制度供给力：实现国家治理现代化的关键

李莉

(福建师范大学 协和学院，福建 福州 350117)

习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”[1]119党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是实现“中国之治”的重要安排，是新时代全党的一项重大战略任务。《决定》深刻诠释了国家制度与国家治理体系和治理能力的新时代逻辑关系，即国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现[2]。由此可见，国家治理水平取决于国家制度供给水平和执行能力。制度供给是在一定时期内适应组织成员的制度需求，由政府提供的正式制度的数量与质量之和[3]9，它反映结果的过程而不是结果本身。实现国家治理现代化不能仅有制度供给，还必须有优质的制度供给力。制度供给力既包含了提供制度的数量和质量，还包含了提供制度的效率和效力。如何坚定不移地坚持国家治理现代化方向，优化提升国家制度供给力，推进国家治理现代化进程，这是需要我们深入思考解决的一个重要问题。

一、制度化是改革开放以来国家治理的重要成就

中国特色社会主义制度建设与国家治理统一于改革开放的伟大实践中。过去40多年的历史，是党领导人民坚持治理变革，取得社会主义现代化建设举世瞩目伟大成就的历史，也是党领导人民大胆实践创新，推进中国特色社会主义制度建立完善的历史。随着改革开放伟大进程的推进、国家治理实践探索的深入，中国特色社会主义制度得以确立并不断发展，积累了丰富经验，取得了重要成就，越来越显示出独特的优越性和旺盛的生命力。

(一)中国特色社会主义制度的开创探索(1978—1989年)

党的十一届三中全会深刻分析了我国政治体制和经济体制存在的种种弊端，提出了一系列有针对性的举措，以此为起点，社会主义制度改革拉开序幕并全力推进。党的十一届三中全会以后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，把马克思主义基本原理与中国的国情、时代特征相结合，回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义这个首要的问题，成功开创了中国特色社会主义。在改革开放之初，邓小平同志就提出，“最重要的是一个制度问题”[4]297“制度是决定因素”[4]308，必须“从制度方面解决问题”“从改革制度着手”[4]348。他认为，改革的本质就是“社会主义制度的自我完善”[5]142，治理国家必须依靠制度，强调制度在解决国家长治久安、推动经济社会发展中的规范制约作用。在制度治党方面，第一次把党的制度分为组织制度、领导制度、工作制度、生活制度、监督制度及其他制度，强调坚持和健全民主集中制，从全局、战略高度统筹谋划党的制度建设，使党的制度成为一个有机统一的整体。在经济社会发展方面，先后提出“中国式的现代化”“小康”“翻两番”再到“三步走”战略设想，从安徽省凤阳县小岗村开启农村改革实践，从最初实行家庭联产承包责任制再拓展到经济、科技、文化体制等领域，全面推进社会主义制度改革。

这一时期，成功开创了中国特色社会主义，提出了中国特色社会主义制度要实现的根本目标和必须坚持的基本原则，为中国特色社会主义制度的确立奠定了稳固的基础，指明了正确的方向，尤其是形成了较为系统的党和国家领导制度改革的基本思想，重新建设党和国家基本制度，取得改革开放以来的初步制度改革成果，作出了历史性的重要贡献。

(二)中国特色社会主义制度的巩固完善(1989—2002年)

党的十三届四中全会以后，以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，在建设中国特色社会主义的实践中，进一步回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义和建设什么样的党、怎样建设党的问题，开创了全面改革开放和党的制度建设的新局面。党的十三届五中全会提出进一步治理整顿和深化改革的指导方针、主要任务和基本措施，对经济体制改革进行宏观谋篇布局。从党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标模式开始，各领域经济体制改革不断推进。党的十四届三中全会把社会主义市场经济体制改革目标具体化，确定了社会主义市场经济体制的基本框架，随后市场化改革快速推进，到20世纪末初步建立起社会主义市场经济体制。党的十五大提出依法治国基本方略和建设社会主义法治国家的目标，通过有步骤、有秩序地发展社会主义民主政治，不断推进社会主义民主的制度化、法律化进程，促进了党的自我完善和发展，保证了党的建设新的伟大工程的全面推进。

这一时期，确立了社会主义市场经济体制的改革目标、基本框架，确立了社会主义初级阶段的基本经济制度、分配制度，推进经济体制改革和政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，推进党的建设新的伟大工程，积累了国家治理新的宝贵经验，成功把中国特色社会主义推向21世纪。

(三)中国特色社会主义制度的深化推进(2002—2012年)

党的十六大以后，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，根据新的发展要求，深刻回答了新形势下实现什么样的发展、怎样发展等关系到中国前途和命运的重大问题，在新的历史起点上成功坚持和发展了中国特色社会主义。党的十六大提出，一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，第一次明确要求将制度建设纳入党的建设总体布局，加强和改进党的建设。党的十六大之后，在完善经济体制、政治体制的同时，进一步完善党的领导方式和执政方式，改革与此相联系的党的决策机制、管理体制等。尤其是，党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的“五个统筹”目标，更是有力推动了经济和社会的全面发展。党的十七大确立了思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设“五位一体”的党的建设总体布局，并把制度建设作为党的建设的根本内容。党的十七大之后，社会管理体制、教育体制、医疗卫生体制、社会保障制度等领域改革进程加快推进，各个方面的体制机制制度不断探索创新，取得明显进展和成效。

在这一重要战略机遇期，理论创新、实践创新、制度创新持续推进，加强了党的执政能力建设和先进性建设，形成了中国特色社会主义事业总体布局，推动科学发展、保障改善民生、维护公平正义、促进社会和谐，国家治理水平明显提高，成功把中国特色社会主义推进到新的发展阶段。

(四)中国特色社会主义制度的创新发展(2012年以来)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央接过历史的接力棒，全面审视国际国内新的形势，深刻回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题。通过统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，不断增强改革的系统性、整体性、协同性；着眼于破解深层次矛盾和问题，以清晰的制度思维和坚定的制度理念，以前所未有的力度和深度抓好重大制度创新，着力提升人民的获得感、幸福感、安全感，为推进国家治理现代化作出了卓越贡献。

党的十八大要求全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，把制度建设摆在更加突出的位置。党的十九大提出全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，从“五大建设”到“六大建设”“制度建设贯穿其中”，科学揭示了制度建设与党的其他方面建设的内在联系，深刻体现了党对制度建设理论与实践的升华。此后，统筹安排2013-2017年、2018-2022年两个“五年规划”党内法规制定工作，实现了制度建设与党的其他方面建设一体推进、同向发力，为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局提供了坚实的党内法规制度保障。与此同时，把全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党作为“四个全面”战略布局的重要环节，以“中国之制”推进“中国之治”，从而为建立健全一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系积累宝贵的制度财富。尤其进入新时代以来，进一步着力构筑政治稳定、经济发展、文化繁荣、国家统一、社会安宁、人民幸福的制度根基，提出完善与发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，治国理政理念和模式发生历史性飞跃，中国特色社会主义制度发展掀开新篇章，推动中国特色社会主义制度更加成熟定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。

二、优质的制度供给力是国家治理现代化的题中之义

改革开放40多年来，我国取得的伟大成就充分证明制度的作用不可替代，没有优质的制度供给力，就不会有国家治理的现代化。正是一代代中国共产党人承前启后、继往开来，在加强和完善国家治理中着力提升制度供给力，逐步构建起根本制度、基本制度、重要制度相辅相成的，系统完备、科学规范、运行有效的中国特色社会主义制度体系，推动国家治理体系的日臻完善和治理能力现代化水平的整体跃升，为党和国家事业发生历史性变革、取得历史性成就提供了有力保障，为解决人类所面临的共同问题贡献了中国智慧和中国方案。

(一)制度建设：国家治理现代化建设的首要根基

国家制度是国家治理的根本依据和内核。国家制度建设是国家治理体系建设的重要组成部分和国家治理能力建设的重要体现，是国家治理体系完善和治理能力现代化的重要基础。国家制度建设，不仅包含着新制度的建立，还包含着已有制度的改革、创新、完善和发展，其本身就是一个优质制度不断供给的过程[6]。这一过程既关系到国家制度的成熟定型，也关系到国家治理体系与治理能力的现代化进程。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是一个紧密联系、相互贯通、相互作用、有机统一的系统工程。国家治理体系和治理能力的现代化必然要求完善和发展中国特色社会主义制度，确保制度的科学性、有效性和优越性；而中国特色社会主义制度的不断自我完善、自我发展，也必将推进国家治理体系和治理能力的现代化。二者相辅相成、相得益彰，在良性互动中推动国家制度更加成熟定型，推动国家治理迈向现代化新征程。通过推进国家制度改革创新，促进治理体系优化完善、治理能力全面提升，是实现国家治理现代化的必由之路。

(二)制度质量：国家治理现代化水平的重要标识

国家制度建设在国家治理现代化中的重要作用，不仅体现在提供制度的数量上，更重要的体现在提供制度的质量上。国家治理现代化不仅要求治理所涉及的各个领域，包括党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、国防、外交等，均应有明确可操作的制度遵循，而且要求可供遵循的制度安排必须是合理高效的，是科学完备的高质量制度体系。制度质量是评判国家治理现代化水平的核心指标，也是决定国家治理现代化进程的关键变量[6]。只有提高制度建设质量，完善有利于提升国家治理效能、推动高质量发展的国家制度环境，将国家治理活动全面纳入制度化规范化程序化轨道，才能为国家治理现代化提供源源不断的驱动力。要从提高制度建设的质量出发，通过制度供给侧结构性改革，增强中国特色社会主义制度安排和制度体系的结构耦合，既解决好制度有没有的问题，又解决好制度管不管用的问题，减少无效供给，扩大有效供给，切实提升制度供给水平，充分释放制度红利，为推进国家治理现代化提供强有力的制度保障。

(三)制度效力：影响国家治理现代化实现的关键因素

制度属于意识形态范畴，制度建设很重要，制度执行、效力释放更重要。国家制度有没有优越性，既要看制度设计和安排是否科学合理，更关键的要看制度能否全面执行，效力能否充分释放，优势能否有效彰显。如果制度执行刚性不足、弹性有余，那么，不仅效力释放欠缺，而且国家制度都会成为“橡皮筋”“稻草人”，难以有效转化为国家治理效能。制度执行力及其释放效力的高低直接影响着国家制度显著优势和根本保障作用的发挥，直接关系到国家治理现代化的实现。中国特色社会主义制度的优越性和国家治理的现代化，以制度效力和治理效能为最终检验标准。通过有效提升制度执行力，把制度执行到位、落实到底，使制度效力得以充分释放，将中国特色社会主义制度优势更好地转化为国家治理效能，再通过国家治理效能直观并且集中展示制度的显著优势，是实现国家治理现代化的必行之法和必然要求。事实证明，制度执行力越强，制度效力释放越充分，国家治理水平就越高，各项事业就越蓬勃发展、兴旺昌盛，人民的获得感、幸福感、安全感就越明显。

三、优化提升制度供给力，持续推进国家治理现代化

天下之势不盛则衰，天下之治不进则退。党的十九届四中全会提出国家治理现代化的远景目标，即到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现[2]。习近平总书记强调：“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”[7]必须不断优化提升制度供给力，着力加强制度供给能力建设，深化制度供给侧结构性改革，充分发挥新时代中国特色社会主义制度的显著优势，稳步推进国家治理体系和治理能力现代化，使“中国之治”更具中国气派、中国特色、中国风格。要重点把握好以下四个方面。

(一)第一要务：全面加强党的领导

办好中国的事情，关键在中国共产党。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量[2]。党的领导与我国国家治理紧密相关，是我国国家治理最鲜明的特点。当前，世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，国家治理面临复杂严峻的风险挑战，更加迫切需要通过党的领导有效整合各种力量，提升国家治理质效。环境越是复杂，任务越是艰巨，目标越是接近，就越要发挥党的领导的最大优势。坚持和加强党的全面领导是“中国之治”向着国家治理现代化奋进的最根本保证，是加强制度供给能力建设、优化提升制度供给力的首要任务。必须坚决维护党中央权威和集中统一领导，准确把握“中国之治”的演进方向和发展规律，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，确保国家制度建设和国家治理现代化沿着社会主义方向阔步前进。

坚持和加强党的全面领导，要把长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设作为党的建设的永恒课题，以“赶考永远在路上”的自我革命精神和高度历史自觉，不断完善党的领导方式和执政方式，更好地担负起统揽“四个伟大”的新时代崇高使命和重大职责，为高效能治理国家提供政治、思想、组织保障。更加突出党的领导制度体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化“十三个方面制度安排”中的统领地位，按照“六个方面要求”科学构建党的领导制度体系，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导要求全面落实到国家治理各领域各方面各环节，体现到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各项具体制度安排中，实现党领导人民对国家的强有力影响和高效能治理，促进国家治理水平的有效提升，保障和推动国家各项事业高质量发展。

(二)价值遵循：坚持“人民至上”

人民立场是党的根本政治立场和优良传统作风，是党领导的事业不断取得胜利的重要法宝。失去人民的拥护和支持，党就会变成无源之水、无本之木。“人民至上”的价值立场和价值原则，既是党的根本宗旨和初心使命所决定的，也是人类社会历史发展的前进方向和现代政治文明建设的基本要求。正如习近平总书记所说，始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在[7]。中国特色社会主义制度是党领导人民长期实践探索的伟大成果，历来都把保障改善民生、增进人民福祉、实现人民幸福作为出发点和落脚点。人民的利益需求和幸福要求是国家制度建设的最终归宿。必须始终坚持并不断强化“人民至上”的价值遵循和价值自觉，聚焦人民对美好生活的向往，以此推进中国特色社会主义制度体系更加完善巩固，优越性更加充分展现，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

中国特色社会主义制度的完善发展，每项具体制度的设计和安排，都要一以贯之、毫无例外地坚持“人民至上”的制度立场，体现“人民至上”的价值追求。进入新发展阶段，人民对美好生活的向往更加强烈、需求日益广泛。既要把满足人民对美好生活的新期待作为制度建设目标，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，把解决事关民生福祉的痛点堵点问题作为制度供给的关键，推动教育就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等领域制度更加成熟定型，也要尊重人民的制度建设主体地位，保障人民深入参与国家和社会治理，凝聚起最广泛的治理智慧和治理力量，满足人民在民主、法治、公平、正义、环境、安全等方面要求，更深层次增进民生福祉，实现人的全面发展、社会全面进步。唯有如此，才能推动中国特色社会主义制度体系得到合理架构、有效坚持和完善发展，使全体人民都成为制度的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

(三)核心要求：突出“三个导向”

站在新的历史起点上，国家治理环境的不断变迁，治理理念职能的迅速转变，既要求对现有国家制度进行相应的改革创新，也要求建立发展新的国家制度，解决好制度供给侧和制度需求侧不匹配问题，以适应和满足不断出现的国家治理新要求。习近平总书记强调：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”[8]既要坚定不移坚持中国特色社会主义道路前进方向，保持国家制度和国家治理体系的稳定性、延续性，又要坚持问题导向、目标导向、结果导向，突出制度建设的系统集成、协同高效，抓紧完善国家治理现代化亟需、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动国家制度不断完善发展、永葆生机活力。

“三个导向”是辩证统一的有机整体，是完善发展中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化的思维导图和路径方法。要以问题导向为切入点、以目标导向为发力点、以结果导向为落脚点，聚焦坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，准确把握各项制度之间的内在逻辑和辩证关系，加强高效能治理的顶层设计和整体谋划，对制度供给侧进行结构性改革，优化解决生产关系与生产力、上层建筑与经济基础不相适应的突出矛盾和问题，推进各领域、各子项的重大制度创新，有效提升制度供给质量和水平，形成系统集成、协同高效的制度结构体系，激发制度活力、增强制度合力，取得国家治理的综合效应。当前，尤其要重视和理顺政府、社会、市场、个人之间的关系，既要解决政府缺位、制度短缺问题，也要解决政府越位、制度过剩问题，有效清除体制机制上的顽瘴痼疾，坚决破除利益固化的藩篱，增强精准化精细化的高质量制度供给，以释放制度新需求，创造制度新供给，保证制度供需两端均衡增长。

(四)关键任务：释放制度“最大效力”

国家治理的目标是最大化地释放制度效力，最充分地发挥制度优势。中国特色社会主义制度的效力释放和优势发挥，需要通过完备的国家治理体系和高效的治理能力发挥作用。国家治理体系是国家制度落实到国家治理中的具体化、实体化载体，国家治理能力是运用国家制度管理国家各方面事务的能力，国家治理体系和治理能力是国家制度及其执行能力的集中体现，是把国家制度优势转化为国家治理效能的基本依托[9]4。先进的国家制度，加上现代化的国家治理体系和高超的治理能力，才能真正达成高效能的国家治理。要积极推进国家治理体系创新，完善配套体制机制建设，丰富多层级、多主体、多领域的治理方式和治理手段；全面提高国家治理能力，把国家制度具体、高效落实到国家治理中，充分释放制度效力，实现制度优势向治理效能的有效转化，稳步有序推动国家治理的现代化。

习近平总书记强调：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”[10]这是释放制度效力、实现制度优势向治理效能转化的根本遵循和实践路径。要适应新时代国家治理的新要求，不断优化国家机构设置及职能配置，建设适应国家治理现代化要求的高素质专业化人力资源队伍，促进包含组织领导体系、政策法规体系、力量构成体系、资源要素体系等在内的国家治理体系更加有效运转，使得运用国家制度管理国家事务和社会事务、推动工作和事业发展的能力得以全面提升，把国家制度优势更好地转化为国家治理效能。在国家机构及其工作人员中大力培育制度执行文化，切实增强制度意识，把坚决维护制度、严格执行制度的意识内化为自觉的行为，强化制度刚性约束力和执行力，做制度维护和执行的表率。完善权威高效的制度执行机制，构建国家机关监督、民主监督、群众监督、舆论监督等协调联动的长效监督机制，把监督检查、目标考核、责任追究等有机结合起来，形成制度执行的强大推动力，使国家各项制度真正运转起来，把制度效力最大限度地释放出来，获得更加持久的国家治理效能。