营利性民办高校法人治理结构研究

吴宜男，陈钦昱

（1. 四川农业大学 法学院,四川 雅安 625000；2. 四川师范大学 法学院,成都 610068）

法人治理作为投资与管理学校的重要一环，研究其治理结构对于促进营利性民办高校继续发展、推动民办高校分类管理改革成功具有重要意义[1]。虽然2018 年修订的《民办教育促进法》明确了民办学校法人治理结构的分类管理，确定民办高校的举办者可以自主选择设立营利性或非营利性的民办高校，从立法层面对营利性民办高校作出了肯定。但是，自修改后的新法实施之后，营利性民办高校仍然没有得到实质意义上的发展，对于其制度构建及管理，仍没有一个明确具体的规定。此外，从理论上看，其与非营利性民办高校法人治理结构在本质上具有很大差异。所以，关于法人治理结构的构建也不能套用非营利性民办高校那一套。因此，探讨如何构建营利性民办高校法人治理结构，完善其制度管理，是解决我国营利性民办高校“法人属性不清”难题、推进营利性民办教育高等学校发展的应有之义。

一、营利性民办高校法人治理结构的概念给出

（一）营利性民办高校内涵

从《民办教育促进法》对民办学校设立的相关规定中可以看出，目前民办学校被划分为两类进行管理，即营利性与非营利性学校①。民办高校的举办者可以根据这一规定自主选择设立其中的某一类民办学校。这一规定体现出我国首次在法律的层面上认可了营利性民办高校并赋予其法律效力，极大地推进了营利性民办高校的发展。

关于什么是民办高校，主流观点认为其主要是指办学主要资金来源于社会团体或个人而非政府财政，并由社会团体或个人实施管理的高等教育机构。而民办高校可分为营利性民办高校和非营利性民办高校，其中对于营利性民办高校来说，其举办资金来源于所有者的投资，通过收费教育活动产生盈利且归属于投资者，并可以在其中进行分配。学生被其视为中心，寻找和满足学生的教育需求是其基本办学理念。由此可见，营利性民办高校是指由社会团体或者个人投资设立的追求更好地服务学生、实现利润最大化的高等教育机构。

（二）法人治理结构概念给出

法人是法律制度创设的拥有独立法律人格的组织或团体，法人治理结构作为一个专门概念，最早出现于20 世纪70 年代的美国，最初是指所有权与经营权相分离的公众持股公司的经营管理机构所采取的存在方式[2]。从法学的角度讲，法人治理结构是指为了维护公司股东、公司债权人以及社会公共利益，保证公司正常有序地运营，由法律和公司章程规定的有关公司组织机构之间的权力分配与制衡的制度体系。它的基本前提是将公司的所有权和控制权进行分隔，从而制定一种制度体系，用于制衡公司各组织机构之间的权力，分配各组织机构之间的职权，以期实现公司和股东的最大利益[3]。

民办高校法人治理结构通常是指高等教育学校举办者与管理者、执行者之间，为形成更优质的学校管理方式、达到教育发展的目的，科学合理安排各者之间的权利与义务而形成的较为系统的管理体系。但由于我国民办高校的发展历史较短，存在经验不足的情况，与国外私立大学相较而言，法人治理的结构较为单一。

二、营利性民办高校法人治理结构的一般认识

（一）基本类型

1. 大陆地区

根据2018 年修订的《民办教育促进法》的相关规定，民办学校应设立相应的机构对学校进行经营管理，包括理事会或董事会、校长、职工代表大会、工会等②。学校的理事会或董事会应属于学校管理的权力机构与决策机构，对学校经营管理等事项进行决断。校长由权力机构选出，主要负责学校教育教学工作的组织管理并执行学校的行政事务。教职工代表大会用于保障教职工参与学校的民主管理和监督，教职工通过工会组织保障其合法权益，与董事会无隶属关系。具体结构如下图1 所示。

2. 台湾地区

2.2.3 砧木处理 把处理好的白榆种子按照30 cm×40 cm育苗方式种植，次年粗度达到0.5 cm以上时就可嫁接金叶榆。

图1 大陆地区营利性民办高校法人治理结构图

我国台湾地区对私立大学的发展较早，早已制定并出台了《私立学校法》为其治理结构提供相关的法律规范。根据《私立学校法》的规定，台湾地区私立大学的法人治理结构主要由董事会、校长及各委员会、监察人三类主体构建而成，其中董事会是私立大学的最高权力机关与决策机关[4]。对于董事会的人数及任职资格，该法均作出明确规定，用于严格规范董事会的结构。校长由董事会选聘产生，与各委员会协作管理校务，执行董事会的决议，同时可召开校务会议，对校务重大事项产生决议。学校还会设置人数为1-3人的监察人，独立行使职权，主要职责是对学校管理和财务问题进行监督。具体结构如下图2 所示。

图2 台湾地区私立高校法人治理结构图

综观我国法律规定的两种法人治理结构基本类型可知，在我国的营利性民办高校法人治理结构中决策机构、执行机构、监督机构分别由不同的主体担任，将决策与管理分开，相较于传统的决策管理一体的办学模式，有助于更好的实现学校的教学管理，维护教师、学生的权益。

（二）主要特点

从整体看，我国的营利性民办高校法人治理结构兼具营利性与公益性两种属性[5]。一方面，根据《民法总则》对营利法人的规定可以看出③，举办者以取得并分配高校办学所产生的收益为目的，其本质为营利法人，学校作为营利法人当然具有营利性。另一方面，根据我国《民办教育促进法》第三条的规定④，民办教育行业是一种社会公益性事业，应具有公益性。营利性民办高校作为民办学校的一种也应尊崇民办学校的办学理念，将自身归属于社会主义教育事业之中，便当然具有公益属性[6]。由此可见，我国营利性民办高校法人治理结构具有多重属性的特点。

从组织构成来看，我国营利性民办高校各机构有其不同的职权，其法人治理结构具有权力分化的特点。根据《民办教育促进法》的相关规定，学校需成立董事会或理事会为学校重大事项进行决策，同时需建立相应的监督机制。董事会、理事会虽然作为决策机构，但其本身并不直接进行高校事务的管理与执行，而是通过选举校长，以校长为核心的团队作为执行机构，负责执行高层的决策与高校事务的管理。决策权与执行权分属于不同的机构，在一定程度上能够相互制约，防止权力过于集中，更有利于学校的发展。

（三）发展现状

自新法实施以来，虽将两类学校在法律上进行了分类管理，但营利性民办高校的发展在某些方面仍然存在很大问题，没有实质进展。首先，从法律规定上来看，虽然将民办学校分别规定为营利性和非营利性两类民办学校，但始终未将两者的法人治理结构做更详细的区分，也未将其分别单独规定，导致我国在民办学校的法人治理上结构较为单一，不能从实质层面对民办学校举行分类管理[7]。同时，因为在具体的管理上留白较大，导致出现了学校不同，结构也不尽相同的情况。其次，目前对于分类管理下营利性民办高等学校法人治理结构的研究较为鲜见，能为实践提供的依据不足，致使发展较慢。更重要的是，囿于我国教育事业的公益性早已深入人心，营利性民办高校因其追逐利润而具有营利目的，始终未能获得广泛人民群众的认同。在学校内部，同样存在因营利性民办高校未获得普遍认同，导致教职工离职率偏高的情况，极大地影响了学校的发展。

由此可见，在《民办教育促进法》修正案公布之后，虽说国务院及其有关部门陆续制定了一系列配套的政策性文件，从顶层制度上开辟了一条营利性民办高校的发展道路，但由于目前缺少关于此类高校法人治理结构的相关研究与具体法律制度，使得这条道路并不畅通，其发展也始终受到限制。

三、营利性民办高校法人治理结构的问题探究

（一）缺失独立的权力机构

从法律制度来看，虽然《民办教育促进法》规定了学校举办者参与学校管理的途径，但是举办者如何具体参与学校的经营管理并未有相应的规定⑤。董事会作为学校目前的最高机关，研究其人员的构成，发现其包括举办者或举办者代表。由此可见，目前大多数营利性民办高校的举办者参与学校管理是通过董事会进行的。但是，举办者通过董事会来参与学校的经营管理是否合适呢？实际上，根据相关法律的规定，营利性民办高校的法人属性应当归属于公司，但对于公司来说，股东会才是其权力机构[8]。然而股东会并非其常设机构，公司的发展计划、日常决策与管理是董事会的职权，董事会最终对股东会负责。对此，将两者的法人治理结构相比较不难发现，两者董事会的职权与性质有显著的差别，且营利性民办高校缺少一个由举办者组成的权力机构。综上所述，举办者作为学校的所有者，是权力的体现，但却要通过董事会来参与学校的办学与管理，这是不合适的。

（二）缺乏职权分明的管理制度

（三）法律规定笼统且政策支持较少

根据相关规定，国家明确表示对两种类型的民办高校进行差别化政策管理，即对非营利民办高校，给予同公办高校同等的税收、用地等优惠，并给予政府补贴、积金奖励等扶持，而对营利性民办高校的相关政策优惠十分有限，更多地注重对营利性民办高校在监督方面的管控[9]。如，根据新法新政的相关要求，营利性民办高校将无法享受划拨用地，且还需另行支付一定数额的土地转让金，这会直接导致营利性民办高校办学成本的增加。从地方配套政策来看，虽然目前绝大多数省份都已经出台了本省对于民办教育发展促进的实施细则，但各地方立法多基于现实需要仓促出台，仍存在地方立法层次不够高、内容设计不完善、地方政策执行监督不足等问题。

（四）缺少合理有效的监督机制

根据法律规定，营利性民办高校应当建立监事（会）⑥，但由于相关机制不够完善，至今大多数高校的相应机构并未发挥其主要作用。营利性民办高校作为一个同时具有营利属性和公益属性的教育机构，有一定的特殊性。对于此类高校监督机制的构建，不能想当然的仅仅将公司的监事会制度直接移植过来。从保证教育效益的角度出发，发展高等学校教育有益于社会公共利益；从经济发展的角度来看，办学利润的分配让举办者的投资得到回报，收取利益。但实际情况中，由于学校缺少所有举办者直接参与管理的权力机构，在董事会获得授权进行决策的过程中，权力的中心转移到董事会。此时，决策就有可能偏离举办者的利益。特别是当决策机构董事会与执行机构校长及其领导团队合谋串通时，势必会使学校及举办者的利益受损。除此之外，其本身的公益性也不能忽视。营利性民办高校虽实质上是一个营利的组织，但根据《民办教育促进法》的规定，在其实现经济效益的同时也必须保证社会公益性。那么，一个合理有效的监督体系便是不可缺少的[10]。

四、完善营利性民办高校法人治理结构因应之策

（一）完善组织机构法规

如前所述，我国法律虽然规定了民办学校设立后要进行法人登记，但并未区分两类民办高校法人治理的不同。由于营利性民办高校同时具有公益性和营利性双重属性，使得其与非营利性民办高校在设立目的、设立原则上应该存有区别，那么在法人治理结构方面更应各自单独适用一套法人治理制度。因此，在法律层面对营利性民办高校的法人治理结构进行单独规定是十分必要的。

其次，在法人治理结构的构建上，应重视其整个架构的完整性，即通过法律规定，形成明确的权力机构、决策机构、执行机构和监督机构。具言之，在董事会之上设立一个类似股东会的权力机构，主要由举办者（投资者）组成。其作为学校最高的权力的体现，通过参与学校重大事项的决议，进而实现对学校的办学管理。由于举办者并非时刻参与学校的教学管理，所以在股东会之外还应设立董事会作为日常决策机构，主要由举办者代表、教职工、校长组成，其主要职权是对涉及学校日常经营管理的事务进行方案制定。值得注意的是，在法人治理结构的构建上，营利性民办高校应更像现代企业一样，使用所有权与经营权相分离的模式，将权力进行分散，达到相互制约的效果。同样，在权力机构与决策机构之外，还应设立专门的执行机构，由校长及相应职部门负责，用于贯彻落实股东会及董事会的决策。

（二）厘清组织机构职权

对于营利性民办高校法人治理结构的构建，除了将管理层根据职能划分为权力机构、决策机构、执行机构和监督机构之外，更不可忽视的是对各机构的职权范围进行明确的划分。对于权力机构而言，其主要作用是保障学校的举办者能够参与学校重大事项的决策，充分参与其投资学校的经营管理，是权力的体现。对于决策机构董事会而言，如何让学校有效运行且长久发展，如何在保证公益性的前提下取得办学收益，是其主要思考的问题。其作为学校管理的决策者，在学校的运营发展上，应为学校提出可持续发展的策略；在重大事务的决策上，应作出对学校最有利的选择。对此，势必要保证其拥有自主决策的权力，明确其在决策方面的职权范围，将其他机构的干扰排除在外[11]。校长团队作为学校事务管理的执行机构，在执行各项决策时，需充分考虑学校办学的实际情况，对决策机构的决策拥有建议权。在执行过程中，应以校长为主导实施管理执行，统筹安排，权力机构与决策机构不得随意干涉。明晰各机构职权界限，在促进实现规范化管理，提高管理效率的同时，也有利于监督权的独立行使，保证具有管理职能的各机构在各自职权范围内行使管理权力，有益于学校的长久发展。

（三）加强办学政策扶持

我国民办学校近年来快速发展，与国家教育大众化的需求息息相关，也与国家政策紧密相连。作为一种新生的教育组织形式，营利性民办高校的蓬勃发展需要更多的政策支持。目前法律对于营利性民办高校法人治理结构并没有单独具体的规定，地方上的留白较多，导致各地差异较大。因此，在国家层面，加强办学引导实属必要[12]。相关部门应当加强沟通，制定具有指导性的行政法规，使其在保证公益属性的同时充分体现经济效益。这样一来，不仅有利于高校本身的发展，同时也使相应的管理规则更加完善。在管理上，能够为地方提供政策指引，让地方可以因地制宜，制定合适的相关规定。在地方层面，可在法律允许的范围内，给予营利性民办高校一定政策优惠和补偿，结合地方情况有的放矢地制定具体的实施细则，将办学扶持和优惠政策落到实处。

（四）健全监督管理机制

营利性民办高校在本质上是一个商业机构，需要遵循市场发展规律，且其作为社会主义教育事业的成分之一，更需符合我国的社会公共利益。不管从商业机构还是从社会公益来看，监督管理都是至关重要的。因此，要保证营利性民办高校的长远发展，就必须健全相关监管理机制[13]。具体而言，可以从以下几个方面完善监督管理。

首先，明确监督机构职权范围。监督机构作为监督股东会、董事会、执行机构的主体，其职权应该独立行使不受决策机构及执行机构的干扰。但是监督机构的职权范围也不是漫无边际的，其监督的权限也应受到相应的限制，因此，为了更好地落实监督机构监督职责，应当明析其职权范围。

其次，拓宽监督机构人员构成。监事机构的存在，对民办高校的长远发展具有不可替代的重要意义。为使监事会不沦为摆设，对其人员构成应严格把关。因此，监事会人员的构成要能够体现各方权益。具体来说，监事会组成人员可以包含举办者代表、教职工、学生群体等主体。由于他们代表不同的利益主体，将他们纳为监事会成员有助于监事会全方位监督，全面考虑不同主体的利益。

最后，细化监督具体内容。对于监督机构监督的工作内容主要涉及两个方面：其一为程序监督，也即对于决策机构会议召开程序、执行机构执行程序是否符合学校规章制度的监督。其二为内容监督：主要监督决策机构决策是否符合法律、章程规定，执行机构的管理工作是否符合办学宗旨办学理念。对于不合法不合规的内容及时反映并提出相应解决措施进行修正，进而使得民办高校治理结构规范化发展。

注释：

①《中华人民共和国民办教育促进法》第19 条第一款规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”

②《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条第一款规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”

③《民法总则》第76 条第1 款规定：“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。”

④《中华人民共和国民办教育促进法》第3 条第1 款规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”

⑤《中华人民共和国民办教育促进法》第20 条第2 款规定：“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”

⑥《营利性民办学校监督管理实施细则》第16 条第1 款规定：“营利性民办学校应当建立董事会、监事（会）、行政机构，同时建立党组织、教职工（代表）大会和工会。”