，其行使主体公安机关在实践中与社会各阶层群体个体的接触是政府中较为频繁的。行使警察权向社会提供公共服务是公安机关的一项重要职责，是公安机关与公民和社会组织紧密联系的桥梁。运用治理理论分析警察公共服务具有较强的学术意义和现实意义。需要注意的是，本文对警察公共服务采取的态度是广义上的，即警察公共服务包含了警务活动以及非警务活动。

（一）警察公共服务的内涵

警察公共服务，是指公安机关及其人民警察为实现公共安全职能，履行法律职责，为人民群众开展的一切活动［4］。在我国《人民警察法》中，这样的活动被规定为人民警察对于公民遇到紧急情况的救助行为，具有非强制性。在实践中，各地公安机关将在接处警过程中遇到的公民求助划归为“求助类警情”，例如帮助寻找遗失物品和人员、调解矛盾纠纷等，一般采取各种辅助性的非强制措施帮助实现公民的需求。

（二）法治化的警察公共服务

治理活动的顺畅运行，一个重要的前提条件是占据优势地位的政治权力必须以法治化轨道运行。警察公共服务的法治化运行是公民利益得到保障的重要条件，其意义在于通过公安机关严格执行法律法规，赋予其对应的法定职责与事项、警察公共服务的程序化与规范化，以及明确警察公共服务的边界，警察执法行为更加规范，公民权益保障更加有力。

1.公安机关的法定社会服务职责与事项，必须严格得到落实

《中华人民共和国警察法》、《公安机关办理行政案件程序规定》以及相关会议文件对公安社会服务职责作了规定，包含改善与维持社区治安环境、受理公民的报案和投诉、为公民办理个人证件、许可资格等服务。这些警察公共服务的严格落实是公安机关法治化水平提高的重要途径，为公共服务提供最为基础的合法性。

2.警察公共服务必须程序化和规范化

这是警察公共服务法治化的题中应有之意。这就要求警察公共服务必须事前确定高效便捷的程序，通过标准化操作使服务趋于规范。程序化和规范化亦是警察公共服务法定职责与事项履行的技术层面与制度层面的保障，确保警察公共服务不发生异化。

3.警察公共服务的边界必须得到明确

政治权力的运行均有边界以防止其异化，这是法治化要求所决定的。警察公共服务亦需要明确自己的边界，这不仅包括自身执法的外延要明确，还需要将其与其他行政单位的服务区分开来。但在实践中，由于相关政策和宣传等原因，如漳州“110”以及“四有四必”等的要求与示范效应，公安机关承担了许多远远超出法定职责的任务和工作：新闻报道中时常出现某地社区民警给外地游客、空巢老人当“保姆”的案例。这些现象被一些学者称为“非警务活动”，它占用了较多宝贵的警务资源，颇有社会公权力为个人“享特权”服务之嫌。法治化的警察公共服务应当明确这一边界，这既包含前述的法律法规要明确，也有将警务活动与“非警务活动”之间的模糊界限确定之意。但是，公安机关自身的宗旨属性也决定了上述明确之外的部分，公安机关在日常工作中也难免会触及。此时，就需要依赖公民与社会力量完成公安机关力所不能及的工作。

（三）多中心化的警察公共服务主体

治理理论中寻求社会治理的多中心化，是通过政治影响力覆盖面的扩大以及双向有效的沟通，以寻求治理目标的实现。这在警察公共服务中同样是如此。警察公共服务的多中心化是为了让公安机关能更多地影响到每个公民以及社会组织，与管辖的公民与社会组织的联系更紧密，是为了保障公民利益的总体实现。当前除了政府，公民和社会组织在警察公共服务中的作用应得到更多的重视。

1.公安机关与公民之间的紧密联系

这是中国共产党群众工作路线的必然要求。20世纪60年代形成的“枫桥经验”通过依靠群众、发动群众、教育群众，充分调动了枫桥镇群众的积极性，当地大部分的矛盾纠纷和案件通过群众自治得到了解决，实现了“捕人少、治安好”的良好效果。进入新时代，更要继承和发扬好“枫桥经验”，密切联系群众。而紧密联系群众的重点在于调动社会活力，通过公安机关指导、教育发动群众自觉地组织起来，同违法犯罪行为做斗争。

2.公安机关与社会组织的密切合作

在充分发动群众、调动社会活力的基础上，社会组织的壮大将成为趋势。社会组织相比分散的公民个体来说，拥有的权力更多，影响力更大，形式也多种多样。社会组织的发展决定于相对宽松的政治环境，得益于与行政机关的合作。前述公安机关权力无法涉及、不便参与的服务领域，可以通过公安机关与社会组织合作、向社会组织购买服务的形式实现。

（四）公共安全利益最大化是警察公共服务的目标

治理理论追求公共利益的最大化，使治理活动参与各主体的利益均能得到保障与发展，是政治生活中的“帕累托最优”。奥斯特罗姆在其著作中提出的案例实现了这样的一个最优状态，但与我国公共安全利益相比较，样本数量不够大，复杂性不高。新时代中国社会的主要矛盾发生了转变，新型矛盾凸显，不同的社会群体之间矛盾增多，社会矛盾更加错综复杂，警察公共服务的难度增大。

公共利益最大化是社会治理活动良好运行的必然结果，公共安全利益的最大化与公安机关社会服务的法治化和多中心化呈现出强因果关系。追求公共安全“善治”的良好状态，关键在于公安机关准确把握当前社会中的公共安全利益的“最大公约数”，明晰其本质所在。

（五）阶段性的警察公共服务发展过程

治理活动是传统的统治活动顺应全球化深入发展和国际经济政治格局变化而演变来的，呈现出阶段性和过程性。王小海（2007）指出，在实践中中国的警察公共服务分为危难紧急的求助服务、知识方面的服务、日常生活的促进服务及其他服务［5］。我们从中不难看出，在这四种类型的社会服务中，公安机关依旧是警察公共服务的唯一主体，它“更多的是在扮演着生产者、监督者、控制者的角色，而为社会和公民提供公共服务的职能和角色被淡化”［6］，依旧处在统治和单项管理这一阶段。统治向治理进行转变的过程是漫长的，其重点在于积极调动公民与社会活力，培养公民积极参与社会治理，这考验着治理者的定力和决策能力。

三、警察公共服务的实现路径

依照治理理论，警察公共服务的实质是公共安全利益的最大化，核心在于多中心化的治理主体，且以法治化为自身顺畅运行的前提。据此，坚持“人民公安为人民”的发展理念，正确评估新时代社会主要矛盾在警察公共服务上的表现，通过公安政策指导，激发多种警察公共服务主体活力，坚持法治化的道路，保持战略定力，实现公共安全利益的最大化，是新时代发展警察公共服务的必由之路。

（一）警察公共服务的政治引领

政治引领，是指在警察公共服务的过程中必须坚持党的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的［7］。公安机关的组织属性要求其必须接受中国共产党的绝对领导，警察公共服务自然也要接受中国共产党的领导。

具体来说，加强警察公共服务的政治引领需从几个方面发力：一是坚持党对警察公共服务的政治领导，确保警察公共服务的重大决策都经过党组织集体讨论与表决通过，保证警察公共服务的正确方向，使其能够服务新时代我国社会经济发展大局；二是坚持党对警察公共服务的组织领导，主要体现在提高公安机关人民警察的党性修养，强调党员民警应在个人的岗位上以身作则，在进行警察公共服务的过程中要身先士卒、严于律己，充分发挥共产党员的模范带头作用和基层党组织的战斗堡垒作用；三是坚持党对警察公共服务的思想领导，坚持学习党的重要理论、思想和精神，学习领会党中央关于国家治理水平与治理能力现代化的决策部署，坚持用实事求是的观点分析本地区的警察公共服务问题。

（二）社会服务主体的多元建设

社会服务主体的多元建设，要求公安机关充分重视公民和社会组织的作用，激发他们的活力。具体来说应以几个方面为重点：

一是深入学习先进地区经验。例如我国杭州、深圳开展公民警校或青少年警校的实践，这些地区通过相关机制的建设，让社会组织、企业和辖区内的群众广泛参与到警察公共服务中，切实提高了公民在警察公共服务中的获得感；二是建立民意诉求的收集机制。进入新时代，我国面临的安全挑战日益复杂，群众的安全需求呈现出多样化、复杂化的特点。警察公共服务需要及时满足人民群众的各种安全需求，就要以互联网、信息技术等手段扩大公民与公安机关沟通的渠道，通过网络调查、舆情分析、实地走访等方式掌握多元化的安全诉求，为警察公共服务提供决策支撑；三是完善与社会组织的合作机制。公安机关要给予社会组织充分的发展空间，联合民政部门为其设立组建、开展活动领域的“白名单”，并通过向社会组织购买服务等方式促进社会组织的发展，帮助其扩大影响。

在建设多元化社会服务主体的同时，公安机关仍需认清自身定位，即公安机关在警察公共服务中的主导地位。公安机关看待警察公共服务，既不能延续“大包大揽”，更不能将社会服务一律交由市场化运行。这既是公安机关践行党的宗旨属性的保证，也是适应新时代公安机关治理水平提升新要求的时代之需。

（三）社会服务运行的法治保障

法治保障，是全面依法治国总目标在社会公共服务领域的具体体现，是指各社会服务主体的活动均应按照相关法律法规运行，不受领导干部的个人意志左右。这要求首先在国家立法层面明确公安机关人民警察的社会服务职责与服务内容，各地区公安机关制定有社会服务的详细政策，明确社会服务的参与主体，特别是公安机关自身的服务边界；其次是公安机关要为社会服务的运行设置简单便民的程序，方便群众参与。除此之外，监察机关和督察部门要发挥自身职能，实时监督各公安服务主体履行职责的情况，对违反法律规定的情况视情处理。法治保障使公安机关社会服务形成一个权力运行闭环，确保警察公共服务在常态下正常运行，永葆为人民服务的初心，防止其异化为个别领导者为个人谋取私利的工具。

我国已经全面迈入新时代，社会的基本矛盾已经发生变化，人民群众的安全需求逐渐变得多样复杂。当前，我国面临着百年未有之大变局，国际国内政治经济局势日趋复杂，在充满机遇的未来，更面临着许多安全挑战，这对公安机关的治理水平提出了新的更高的挑战与要求。未来，满足人民群众的安全需求将成为公安机关的关注重点，更加细致、人性化的警察公共服务将成为公安工作的重心。公安机关必须与时俱进，实现社会服务的转型升级，为国内维护稳定建立更加牢固的群众基础和坚实后盾。