我国个人外币现钞监管面临的问题及应对策略

向颖娣

（中国人民银行湘西土家族苗族自治州中心支行，湖南 吉首 416000）

我国个人外汇管理遵循“大额规范、小额便利”的原则，在满足个人的合理用汇需求的同时，对大额的、恶意的个人外汇违法违规行为实行严格监管和严厉打击。随着市场形势的变化，我国对外往来的日益频繁，个人持有外币现钞规模日益扩大，外币现钞管理中存在的问题也日益突出。不法分子利用个人外汇管理政策中的漏洞和监管的难点，采取多种隐秘、繁杂的手段实施非法交易以牟取利润，扰乱正常的外汇市场监管，若不加以整治，极易引发跨境资金异常流动风险。

据调查显示，当前存在有组织的异常外汇现钞存取行为。不法分子组织大批量的境内个人，前往银行办理外币现钞存取业务，同一人同一日在多个网点办理，但单日累计存取现钞金额未超上限。这些个人之间没有明显表现出相互认识，或相互之间没有关联关系。其中，部分在银行办理外币现钞存钞业务后，直接办理结汇业务，结汇资金未存放于个人银行账户内，而是直接提取人民币现钞。银行网点人员询问外币现钞来源，均表示是亲戚赠送或者是朋友还款，但无法提供证明材料，一旦网点人员告知需向外汇局咨询后再根据相关的规定审核能否办理该笔业务，客户则立马取消业务办理，转向其他银行网点或者其他地市办理存钞结汇业务。同时，随着电子结算渠道的便利化，个人通过手机银行、网上银行、自助终端办理个人外汇业务量占比超95%，不少大额交易主体组织大量人员借用他人的年度便利化额度，通过电子渠道以出境旅游的名义购汇提取外币现钞，后将外币现钞归集用于赌博、外币现钞买卖等违法违规活动，给外币现钞的有效监管提出了新的挑战。

一、我国现行个人外币现钞管理制度

目前，我国关于个人项下外币现钞管理的主要制度依据是《个人外汇管理办法》（中国人民银行令〔2006〕第3号）、《个人外汇管理办法实施细则》（汇发〔2007〕1号）、《经常项目外汇业务指引（2020 年版）》（汇发〔2020〕14号）、《携带外币现钞出入境管理暂行办法》（汇发〔2003〕102号）及《携带外币现钞出入境管理操作规程》（汇发〔2004〕21号）等，分别对个人外币现钞的存取、兑换、分拆、携带进出境等行为进行了规范。个人外币现钞管理坚持以满足人员出入境真实合法对外往来的用钞需求为主，严厉打击洗钱、货币走私、逃汇等违法犯罪行为为目的，对个人外币现钞存取、携带出入境实行超限额许可和申报相结合的管理方式。

1.个人存取外币现钞实行额度限制管理

依据《个人外汇管理办法》关于个人外币现钞管理的条款规定，《经常项目外汇业务指引（2020版）》对个人存入、提取外币现钞的额度，办理条件，需提供的证明材料，业务审核等进行了细化。个人存入、提取外币现钞当日累计等值1万美元以下，凭本人有效身份证件在银行办理；存入外币现钞超限额，还需提供经海关签章的海关申报单或原存款银行外币现钞提取单据；提取外币现钞超限额，需提供提钞用途证明材料向外汇局事前报备。同时，个人购汇提取外币现钞只能在个人年度5万美元购汇便利化额度的限额内办理。

2.个人携带外币现钞出境实行限额许可管理

根据《经常项目外汇业务指引（2020版）》和《携带外币现钞出入境管理暂行办法》的规定，个人携带外币现钞出境，实行限额许可制，等值5000美元以内的可直接携带出境，无须申领《携带外汇出境许可证》（以下简称《携带证》）；携带总金额在等值5000美元至10000美元外币现钞出境的，应向经办银行申领《携带证》。根据当前的政策规定，每位出境人员原则上不得携带超过等值10000美元外币现钞出境，除特殊情况确有必要的，应向外汇局书面申请提交相关证明材料申领《携带证》。

3.携带外币现钞入境实行超限额申报管理

当前，个人携带外币现钞入境需按照《经常项目外汇业务指引（2020年版）》和《携带外币现钞出入境管理暂行办法》的规定，超过限额主动向海关申报入境。入境人员单次入境，携带外币现钞等值5000美元以下的，无须向海关申报，5000美元以上的须向海关申报。入境人员当天多次往返或短期内多次往返出入境人员第二次及以上入境，不论携带外币现钞的金额大小，均须向海关书面申报。

4.外币现钞实行多部门协同监管

目前，我国外币现钞由海关、外汇局、银行及人民银行反洗钱部门协同监管。外汇局是个人外币现钞的主要监管部门，对个人外币现钞的存钞结汇、购汇提钞等业务实行审核和监控；海关负责对个人携带外币现钞出入境查验、放行以及违规处理；银行对个人异常现钞的存取、结售汇、现金汇兑等情况进行监测，若发现或者有理由怀疑资金交易与洗钱、恐怖融资等犯罪活动相关的，无论涉及的金额大小，向反洗钱部门报告可以交易报告，由反洗钱对相关异常资金交易进行核查。

二、现行个人外币现钞监管制度存在的漏洞

1.个人外币现钞存取额度管理有待完善

根据《经常项目外汇业务指引（2020版）》相关条款，个人存取外币现钞实行日额度限制，年度存取外币现钞未有明确的额度限定。个人存取外币现钞当日累计等值1万美元以下的，可凭本人有效身份证件在银行办理；个人当日存取外币现钞累计超过1万美元的，存钞凭本人有效身份证件、经海关签章的《海关申报单》或原存款银行外币现钞提取单据在银行办理，取钞凭本人有效身份证件和经外汇局签章的《提取外币现钞备案表》在银行办理。由于当前存取外币现钞只限制了每日的最高交易额，大额现钞交易主体可利用这一规定，化整为零分日办理或借用他人的额度的方式规避个人存取外币现钞额度监管。

2.个人外币现钞存取业务审核资料难落实

首先，个人当日存入外币现钞超限额，除提供本人有效身份证件外，还须向提交经海关签章的《海关申报单》或原存款银行外币现钞提取单据。从现实的监管情况看，部分个人携带超限额外币现钞入境时并未主动向海关申报，即便是申报后也未必完好保存申报单，同样在原存款银行提取外币现钞核对无误后，一般不会完善保留提取单据，在后续办理超限额外币现钞存入时无法提供有效证明单据。其次，个人提取等值1万美元以上的外币现钞，须向外汇局提供“提钞用途证明”，但未明确规定证明材料的范围、清单，外汇局在实际审核中，很难辨认提交的用途证明材料的真实性和有效性。

3.个人外币现钞负面异常行为监管欠完备

目前，对于个人外汇业务的负面行为监管实施分类“关注名单”和限制性措施管理，但这类监管措施仍集中在购付汇、结售汇环节，对于存取外币现钞的异常可疑交易主体尚未纳入到个人分类管理中。同时，外汇局的个人外汇管理系统中，分类管理的异常线索筛查标准、信息推送并未包含现钞业务，外汇局无法有效追踪可疑交易主体的外币现钞来源和去向，无法判断是否存在借用他人存取钞额度、通过他人分拆现钞办理大额外汇业务的情况。对异常交易主体的筛查仍依赖银行，甚至可以说能否及时发现异常外币现钞交易主体，在于银行的具体经办人员的专业素养，是否有效发挥真实性和合规性审核的主体作用。而外汇局的事后监管具有较大的滞后性，对异常交易的追踪监测缺少有力的抓手。

4.部门监管间缺少有效监管信息互通共享机制

涉及外币现钞的监管部门主要有外汇局、海关和人民银行的反洗钱部门，三个部门各司其职，分别对个人外币现钞的存取、兑换、分拆、携带进出境、洗钱等不同环节的交易实施全方位监管，当中外汇局是外币现钞的主要监管部门。但从目前情况看，三个部门尚未建立外币现钞数据的共享机制，实际监管存在较多的漏洞，监管效果大打折扣。例如，海关在审查携带外币现钞出境时无法得知外汇局《携带证》开立的情况，外汇局也无法知晓个人外币现钞实际出入境的规模、申报及罚没情况，银行向反洗钱部门上报大额和可疑交易报告，无法让外汇局及时发现并关注异常交易和个人，削弱了外汇局的外币现钞监测手段，也影响了监管效率。

三、个人外币现钞业务监管中存在的难题

1.分拆存取外币现钞行为定性难

2020年发布的《经常项目外汇业务指引（2020版）》规定，个人主体凭本人有效身份证件在银行办理存钞业务的当日累计值提高到等值1万美元，与当日提取外币现钞的累计限额一致。由于现钞额度管理是日额度而不是年额度，且各银行之间的交易信息暂未实现共享互换，只要存取外币现钞当日交易不超上限，大额现钞交易主体可组织大量相互之间没有明显关联的个人，多人多次分散在不同的银行网点，分账户、单笔小额办理外币现钞的存取，极易达到逃避分拆管理的目的。因信息的不对称，无从得知外币现钞的来源，拆分办理业务的主体之间无明显关联，银行柜台人员很难在办理业务时获取实质性的违规证据认定拆分交易，因而无法拒绝为个人主体办理存取外币现钞业务，只能事后监督。

2.个人资金往来流向难追踪

现钞具有不记名、流动性强、难追踪流转环节等特征，从外汇局的个人外汇业务监管系统已有的监管数据来看，外币现钞的监管统计极薄弱。外汇局仅可从个人外汇业务监管系统中查询到存取外币现钞的数据，但对于存入外币现钞的来源无从得知，提取外币现钞的流向无法追踪，交易主体存入外币现钞后立马结汇，且提取人民币现金的情况下，银行或外汇局很难追踪到人民币现金的下一步流向和真实用途，外币现钞监管流程存在监管空白区。极易被不法分子利用外汇局无法有效追踪资金来源去向的漏洞，实施腐败、洗钱、外币黑市、地下钱庄、恐怖融资等违法行为。

3.银行落实展业原则与真实性审核目标有差异

当前银行在执行展业原则中有效落实真实性审核仍存在较多问题。一是银行经办人员认识偏差，认为只要个人存取外币现钞的当日累计额度未超上限便可为客户办理，简单进行程序性的询问外币现钞来源和用途即可，无须进行深入调查。二是真实性审核流于形势，缺乏主动性和自觉性，对于出借本人额度协助他人或者借用他人便利化额度规避额度监管和真实性监管的行为没有敏锐的洞察力，以表面单证的真实、完整代替实质性审核。三是调查不够深入，未对明显异常的交易进行全面调查，甚至存在银行经办人员基于业务需求和业绩考虑协助个人简化手续规避监管。

4.携带外币现钞出入境管理监管薄弱

当前虽然外汇局和海关共同制定了个人携带外币现钞进出境管理办法，对个人携带外币现钞的限额和申报流程作出了具体规定，但仍有较大的监管漏洞。（1）对于限额以下的携带外币现钞进出境，无需向海关申报，未做统计，实际监管中无法准确地掌握外币现钞的实际存量与流量。（2）对携带外币现钞进出境的管理较松，加上个人对外汇政策不熟悉，未主动申报携带外币现钞进出境情况。导致在个人外币现钞规模统计上有遗漏，存在监管的空白区，无法真实反映外币现钞的进出境的规模，在一定程度上也为违规运输外币现钞进出境创造了可乘之机，甚至可能被地下钱庄、跨境赌博等违法活动利用。

四、 完善个人外币现钞监管的相关建议

根据现钞不记名、难以追踪流转环节的特征，为加强个人外币现钞管理，建议首先完善个人外币现钞的监管制度，其次从源头遏制违规交易，与外币现钞各监管部门沟通协作加强个人外币现钞的申报管理，实施外币现钞冠字号码管理，完善外币现钞存取业务申报管理。

1.完善个人外币现钞监管制度

（1）修订个人外币现钞额度标准，进一步明确个人存取外币现钞的年度限额。可参考个人年度便利化结售汇额度，对个人外币现钞的存钞、提钞实行年度限额控制，防止大额交易主体组织大量人员分拆进行现钞存取交易，遏制利用外币现钞从事洗钱等非法活动。（2）取消个人存钞银行审核“原存款银行外币现钞提取单据”的规定，根据外汇局采集的个人存取外币现钞的交易数据，在银行间进行交易信息共享，银行可在系统中查询个人提取外币现钞的历史数据，以此作为审核业务的凭证。（3）建议将个人分拆存钞和提钞行为纳入分类管理，在现有分拆购付汇、结售汇“关注名单”的基础上，增加分拆存取钞的关注名单，限制名单内主体的业务办理权限，提高出借本人额度的违规成本。

2.实施外币现钞冠字号码管理

全面实施外币现钞冠字号码管理，实时监控现钞流转的环节，将冠字号码管理应用到个人存取外币现钞，并作为存钞或存钞结汇的前提条件之一，提高个人携带外币现钞出入境主动申报意识。（1）建议海关开发携带外币现钞出入境自主申报系统，个人携带外币现钞进出境通过该系统主动进行申报，报告现钞的来源及用途，将每笔外币现钞的冠字号码录入系统。（2）银行除在出库和入库时记录冠字号码外，建议在营业网点办理外币现钞业务时也记录每笔外币现钞的冠字号码。（3）建立“海关＋银行”外币现钞管理网络互联，实现外币现钞流动的信息共享，记录每笔外币现钞的流转环节。（4）个人在银行办理外币现钞存钞或存钞结汇业务时，银行应通过“海关＋银行”外币现钞管理网络查询外币现钞冠字号码，如未能查询到相关记录，银行可不受理个人的存钞或存钞结汇业务。

3.督促银行加强展业原则的落实

（1）建议实施外币现钞业务的申报管理。借鉴购付汇信息申报管理要求，个人在银行办理外币现钞存取业务时要求个人准确完整填写现钞业务申请书，申报信息包括存钞或取钞业务种类、币种及金额、存入外币现钞来源或提取外币现钞的用途、现钞来源或将去往的国家或地区、交易附言等，银行应将信息录入个人外汇业务系统。（2）银行要提高个人外汇业务真实性、合理性审核的主动性和自觉性，提高异常资金交易的事前、事中识别能力，及早化解潜在的业务风险，妥善处置异常交易。（3）加强人才队伍建设，组织业务人员开展个人外汇业务知识培训，将最新的监管政策全面系统传达到每位业务人员，提高业务素养和识别风险的能力，准确理解和把握政策的规定。

4.加强与其他监管部门的合作，完善监控网络

（1）探索建立个人外汇监管大数据分析体系，形成一个外汇局、银行、海关、反洗钱、公安等部门数据共享的大平台，为个监管部门有效开展大数据分析提供系统支持，为加强跨境资金异常流动监管提供有力抓手，为银行更好地落实展业原则提供便利。（2）加强外汇局与海关部门的沟通，建立与出入境管理局信息联网核查，根据个人携带外币现钞出入境申报情况，对频繁携带外币现钞出入境人员实施特别关注，及时将名单共享至外汇局。（3）加强外汇局与反洗钱部门及公安机关的合作，对苗头性异常业务开展调查，及时掌握异常或大额资金交易，追查人民币资金走向；对可以交易主体的境内外资金交易全面筛查，筛查资金往来是否涉及已确定的负面主体。（4）联合公安部门加大打击外币现钞买卖、洗钱、地下钱庄，以及非法外汇买卖的力度，共同维护外汇交易市场的健康稳定。