以体制改革提升铁路公安信息化作战能力研究

陆 璐

（四川大学 法学院，四川 成都610065）

2019年年底，铁路公安管理体制改革完毕，正式开启了“铁路公安由公安部垂直领导、派驻至各地铁路部门”的管理体制新篇章。管理体制的改革对于铁路公安而言无疑是一次重要的发展机会。本文以提升铁路公安信息化作战能力为主题，讨论如何运用此次改革的政策红利，用先进的管理思想和物质支持来强化自身业务能力，为铁路公安工作未来发展打下坚实基础。

一、路地公安机关信息化作战能力发展的现状

（一）地方公安信息化作战能力发展现状

信息化建设是利用信息技术为公安工作提高效率和提供便利的重要建设工程，属于“科技强警”战略的重要一环。地方公安机关以“科技强警”战略思想为指导，紧跟公安部的步伐，积极开展侦查技术手段革新工作，通过掌控的大量信息数据，配套开发了众多信息查询系统，添置了各类先进侦查设备，较大程度地提高了信息化作战能力。

以广东省公安厅为例，由于地处沿海，人口流动性大，加上所辖地区、车站发生过暴力恐怖袭击事件，当地公安机关重视人脸识别技术以及人口信息关系网等系统的开发与应用，在车站、道口等人流密集区实现了人脸比对系统全覆盖，各类综合信息分析系统相继投入使用，比对效率极高，能够迅速识别逃犯及相关犯罪嫌疑人并预警，查缉效果显著①笔者曾参加了广东省政法委等部门组织的电视电话会议，该次会议的主题便是介绍广东省公安厅信息化建设的成果。。地方公安机关的管辖范围较大，掌握了户籍、机动车、交通流量、人脸识别、天网监控等大量信息数据，在获得大量数据的基础之上，开发出较多查询、分析数据以及梳理人际关系脉络等实用的综合分析系统。

（二）铁路公安信息化作战能力发展现状

相比之下，铁路公安机关中提供的查询系统看似很多，实际上能有效使用的并不多，日常工作中最常使用、最重要的系统是铁路实名制乘车相关的数据和分析查询系统，手段较为单一、数据同质性高。基层对众多查询系统大多不甚了解，加之部分系统的权限并没有下放到基层，使得真正能够在基层开展工作时作为有力辅助工具广泛应用的技术手段相当有限。

铁路公安机关日常工作中比较常见的重大案件类型有：铁路运输过程中的旅财被盗案，铁路沿线发生的货盗案与铁路置障案，以及涉及火车票的囤票倒票案件等。对上述案件的侦办手段进行分析，可以发现以下问题：

一是对于旅财被盗案，破案方式局限于对前科人员的排查以及“再犯捉现行”的方式，较为被动。随着高铁时代的来临，传统的“抽查核实”“反扒”等形式的侦查手段已不能适应侦办新型旅财犯罪的需要［1］。

二是对于货盗案和铁路置障案件，侦查手段主要是嫌疑人员摸排、犯罪工具查找、视频监控采集。其中属于信息化技战法的视频监控高度依赖事前事发地监控安装情况。但目前铁路线路的监控数量与质量都难以满足侦查的需求，反映出铁路公安信息化基础较为薄弱，因而信息化侦查工作缺乏开展的基础，这是铁路公安机关晚于地方公安开展信息化侦查工作并取得成效的重要原因［2］。

三是对于囤票倒票案件，侦查方式高度依赖相关信息系统。铁路公安部门用于分析研判炒票案件的系统较少。此类系统的着力点主要在于代售点的违规出票，并且存在着反馈信息不准确、数据缺失等问题，对于囤票居奇的“真黄牛”——借助专门软件进行囤票、圈票的团伙式作案——往往束手无策，侦办效率、侦查结果大多不如人意。

二、路地公安机关信息化作战能力发展差距的原因分析

（一）原有管理体制限制了信息化作战革新的高速推进

铁路公安机关推进信息化建设的进程较为缓慢，与铁路公安机关的管理体制密切相关。长期以来，铁路公安局由铁总（国铁集团）与公安部进行共同管理，看似与地方公安同样属于双重领导体制，但存在着显著差别。

在信息化建设工作方面，地方政府与公安部达成了共识，不少地方公安机关在公安部的统一领导下，在地方党委政府的支持下，重视大数据、云计算、人工智能、区块链等现代信息手段在公安工作中的应用，大力发展侦查技术，各地之间的业务交流和深度合作卓有成效。公安部对此投入了大量精力进行思想宣传、物质支持，有力推动了各项举措落地生根。地方政府与公安部对地方公安的双重领导保持了较为良好的平衡，达到了“共管”地方公安制度的设立意图，发挥了双重领导体制的优势。

公安部对铁路公安的业务指导要远弱于地方公安。不可否认，地方公安管辖着全国大多数社会案事件，而铁路公安所管辖的案事件范围明显窄于地方公安，公安部的工作重心必然是管理好地方公安建设。据笔者了解，目前公安部主要是为铁路公安在侦办案件方面提供部分权限支持，如开放公安部信息查询系统的使用权限，以及派驻在互联网企业的公安部特设机构在经申请后协助各级铁路公安机关调查嫌疑人交易流水和聊天记录信息等。而铁路局（集团）公司负责管理铁路公安的人事组织、财政预算等重要方面，双方管理力度“此消彼长”，在一方领导的权重较重的情况下，实施双重领导体制可能会对另一方的领导力度产生不利影响。针对铁路公安的双重领导体制未能保持一个良好的平衡，其表现即为铁路公安与“企业”的关系明显更为紧密，事实上形成了铁路局（集团）“主管”铁路公安工作的局面。

国有企业作为营利组织，作出决策更多是根据自身经营的需要，更看重铁路安全生产效益，对铁路公安机关职责的定位局限于保护企业利益。加之铁路公安机关的经费由铁路部门预算保障，铁路部门出于经济效益及承担能力等因素的考虑，对需要大量人力、物力、财力为支撑的信息化建设工作，难以给予大力支持。自上而下的支持力度不足，使得各级铁路公安机关的技术发展情况都不太明朗。在此背景之下，铁路公安的发展受到了较大限制。在互联网时代，无论是铁路常见案事件，还是国保、反恐案件，都离不开科技手段的侦查。侦查技术是铁路公安与犯罪分子斗智斗勇的斡旋手段，缺乏有效“武器”直接束缚了铁路公安各项侦办工作的开展。铁路公安机关领导在对地方公安机关的调研过程中，曾作出过铁路公安的技术水平至少落后地方公安20年的论断。尽管结论未必准确，但不可否认，铁路公安机关信息化侦查能力亟须快速跟进。同地方公安科技发展相比的巨大反差表明，在重大改革问题上，上级领导机关对下级机关的各项支持尤其是物质支持至关重要。缺乏物质支持，任何改革都难以为继。

（二）信息化建设的具体环节缺乏针对性的有效指导——以网安部门为例

信息化建设中的具体环节若要顺利推进，需要相应的思想宣传和方法指导。各级公安机关如果不能正确认识、领会上级战略精神，缺乏有效可靠的推进方法，就无法达成信息化建设所预期的“用科技武装公安力量”目标。

信息化作战能力的增强最直观的表现在于公安机关侦办案件时使用的信息化技术能力的增强，随着利用网络的犯罪活动增加，公安机关的网络侦查技术也必须跟进，通过先进的网侦技术来打击犯罪是当前形势的迫切需求。目前，铁路公安机关大多形成了多部门联合作战，甚至部分公安处形成了由刑侦部门牵头，技侦、网安、情报、技术等部门“五侦合一”的技术手段［3］。以网安部门为例，在互联网犯罪日益猖獗的形势下，网安部门作为对网络安全负有保卫职责的部门，所负责的电子取证、互联网案源搜集、案件证据线索侦查等工作，对其余部门工作开展有着基础性的作用，其工作能力对整体技术手段强弱的影响不容小觑，提升网安部门的信息化作战能力是信息化建设的重要内容之一。

然而，在原有管理体制下，财政预算方案的确定受到铁路部门的影响，加之铁路公安机关领导对网安部门的重要性、定位的认识不同，必然导致各级铁路公安机关对网安部门的投入有差异，这直接决定了网安部门的发展。根据笔者的观察，有些公安处网安部门在领导支持下，发挥地理优势与公安部派驻机构、当地公安机关、腾讯公司等科技企业等均保持了良好的协作关系，成为全局寻求协作的重要关联口。有些公安处网安部门经领导批准，采购了先进的无线图传设备运用于列车上，旅财被盗案破案率大幅提高。有些公安处网安部门被领导定位为系统研发部门，专事开发编程提供各类信息查询分析工具。但有些公安处对网安部门的认识仍停留在二十世纪的信通科，认为网安部门的主要工作职责是监督各项信息工程改造工作，对网安部门的技术手段发展没有给予足够的重视。

不同网安部门的工作定位与部门发展差别较大，这与决策者吸收、领会、贯彻上级精神的程度有关。此前受管理体制的影响，公安部仅进行业务指导，内容多停留在思想宣传贯彻层面，缺乏明确的实施方案，未能多方面引导、督促，这使得铁路公安机关信息化建设的开展方式往往是根据内部决策者的认识思路进行摸索式推进。领导人对各个具体环节重要程度的认知，决定了各个环节所能得到的支持力度。如果没有统一的认识，则可能导致资源不匹配，需要加强建设的具体环节长期得不到发展，最终会成为短板，反而会限制整体信息化作战能力的提升。铁路公安职责定位的特殊性，使得铁路公安势必不能照搬地方公安的改革方法，必须对地方公安的经验进行“铁路公安特色化”改造。上级的引导能够及时避免各机关在摸索过程中迷失方向。具体的方案措施、战略推进经验等等，都是铁路公安当前推进信息化建设的重要需求。

（三）民警积极性不高影响了信息化建设成果的作用发挥

信息化建设不是单单购置大量先进技术侦查设备就能够提高技术能力，民警提升自身研判思维和侦查能力，以及运用信息化手段开展工作也是关键一环。空有信息化建设的物质成果，缺乏广大基层干警的应用，再好的成果也会被束之高阁。换言之，信息化作战能力不是仅指信息化物理设备的储备充足，还包括民警对这些设备的充分利用，使其发挥应有的效用。

铁路公安机关普遍存在民警年龄断层的现象，老龄化程度高，不少民警对学习新技术、使用新手段存在一定的抵触情绪。而且受原有管理体制的影响，即使铁路公安已转制为国家公务员，仍时常被冠以“企业保安”的戏称，部分民警对自身警察身份的认同感和荣誉感不强，消极看待职业发展前景，认为虽然名义上是国家公务员，但实质上仍受铁路总公司管理，还是“企业警察”，对工作缺乏热情，有安于现状、惰于改变的想法。认同感的不足也是铁路公安人才流失的重要原因之一。

同时，因缺乏有力的侦查手段导致工作开展不顺，民警产生畏难情绪，进而对工作敷衍、应付交差的情况也时有发生。可见，信息化建设也是对铁路公安工作方法的重要改进，是提高公安工作效率、增强民警责任感的现实要求。

由公安部直接管理后，不少民警的态度向积极方向转变，为实施以提升信息化作战能力为目的的信息化建设创造了有利条件。但也必须认识到，管理体制和工作环境长期作用下所形成的思想观念，不可能即刻消除影响，对于民警的思想宣传及意识重塑仍要予以重视。信息化建设中客观上的“物”的改进固然重要，发挥“人”的主观能动性亦应予以同等重视。这就要求，民警个人要有意识地用科学技术武装自己，再将个人力量汇成集体力量，“拧成一股绳，劲往一处使”，形成集体的技术合力，既符合了目前多部门联合作战的现实，也满足了利用科技武装公安力量的需求。

三、运用改革红利缩小路地信息化作战能力差距的举措

此次管理体制改革后，公安部直接领导铁路公安局，统一保障铁路公安机关经费，实现了业务与财政的双重领导。公安部垂直管辖铁路公安这一管理体制的确立，为铁路公安推动技术手段进步奠定了制度基础，对于充分发挥铁路公安机关工作积极性至关重要。当前，科技手段的落后是制约铁路公安机关各项工作的重要瓶颈，应当有效利用管理体制改革带来的制度红利缩小路地信息化作战能力的差距。

（一）加强宣传教育，提升对信息化建设的思想认识

当前各铁路公安机关负责人对开展信息化建设工作的重视和理解程度有一定差异，而技侦、网安、刑技等部门都具有技术部门的特征，职责功能有所交叉，定位较为模糊，一定程度上影响了铁路公安机关技术的统一发展。因此，要在加强宣传贯彻中统一认识，在大力推进中确立标准。

一是加强对铁路公安机关各级领导关于提升整体信息化作战能力重要性的思想宣传，并通过各级领导将上级精神传达到基层，使全体干警充分认识到信息化建设的重要性和必要性，进一步解放思想、统一认识、凝聚共识。现实工作中，存在着基层干部民警不理解上级信息化建设相关举措的问题。铁路公安局在搭建警综平台的过程中，要求各处民警加强信息录入，实则就是在为该平台扩大数据库。信息系统只是查询数据的途径，数据才是民警侦办案件时分析的素材，如乘车轨迹信息、关联人信息等，往往是案件突破的关键口。但部分领导在工作部署中，只机械地下达任务，并没有传达该工作的意义，因而民警大多对此举并不理解，进而对录入数据信息有意见、甚至产生拖延抵触的情绪。

二是制定具体明确的发展目标和实施方案，细化技侦、网安、刑技等职能部门在信息化作战工作中的角色定位和职责分工，使各级领导对本级铁路公安机关、技术部门应达到的科技水平有清晰的认识。当各级领导对此有具体的把握，并有相应标准可做参考来发展本级技术部门时，可以保证各级技术部门的发展保持相当的水平，避免同级技术部门的侦查能力强弱不一、参差不齐。

三是在考虑各局处自身地理环境、案件情况、财政预算等现实状况的基础上，有计划地加大对技术手段的支持力度。不能一刀切地认为同级别的机关应当达到相同水平的技术侦查水平，应当因地制宜，结合本级机关管辖范围内的多发案事件部署增强技术侦查能力的措施。如管辖范围内人口流动较大的铁路公安机关可以主抓增强旅财被盗案的侦查手段，而管理范围内团伙式圈囤火车票倒卖牟利案件猖獗的铁路公安机关则可以着重提升发现和固定利用专门软件进行炒票行为的证据的技术能力。

四是开展专题宣贯会和培训会，让每一位铁路公安民警树立“用科技强化公安力量”意识，充分调动民警学技术、用技术的积极性，强化在职民警的职业认同感。针对为提高信息化作战能力而部署的具体计划，及时向民警传达上级的工作精神，使民警领悟开展相关工作的重要意义，培养民警大局意识。

（二）提高经费保障，满足信息化建设工作软硬件需求

信息化建设离不开技术设备的支持。公安部自2020年开始负责铁路公安系统的财政预算，其经费由中央财政统一拨款，各级铁路公安机关的财政预算不再受各铁路公司效益和领导层决策的限制，经费有了更坚实的保障，铁路公安机关有条件将经费向科技设备置备与维护、人才发掘与培养等方向倾斜。

一是保障现有设备的正常运行以及适时迭代更新。例如，当前手机更新换代速度极快，这就要求及时购买最新版本、续费密钥等，以保证电子取证设备的取证能力及时跟进，防止因版本陈旧而造成取证困难甚至无法取证而拖慢相关案件办理进度等问题。

二是根据工作需要购置有利于工作开展的技术设备，以加强侦办案件的能力。如某公安处在侦办颜某某等倒卖、伪造有价票证案时，正是使用了新购置的临侦设备侦查到嫌疑人流动轨迹、固定了犯罪事实等关键信息，得以成功侦破该案。

三是委托有资质的学校、培训机构等对骨干民警进行专项技术能力培训。民警的互联网技术应用能力对侦办网络犯罪等案件具有重要作用，如囤票倒卖案件具有团伙性、专业性、隐蔽性等特点，犯罪分子往往是隐藏在专门开发的软件背后进行操作，反侦查能力很强。在没有专家指导的情况下，民警自身技术能力有限，面对案件可能毫无头绪，工作开展停滞不前。这就需要网络专家引导民警快速“上路”，对民警进行专项的指导培训，提升民警的网络侦查能力。

四是通过物质支持、绩效加分、经济鼓励、荣誉表彰等多种手段，鼓励不同部门的民警自主学习、开发自研系统。如某公安处自行研发的预警系统，对追逃、查缉等所队日常工作有较大帮助，显著提高了一线民警的查缉效率。同时，民警切身感受到技术手段带来的便利和高效时，会更愿意更主动地使用新技术。

（三）鼓励路地合作，兄弟部门传帮带共同提高

铁路公安局早已要求各级铁路公安机关开展路地数据交换相关工作，但受原有管理体制所限，基于双方“各事其主”的政治考量，以及铁路公安机关自身技术手段滞后等原因，地方公安机关对路地技术交流合作有所保留。铁路公安机关为获得地方公安机关的查询系统等技术手段的使用权限，往往需要通过“以物换物”的方式用自身的数据信息系统交换，路地公安机关之间的技术交流合作开展得并不顺利。

因此，应当挖掘管理体制改革的政策红利，多措并举加强路地公安机关之间的技术交流合作。

一是可以通过“多走动多联系多协作”等方式，在双方之间逐渐形成“同为公安系统”“共为兄弟部门”的共识，打破心理上的隔阂。如若能通过公安部为路地双方增加关于路地之间交流配侦协作的绩效加分项，可以一定程度上鼓励地方公安与铁路公安之间开展协作。

二是先提升自身技术能力，注意将日常工作中所获取的数据信息进行收集整合，形成独有的数据库，继而加强自己在路地合作中的主动权，增强路地之间“取长补短”的意愿，形成良性外部循环，推动路地公安机关共同进步。通过自身学习提升技术能力促进交流，又通过交流来推动技术能力的提升，形成良性内部循环。内外循环共同作用所形成的优质互动是路地交流的目标。

三是重点加强铁路公安机关与同一区域内的地方公安机关之间的技术交流合作。同一行政区域内的路地公安之间的横向交流，有助于铁路公安机关尽快提升技术战斗能力。路地公安机关间的横向交流省去了多级上传下达的烦琐步骤，同一地区的信息数据互通对于侦办当地案件解决地方性问题也有重要帮助。通过传帮带等方式吸收地方公安机关成熟的技术手段，能在较短的时间内显著提升铁路公安机关的技术水平，有效减少时间成本和资金成本。

结语

2018年的管理体制改革，明确了铁路公安机关是公安部派驻到铁路运输部门进行安全保卫的行政机构，由国家统一管理。改革后，各铁路公安局负责人进入同级铁路运输企业的党委领导班子，化解了“企业领导公安”的矛盾，便于铁路公安机关相关工作的开展。铁路公安机关应把握此次改革的政策红利，积极部署推进信息化建设，抓住信息技术迭代发展的历史机遇，多措并举加强自身科技能力建设，为未来发展奠定良好基础。本文以作者的工作经历为基础，从信息化建设的实施讨论运用改革政策红利以提升铁路公安信息化作战能力的路径，论文的探索是初步的，对有关问题的分析还不够透彻，期待能够抛砖引玉，推动该问题的研究。